——以行政訴訟的受案范圍為視角
關(guān)鍵詞: 法律解釋/法院解釋/行政訴訟受案范圍/個案
內(nèi)容提要: 法院在行政訴訟個案中對法律的解釋是法律解釋的常態(tài)，具有廣闊的空間。實踐表明，這種法律解釋的邏輯、解釋的方法可以是多種多樣的。通過16年來的解釋，我國行政訴訟受案范圍條款進一步具體化、明確化、可操作化，行政訴訟的受案范圍得到擴大，公民、法人或其他組織的訴權(quán)得到更好的保障。法院在個案中的法律解釋是在當事人的深入、專業(yè)、有效參與下進行的，因而能夠限度地保證這種法律解釋體現(xiàn)正確的價值觀和立法意圖。
我國行政法學界長期致力于行政法學理論的建構(gòu)和行政法制度的設(shè)計，但運用已經(jīng)建構(gòu)的理論對已經(jīng)確立的制度（法律）運行的研究卻并不充分。制度的運行，法律的適用，其實都存在法律解釋的過程。行政法學者寧愿對法律規(guī)范作出自己的主觀性解釋，以示創(chuàng)新，寧愿引用他人的學術(shù)觀點作出應(yīng)然性解釋，以示科學，卻往往忽視更權(quán)威、更現(xiàn)實的法院在行政訴訟個案中對法律的解釋。其實，在個案中，在現(xiàn)實中，法院的判決才是法。為此，本文擬以行政訴訟的受案范圍為視角，對法院在行政訴訟個案中對法律的解釋作一初步梳理，以期引起學界在理論建構(gòu)和制度設(shè)計基本完成之際，對理論運用和法律適用問題的重視，對法院在個案中解釋法律的關(guān)注，以及行政法學研究在價值選擇確立后向技術(shù)分析的轉(zhuǎn)變。
一、法院在行政訴訟個案中對法律進行解釋的空間
法律是對以往典型經(jīng)驗的概括，是抽象的、歷史的和有漏洞的，因而需要事后的解釋。對此所進行的理論闡述已經(jīng)很多，① 本文不擬贅述。 就行政訴訟受案范圍而言，《行政訴訟法》第11條規(guī)定了法院可以受理的行政案件范圍，第12條又規(guī)定了法院不予受理的起訴。通過列舉加概括以及排除的方式來確定法院行政訴訟的受案范圍，可見立法者的良苦用心和縝密考慮。但是，《行政訴訟法》的實施，仍然檢驗出上述規(guī)定的缺陷或不足，于是1991年人民法院法（行）發(fā)［1991］19號《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》對此作了8條解釋，1999年人民法院法釋［2000］8號《人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》作了5條解釋。法律解釋比法律具體、全面、適時。但是，我國所注重的是立法者的解釋和司法解釋，所進行的解釋其實至少在技術(shù)上是再立法活動，② 因而無法避免立法所存在的抽象性、歷史性和不全面性。人民法院10年間的兩個司法解釋，就說明了這種類似于立法的法律解釋所存在的不足，也為法院在行政訴訟個案中解釋法律留下了空間。
在西方國家，“解釋法律總是法院的事”，③ 法律解釋幾乎“無一例外地是指法律家（首先并且典型地是法官）在把法律規(guī)則適用于具體情境時的活動”，④ 即法院在訴訟個案中對法律的解釋。這種法律解釋的任務(wù)是：闡明法律規(guī)范或不確定法律概念的含義，從而決定是否可以、應(yīng)該適用于相應(yīng)的法律事實；論證不變的法律規(guī)范如何適用于變化和發(fā)展中的法律事實；在與一定法律事實相關(guān)的多項法律規(guī)范有不同規(guī)定時，如何選擇適用法律規(guī)范；法律規(guī)范所體現(xiàn)的目的是什么，從而做出相應(yīng)的價值判斷，等等。一般說來，西方國家在法律實施中的問題首先是通過法律解釋來解決的。只有在法律解釋無法解決的情況下，才通過立法或者法律的修改來解決。立法或者法律的修改，往往是以司法實踐中所積累的大量案例為基礎(chǔ)的，從而所制定的法律或法律修正案往往具有很強的針對性和可操作性，而不是通過演繹推理來設(shè)計的。
在我國司法實踐中我們可以發(fā)現(xiàn)，成文法主義幾乎已經(jīng)達到了讓法官在法條字面含義下亦步亦趨的程度，法官在個案中的法律解釋困難重重。即便如此，法院在個案中的法律解釋仍是一個不爭的事實。就行政訴訟的受案范圍而言，經(jīng)過法院在個案中的法律解釋，已經(jīng)遠遠擴大了《行政訴訟法》第11條所規(guī)定的可訴范圍，甚至超出了人民法院法釋［2000］8號《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》所規(guī)定的可以受理的行政案件范圍。在《人民法院案例選》宿天樞訴成都市工商局核準變更其法定代表人資格爭議案中，責任編輯就指出：“對于工商行政管理機關(guān)核準變更法定代表人的行為，以前在我國行政審判實踐中，是不作為行政案件由法院受理的，本案就是如此。隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐步深入，當事人不服這類行為向人民法院起訴的，人民法院可以作為行政案件予以受理?！雹?這是因為，這類行為使原法定代表人“失去了對其財產(chǎn)的實際控制，又使其無法組織企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營”。⑥
我國法院在行政訴訟個案中對法律進行解釋的空間大小，取決于成文法及制定者解釋和司法解釋的精密度。以交通事故責任認定為例，在《行政訴訟法》實施之初，法院認為這類行為為該法第11條所涵攝，屬于行政訴訟的受案范圍。⑦ 1992年12月1日，人民法院、公安部法發(fā)［1992］39號《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》第4 條規(guī)定：“當事人僅就公安機關(guān)作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服的，向人民法院提起行政訴訟或者民事訴訟的，人民法院不予受理。當事人對作出的行政處罰不服提起行政訴訟或者就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時，人民法院經(jīng)審查認定公安機關(guān)所作出的責任認定、傷殘評定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認定的案件事實作為定案依據(jù)?！边@一司法解釋排除了法院在個案中再將第11條解釋為涵攝交通事故責任認定行為的可能性。人民法院法釋［2000］8號《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條對行政訴訟受案范圍作了排除式的規(guī)定，但是否排除了交通事故責任認定行為并不明確。于是，法院在羅倫富不服道路交通事故責任認定案中又將第11條解釋為涵攝交通事故責任認定行為，不屬于司法解釋中的調(diào)解和仲裁行為，屬于行政訴訟受案范圍，⑧ 重啟了可訴之門。2004年5月1日施行的《道路交通安全法》第73條規(guī)定：“公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)檢驗、鑒定結(jié)論及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據(jù)。”這一規(guī)定再一次抑制了法院在個案中對《行政訴訟法》第11條是否涵攝交通事故責任認定行為的解釋。即便如此，法院仍然可以通過解釋《道路交通安全法》第73條所規(guī)定的“證據(jù)”，來判斷《行政訴訟法》第11條是否涵攝交通事故責任認定行為。
基于上述分析，筆者認為法院在行政訴訟個案中對法律的解釋是法律解釋的常態(tài)，具有廣闊的空間，并且是第一位的法律解釋。只有這類解釋累積到一定程度時，才具備立法者解釋、司法解釋以至法律的立、廢、改的可靠基礎(chǔ)。
二、法院在行政訴訟個案中對法律進行解釋的實踐
（一）個案解釋的邏輯
法律解釋其實是對法律含義的界定。立法者和人民法院在對法律進行解釋時，通常的界定邏輯是：“法律是或不是什么”。例如，1990年7月11 日全國人大常委會法工委針對河北省人大財經(jīng)委員會的請示答復(fù)指出：“土地管理法第四十七條中所規(guī)定的'沒收非法所得'不能解釋為包含沒收土地。”⑨ 人民法院法釋［2000］8號《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條指出：“行政訴訟法第十二條第（二）項規(guī)定的'具有普遍約束力的決定、命令'，是指行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。”
法院在行政訴訟個案中對法律進行解釋時，界定邏輯有時用“法律是或不是什么”，有時卻用“什么是或不是法律”。到底采用哪種邏輯，取決于解決問題的需要。一般說來，法院在認定被訴行政行為是否違法時，往往采用“法律是或不是什么”的解釋邏輯。例如，在宜昌市婦幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政處罰決定案中，法院對《反不正當競爭法》是否可以適用于原告（上訴人），以及對“回扣”和“折扣”的解釋，就采用了“法律是或不是什么”的解釋邏輯。⑩ 但是，法院在認定被訴行為是否屬于行政訴訟受案范圍時，所采用的卻是“什么是或不是法律”的解釋邏輯。
針對《行政訴訟法》第11條所規(guī)定的“行政行為”、“具體行政行為”，法院在溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責案中，認為在主體資格上，只要事實上具有行政職權(quán)，所作的行為就是行政行為；（11） 在賴恒安與重慶市人民政府不予復(fù)議行政糾紛上訴案中，二審法院認為，“重慶市教育委員會重教函（1999）21號報告從形式上看屬于行政機關(guān)內(nèi)部公文，但在抄送賴恒安本人后，即已具有具體行政行為的性質(zhì)；由于該報告需待上級主管部門審批，其內(nèi)容尚未最終確定，對賴恒安的權(quán)利義務(wù)并未產(chǎn)生實際影響，故該行為屬不成熟的行政行為”；（12） 在羅倫富不服道路交通事故責任認定案中，二審法院認為，“對道路交通事故進行責任認定，是公安機關(guān)根據(jù)行政法規(guī)的授權(quán)實施的一種行政確認行為……它涉及當事人的權(quán)利和義務(wù)”。（13）
針對《行政訴訟法》第11條第1款第2項所規(guī)定的“行政強制措施”，在黃梅縣振華建材物資總公司不服黃石市公安局扣押財產(chǎn)及侵犯企業(yè)財產(chǎn)權(quán)行政上訴案中，“人民法院認為，上訴人黃石市公安局以張賣席涉嫌詐騙被收容審查，需進行刑事偵查為名，扣押了被上訴人黃梅振華公司所購鋼材，其行為無論從事實上或者法律上，均不屬于刑事訴訟法所規(guī)定的偵查措施”，而“符合《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條第一款第（二）項規(guī)定的受案范圍”；（14） 在陳莉訴徐州市泉山區(qū)城市管理局行政處罰案中，法院認為事實上的強制也屬于行政強制措施，（15） 等等。
總之，法院通過“什么是或不是法律”的解釋，使得有關(guān)行政訴訟受案范圍的抽象規(guī)則具體了，書面文字具有了豐富的內(nèi)容。
（二）個案解釋的方法
《行政訴訟法》實施16年來，我國法院對法律解釋的各種方法在個案中幾乎都進行了充分的探索和實踐。
在楊智全等與北京市海淀區(qū)國家稅務(wù)局履行獎勵職責案中，上訴人北京市海淀區(qū)國家稅務(wù)局（以下簡稱“海淀國稅局”）“以該案不符合行政訴訟法規(guī)定的受案范圍；且舉報人要求給付獎金，屬于民事法律關(guān)系中債的關(guān)系，亦不屬于行政訴訟受案范圍”為由，不服一審判決提出上訴。二審法院認為，“加強稅收征收管理；保障國家稅收收入是稅務(wù)行政管理機關(guān)的重要職責。該職責的具體落實還應(yīng)當包括對稅務(wù)違法舉報案件的查處及對稅務(wù)違法行為查證屬實后依照有關(guān)規(guī)定給予舉報人獎勵的職責。故被上訴人認為上訴人海淀國稅局拒絕履行獎勵職責侵犯其合法權(quán)益，可以依法針對其不作為行為提起行政訴訟、上訴人認為該訴不屬于行政訴訟受案范圍以及原告不適格的上訴理由缺乏法律依據(jù)，均不能成立，本院應(yīng)予駁回”。（16） 應(yīng)該說，拒絕履行獎勵職責的行為既不屬于“沒有依法發(fā)給撫恤金的”行為也不屬于拒絕履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)法定職責的行為，同時舉報懸賞獎糾紛作為民事案件也并非不可。（17） 因此，法院對不履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)案件的解釋實際上是一種擴張解釋，不斷擴張解釋的發(fā)展結(jié)果則是“保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的限定已經(jīng)不能成為對受理案件的阻卻。
在田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案中，一審法院用了很長一段判詞來論證這樣一個結(jié)論：“本案被告北京科技大學是從事高等教育事業(yè)的法人，原告田永訴請其頒發(fā)畢業(yè)證、學位證，正是由于其代表國家行使對受教育者頒發(fā)學業(yè)證書、學位證書的行政權(quán)力時引起的行政爭議，可以適用行政訴訟法予以解決?！保?8） 在這一大段判詞中，有關(guān)“化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定”的解釋，屬于目的解釋；引用《教育法》和《學位條例》這段判詞，則運用了體系解釋；有關(guān)畢業(yè)證書屬于行政訴訟受案范圍的說明，采用了“黃金規(guī)則”；對學位證書屬于授權(quán)行政行為的解釋，則是一種語義解釋，因為根據(jù)全國人大常委會法制工作委員會1989年9月16日對《森林法實施細則》第24條“授權(quán)”的解釋精神，此類“授權(quán)”實屬委托。（19）
在點頭隆勝石材廠不服福鼎市人民政府行政扶優(yōu)扶強措施案中，法院認為，被告的文件“雖未給原告點頭隆勝石材廠確定權(quán)利與義務(wù)，但卻通過強制干預(yù)福建玄武石材有限公司的銷售辦法，直接影響到點頭隆勝石材廠的經(jīng)營權(quán)利”?！案６κ腥嗣裾J為鼎政辦（2001）14號文件是行政指導性文件，沒有強制性，不是具體行政行為，不是行政訴訟可訴對象的理由，不能成立”。（20） 在該案中，被告的答辯理由和法院的解釋，其實所針對的是法院法釋［2000］8號《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款第4項所規(guī)定的“不具有強制力的行政指導行為”。行政指導行為都不具有強制力，不存在“具有強制力”的行政指導行為。人民法院在做這一解釋時，之所以在行政指導行為之前加上“不具有強制力的”限制，就是為了防止利用行政指導行為不屬于行政訴訟受案范圍的規(guī)則來實現(xiàn)行政強制并規(guī)避受司法審查的弊端。因此，法院在該案中的解釋，所運用的是“弊端規(guī)則”。
在行政訴訟受案范圍方面，作者尚未發(fā)現(xiàn)限縮解釋的典型案例。原因主要是，法院解釋《行政訴訟法》第11條的基本價值選擇是擴大公民、法人或其他組織的訴權(quán)或救濟管道，而該法第12條的規(guī)定已經(jīng)被人民法院法釋［2000］8號《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》限縮到了幾乎無法再限縮的程度，再予以限縮也許只能依賴于《行政訴訟法》本身的修改了。但是，限縮解釋在其他領(lǐng)域是存在的。在任建國不服勞動教養(yǎng)復(fù)查決定案中，一審法院就對《山西省人民政府關(guān)于保護企業(yè)廠長、經(jīng)理依法執(zhí)行職務(wù)的規(guī)定》第8條第2項規(guī)定的勞動教養(yǎng)進行了限縮解釋。（21）
三、法院在行政訴訟個案中對法律進行解釋的正當性
討論法院在行政訴訟中對法律進行解釋的正當性，其實是多余的，因為這在國外是早就解決的問題，在國內(nèi)民法學界和法理學界也是已經(jīng)討論過的問題。但把它導入尚未引起關(guān)注的行政法學，尤其是針對行政訴訟受案范圍這一具體領(lǐng)域，還是有必要說明的。
（一）法院在行政訴訟個案中對法律進行解釋的效果
法院在行政訴訟個案中對法律的解釋，不僅僅解決了所受理的糾紛，而且在個案中宣示了“法律是或不是什么”，以及“什么是或不是法律”。如上文所述，通過一系列個案中的法律解釋，闡明了《行政訴訟法》第11條所規(guī)定的“行政行為”、“具體行政行為”的行政職權(quán)和法律效果等實質(zhì)特征，指明了形式特征應(yīng)服從實質(zhì)特征。在劉本元不服蒲江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局侵犯財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)處理決定行政糾紛案中，二審法院就解釋了《行政訴訟法》第11條第1款第3項所規(guī)定的“侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)”的內(nèi)涵，即指“實質(zhì)上剝奪了”相對人“對企業(yè)財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，以及組織生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利”，導致相對人“失去了對其財產(chǎn)的實際控制，又使其無法組織企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營”。（22）
法院在行政訴訟個案中對法律的解釋，是基于解決糾紛的需要而作出的，與立法以及立法者解釋、司法解釋相比更具有切實具體的“情景”。以此解釋為基礎(chǔ)所進行的立法和立法者解釋、司法解釋，也就會更具有針對性和可操作性。就行政訴訟受案范圍而言，《行政訴訟法》既規(guī)定了可以受理的范圍又規(guī)定了不予受理的范圍，形式上看非常明確，但實際上由于制定該法前缺乏個案解釋的經(jīng)驗積累而沒有認識到兩者間存在巨大的空間，使得法院對處于這一空白領(lǐng)域的起訴無論受理還是不受理都底氣不足；更不會認識到法律實施后公安機關(guān)會以刑事偵查為名實質(zhì)上進行行政強制這樣的具體問題，導致了公權(quán)力規(guī)避司法審查的可能實現(xiàn)。正是通過近十年的實踐，人民法院法釋［2000］8號《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》才采取了對受案范圍作排除式規(guī)定的設(shè)計，才會作出“公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為”不屬于行政訴訟受案范圍等更具操作性的規(guī)定。
法院在行政訴訟個案中對法律的解釋，就行政訴訟受案范圍來看，總體上都具有正確的價值判斷，即擴大行政訴訟的受案范圍，盡可能保障公民、法人或其他組織的訴權(quán)，拓展公民、法人或其他組織的救濟管道。通過16年來的解釋，《行政訴訟法》對經(jīng)營自主權(quán)所設(shè)定前置限制“法律規(guī)定的”幾乎已經(jīng)不復(fù)存在；對行政不作為案件，已遠遠超出該法所限定的三類案件，幾乎都可以由法院受理。甚至也可以這么說，該法第11條第1款的規(guī)定本身，已經(jīng)名存實亡， 僅具有立案時案由分類的意義。在有的案件中，即使案件爭點為受案范圍，法院也沒有引用該法第11條第1款的規(guī)定來解決，而直接引用該法第2條所規(guī)定“具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院起訴”的該法適用范圍的規(guī)定，（23） 或第54條所規(guī)定的違法行政行為條款來解決，（24） 或根本不引用受案范圍、適用范圍條款而只強調(diào)“應(yīng)該”、“可以”通過行政訴訟來解決受訴糾紛。（25）
總之，法院在行政訴訟個案中的法律解釋，使得《行政訴訟法》條文含義具體明確了，所涵攝的內(nèi)容豐富多樣了，不變的文字卻具有了開放性和適應(yīng)性。正是因為法院的這種個案解釋，我國的《行政訴訟法》雖未修改，但仍能基本適應(yīng)目前的行政訴訟需要。
（二）訴訟當事人在法院通過個案解釋法律中的參與
眾所周知，法是民意的體現(xiàn)，而不應(yīng)該是外部強加的。法律和地方性法規(guī)是由民意代表討論、表決通過的，盡管民意的充分表達仍需加強，其民意性卻基本上是沒有疑問的。但是，行政立法、立法者的解釋和司法解釋，卻并不是由民意代表討論、通過的。盡管行政立法、立法者的解釋和司法解釋為了能盡可能體現(xiàn)民意，也逐漸建立起了征求意見、聽證等制度，卻仍非常有限，基本上仍屬于體制內(nèi)循環(huán)，體現(xiàn)社會大眾的意見仍明顯不足。相比之下，對法院在個案中的法律解釋，當事人有深入的參與。法院所解釋的法律問題即案件爭點系由原告起訴和被告答辯所提出和形成，并直接關(guān)系到當事人的權(quán)利、義務(wù)和責任，而非他人提出的與己無關(guān)的法律問題。法院對法律的解釋是經(jīng)過法庭調(diào)查，在當事人對有爭議的法律適用充分辯論的基礎(chǔ)上進行的，而不是法院單獨進行的論證和分析。當事人參與法院對法律的解釋，有律師等專業(yè)人員的幫助，從而保障了當事人參與的專業(yè)性和深入性。當事人通過參與法院對法律的解釋，能夠明確認識到法院所作解釋的“情景”和意義，對法院的錯誤法律解釋可以通過上訴獲得救濟。總之，當事人通過訴訟參與法院對法律的解釋，是現(xiàn)行體制內(nèi)其他任何參與機制都無法比擬的的參與，因而可以限度地保證解釋者在解釋法律時保持正確的價值觀，可能地貫徹法律的意圖；法院在行政訴訟個案中的法律解釋比行政立法、立法者解釋和司法解釋更具民意基礎(chǔ)。
四、結(jié)語
時常聽到立法滯后的呼聲，時?？吹椒ㄖ平?gòu)的新論，其實很多都屬于法律解釋問題。我們也只有加強法院的個案法律解釋，才能使法律保持較長時間的穩(wěn)定性，才能使較長時間保持不變的法律具有現(xiàn)實適應(yīng)性。當然，法院在行政訴訟個案中對法律的解釋只是個別性的、部分性的、不全面的。但是，只要有更多的個案對同一法律規(guī)范進行反復(fù)、多角度的解釋，日積月累，就可以使法律規(guī)范的內(nèi)涵日益豐富、全面。同時，強化法院在個案中的法律解釋，還需要法院內(nèi)部機制和外部環(huán)境的進一步優(yōu)化。
注釋:
① 參見董皥：《司法解釋論》，中國政法大學出版社1999年版，第77頁以下；郭華成：《法律解釋比較研究》，中國人民大學出版社1993年版，第118 頁以下；梁慧星：《民法解釋學》，中國政法大學出版社1995年版，第247頁以下；梁治平編：《法律解釋問題》，法律出版社1998年版，第95頁。
② 參見梁治平編：《法律解釋問題》，法律出版社1998年版，“前言”第5頁。
③ ［英］威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第71頁。
④ 梁治平編：《法律解釋問題》，法律出版社1998年版，“前言”第4頁。
⑤ 人民法院中國應(yīng)用法學研究所編：《人民法院案例選·行政卷》（上），中國法制出版社2000年版，第231頁。
⑥ “劉本元不服蒲江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局侵犯財產(chǎn)權(quán)、 經(jīng)營自主權(quán)處理決定行政糾紛案”，載《人民法院公報》1994年第2期。
⑦ 參見“王學儉不服襄陽縣公安局交警大隊對其車被撞交通事故裁決案”，載人民法院中國應(yīng)用法學研究所編：《人民法院案例選·行政卷》（上），中國法制出版社2000年版，第14頁以下。
⑧ 參見“羅倫富不服道路交通事故責任認定案”，載《人民法院公報》2002年第5期。
⑨ 《全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于如何理解和執(zhí)行法律若干問題的解答（四）》（1992年4月）第2條。
（10） 參見“宜昌市婦幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政處罰決定案”，載《人民法院公報》2001年第4期。
（11） 參見“溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責案”，載《人民法院公報》2000年第1期。
（12） “賴恒安與重慶市人民政府不予復(fù)議行政糾紛上訴案”，法公布（2000）第8號，中華人民共和國人民法院行政判決書（1998）行終字第10號。
（13） “羅倫富不服道路交通事故責任認定案”，載《人民法院公報》2002年第5期。
（14） “黃梅縣振華建材物資總公司不服黃石市公安局扣押財產(chǎn)及侵犯企業(yè)財產(chǎn)權(quán)行政上訴案”，載《人民法院公報》1996年第1期。
（15） 參見“陳莉訴徐州市泉山區(qū)城市管理局行政處罰案”， 載《人民法院公報》2003年第1期。
（16） 參見“楊智全等與北京市海淀區(qū)國家稅務(wù)局履行獎勵職責案”，北京市第一中級人民法院行政判決書（2000）一中行終字第34號。
（17） 參見“魯瑞庚訴東港市公安局懸賞廣告糾紛案”，載《人民法院公報》2003年第1期。
（18） “田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案”，載《人民法院公報》1999年第4期。
（19） 參見《全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于如何理解和執(zhí)行法律若干問題的解答（一）》（1988年4月25日）第14條。
（20） “點頭隆勝石材廠不服福鼎市人民政府行政扶優(yōu)扶強措施案”，載《人民法院公報》2001年第6期。
（21） 參見“任建國不服勞動教養(yǎng)復(fù)查決定案”， 載《人民法院公報》1993年第3期。
（22） “劉本元不服蒲江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局侵犯財產(chǎn)權(quán)、 經(jīng)營自主權(quán)處理決定行政糾紛案”，載《人民法院公報》1994年第2期。
（23） 參見“羅倫富不服道路交通事故責任認定案”，載《人民法院公報》2002年第5期：“中海雅園管委會訴海淀區(qū)房管局不履行法定職責案”，載《人民法院公報》2004年第5期。
（24） 參見“張曉華不服磐安縣公安局限制人身自由、扣押財產(chǎn)行政案”，載《人民法院公報》1994年第4期。
（25） 參見“田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案”，載《人民法院公報》1999年第4期：“溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責案”，載《人民法院公報》2000年第1期：“楊智全等與北京市海淀區(qū)國家稅務(wù)局履行獎勵職責案”，北京市第一中級人民法院行政判決書（2000）一中行終字第34號。
關(guān)鍵詞: 法律解釋/法院解釋/行政訴訟受案范圍/個案
內(nèi)容提要: 法院在行政訴訟個案中對法律的解釋是法律解釋的常態(tài)，具有廣闊的空間。實踐表明，這種法律解釋的邏輯、解釋的方法可以是多種多樣的。通過16年來的解釋，我國行政訴訟受案范圍條款進一步具體化、明確化、可操作化，行政訴訟的受案范圍得到擴大，公民、法人或其他組織的訴權(quán)得到更好的保障。法院在個案中的法律解釋是在當事人的深入、專業(yè)、有效參與下進行的，因而能夠限度地保證這種法律解釋體現(xiàn)正確的價值觀和立法意圖。
我國行政法學界長期致力于行政法學理論的建構(gòu)和行政法制度的設(shè)計，但運用已經(jīng)建構(gòu)的理論對已經(jīng)確立的制度（法律）運行的研究卻并不充分。制度的運行，法律的適用，其實都存在法律解釋的過程。行政法學者寧愿對法律規(guī)范作出自己的主觀性解釋，以示創(chuàng)新，寧愿引用他人的學術(shù)觀點作出應(yīng)然性解釋，以示科學，卻往往忽視更權(quán)威、更現(xiàn)實的法院在行政訴訟個案中對法律的解釋。其實，在個案中，在現(xiàn)實中，法院的判決才是法。為此，本文擬以行政訴訟的受案范圍為視角，對法院在行政訴訟個案中對法律的解釋作一初步梳理，以期引起學界在理論建構(gòu)和制度設(shè)計基本完成之際，對理論運用和法律適用問題的重視，對法院在個案中解釋法律的關(guān)注，以及行政法學研究在價值選擇確立后向技術(shù)分析的轉(zhuǎn)變。
一、法院在行政訴訟個案中對法律進行解釋的空間
法律是對以往典型經(jīng)驗的概括，是抽象的、歷史的和有漏洞的，因而需要事后的解釋。對此所進行的理論闡述已經(jīng)很多，① 本文不擬贅述。 就行政訴訟受案范圍而言，《行政訴訟法》第11條規(guī)定了法院可以受理的行政案件范圍，第12條又規(guī)定了法院不予受理的起訴。通過列舉加概括以及排除的方式來確定法院行政訴訟的受案范圍，可見立法者的良苦用心和縝密考慮。但是，《行政訴訟法》的實施，仍然檢驗出上述規(guī)定的缺陷或不足，于是1991年人民法院法（行）發(fā)［1991］19號《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》對此作了8條解釋，1999年人民法院法釋［2000］8號《人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》作了5條解釋。法律解釋比法律具體、全面、適時。但是，我國所注重的是立法者的解釋和司法解釋，所進行的解釋其實至少在技術(shù)上是再立法活動，② 因而無法避免立法所存在的抽象性、歷史性和不全面性。人民法院10年間的兩個司法解釋，就說明了這種類似于立法的法律解釋所存在的不足，也為法院在行政訴訟個案中解釋法律留下了空間。
在西方國家，“解釋法律總是法院的事”，③ 法律解釋幾乎“無一例外地是指法律家（首先并且典型地是法官）在把法律規(guī)則適用于具體情境時的活動”，④ 即法院在訴訟個案中對法律的解釋。這種法律解釋的任務(wù)是：闡明法律規(guī)范或不確定法律概念的含義，從而決定是否可以、應(yīng)該適用于相應(yīng)的法律事實；論證不變的法律規(guī)范如何適用于變化和發(fā)展中的法律事實；在與一定法律事實相關(guān)的多項法律規(guī)范有不同規(guī)定時，如何選擇適用法律規(guī)范；法律規(guī)范所體現(xiàn)的目的是什么，從而做出相應(yīng)的價值判斷，等等。一般說來，西方國家在法律實施中的問題首先是通過法律解釋來解決的。只有在法律解釋無法解決的情況下，才通過立法或者法律的修改來解決。立法或者法律的修改，往往是以司法實踐中所積累的大量案例為基礎(chǔ)的，從而所制定的法律或法律修正案往往具有很強的針對性和可操作性，而不是通過演繹推理來設(shè)計的。
在我國司法實踐中我們可以發(fā)現(xiàn)，成文法主義幾乎已經(jīng)達到了讓法官在法條字面含義下亦步亦趨的程度，法官在個案中的法律解釋困難重重。即便如此，法院在個案中的法律解釋仍是一個不爭的事實。就行政訴訟的受案范圍而言，經(jīng)過法院在個案中的法律解釋，已經(jīng)遠遠擴大了《行政訴訟法》第11條所規(guī)定的可訴范圍，甚至超出了人民法院法釋［2000］8號《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》所規(guī)定的可以受理的行政案件范圍。在《人民法院案例選》宿天樞訴成都市工商局核準變更其法定代表人資格爭議案中，責任編輯就指出：“對于工商行政管理機關(guān)核準變更法定代表人的行為，以前在我國行政審判實踐中，是不作為行政案件由法院受理的，本案就是如此。隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐步深入，當事人不服這類行為向人民法院起訴的，人民法院可以作為行政案件予以受理?！雹?這是因為，這類行為使原法定代表人“失去了對其財產(chǎn)的實際控制，又使其無法組織企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營”。⑥
我國法院在行政訴訟個案中對法律進行解釋的空間大小，取決于成文法及制定者解釋和司法解釋的精密度。以交通事故責任認定為例，在《行政訴訟法》實施之初，法院認為這類行為為該法第11條所涵攝，屬于行政訴訟的受案范圍。⑦ 1992年12月1日，人民法院、公安部法發(fā)［1992］39號《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》第4 條規(guī)定：“當事人僅就公安機關(guān)作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服的，向人民法院提起行政訴訟或者民事訴訟的，人民法院不予受理。當事人對作出的行政處罰不服提起行政訴訟或者就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時，人民法院經(jīng)審查認定公安機關(guān)所作出的責任認定、傷殘評定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認定的案件事實作為定案依據(jù)?！边@一司法解釋排除了法院在個案中再將第11條解釋為涵攝交通事故責任認定行為的可能性。人民法院法釋［2000］8號《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條對行政訴訟受案范圍作了排除式的規(guī)定，但是否排除了交通事故責任認定行為并不明確。于是，法院在羅倫富不服道路交通事故責任認定案中又將第11條解釋為涵攝交通事故責任認定行為，不屬于司法解釋中的調(diào)解和仲裁行為，屬于行政訴訟受案范圍，⑧ 重啟了可訴之門。2004年5月1日施行的《道路交通安全法》第73條規(guī)定：“公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)檢驗、鑒定結(jié)論及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據(jù)。”這一規(guī)定再一次抑制了法院在個案中對《行政訴訟法》第11條是否涵攝交通事故責任認定行為的解釋。即便如此，法院仍然可以通過解釋《道路交通安全法》第73條所規(guī)定的“證據(jù)”，來判斷《行政訴訟法》第11條是否涵攝交通事故責任認定行為。
基于上述分析，筆者認為法院在行政訴訟個案中對法律的解釋是法律解釋的常態(tài)，具有廣闊的空間，并且是第一位的法律解釋。只有這類解釋累積到一定程度時，才具備立法者解釋、司法解釋以至法律的立、廢、改的可靠基礎(chǔ)。
二、法院在行政訴訟個案中對法律進行解釋的實踐
（一）個案解釋的邏輯
法律解釋其實是對法律含義的界定。立法者和人民法院在對法律進行解釋時，通常的界定邏輯是：“法律是或不是什么”。例如，1990年7月11 日全國人大常委會法工委針對河北省人大財經(jīng)委員會的請示答復(fù)指出：“土地管理法第四十七條中所規(guī)定的'沒收非法所得'不能解釋為包含沒收土地。”⑨ 人民法院法釋［2000］8號《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條指出：“行政訴訟法第十二條第（二）項規(guī)定的'具有普遍約束力的決定、命令'，是指行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。”
法院在行政訴訟個案中對法律進行解釋時，界定邏輯有時用“法律是或不是什么”，有時卻用“什么是或不是法律”。到底采用哪種邏輯，取決于解決問題的需要。一般說來，法院在認定被訴行政行為是否違法時，往往采用“法律是或不是什么”的解釋邏輯。例如，在宜昌市婦幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政處罰決定案中，法院對《反不正當競爭法》是否可以適用于原告（上訴人），以及對“回扣”和“折扣”的解釋，就采用了“法律是或不是什么”的解釋邏輯。⑩ 但是，法院在認定被訴行為是否屬于行政訴訟受案范圍時，所采用的卻是“什么是或不是法律”的解釋邏輯。
針對《行政訴訟法》第11條所規(guī)定的“行政行為”、“具體行政行為”，法院在溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責案中，認為在主體資格上，只要事實上具有行政職權(quán)，所作的行為就是行政行為；（11） 在賴恒安與重慶市人民政府不予復(fù)議行政糾紛上訴案中，二審法院認為，“重慶市教育委員會重教函（1999）21號報告從形式上看屬于行政機關(guān)內(nèi)部公文，但在抄送賴恒安本人后，即已具有具體行政行為的性質(zhì)；由于該報告需待上級主管部門審批，其內(nèi)容尚未最終確定，對賴恒安的權(quán)利義務(wù)并未產(chǎn)生實際影響，故該行為屬不成熟的行政行為”；（12） 在羅倫富不服道路交通事故責任認定案中，二審法院認為，“對道路交通事故進行責任認定，是公安機關(guān)根據(jù)行政法規(guī)的授權(quán)實施的一種行政確認行為……它涉及當事人的權(quán)利和義務(wù)”。（13）
針對《行政訴訟法》第11條第1款第2項所規(guī)定的“行政強制措施”，在黃梅縣振華建材物資總公司不服黃石市公安局扣押財產(chǎn)及侵犯企業(yè)財產(chǎn)權(quán)行政上訴案中，“人民法院認為，上訴人黃石市公安局以張賣席涉嫌詐騙被收容審查，需進行刑事偵查為名，扣押了被上訴人黃梅振華公司所購鋼材，其行為無論從事實上或者法律上，均不屬于刑事訴訟法所規(guī)定的偵查措施”，而“符合《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條第一款第（二）項規(guī)定的受案范圍”；（14） 在陳莉訴徐州市泉山區(qū)城市管理局行政處罰案中，法院認為事實上的強制也屬于行政強制措施，（15） 等等。
總之，法院通過“什么是或不是法律”的解釋，使得有關(guān)行政訴訟受案范圍的抽象規(guī)則具體了，書面文字具有了豐富的內(nèi)容。
（二）個案解釋的方法
《行政訴訟法》實施16年來，我國法院對法律解釋的各種方法在個案中幾乎都進行了充分的探索和實踐。
在楊智全等與北京市海淀區(qū)國家稅務(wù)局履行獎勵職責案中，上訴人北京市海淀區(qū)國家稅務(wù)局（以下簡稱“海淀國稅局”）“以該案不符合行政訴訟法規(guī)定的受案范圍；且舉報人要求給付獎金，屬于民事法律關(guān)系中債的關(guān)系，亦不屬于行政訴訟受案范圍”為由，不服一審判決提出上訴。二審法院認為，“加強稅收征收管理；保障國家稅收收入是稅務(wù)行政管理機關(guān)的重要職責。該職責的具體落實還應(yīng)當包括對稅務(wù)違法舉報案件的查處及對稅務(wù)違法行為查證屬實后依照有關(guān)規(guī)定給予舉報人獎勵的職責。故被上訴人認為上訴人海淀國稅局拒絕履行獎勵職責侵犯其合法權(quán)益，可以依法針對其不作為行為提起行政訴訟、上訴人認為該訴不屬于行政訴訟受案范圍以及原告不適格的上訴理由缺乏法律依據(jù)，均不能成立，本院應(yīng)予駁回”。（16） 應(yīng)該說，拒絕履行獎勵職責的行為既不屬于“沒有依法發(fā)給撫恤金的”行為也不屬于拒絕履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)法定職責的行為，同時舉報懸賞獎糾紛作為民事案件也并非不可。（17） 因此，法院對不履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)案件的解釋實際上是一種擴張解釋，不斷擴張解釋的發(fā)展結(jié)果則是“保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的限定已經(jīng)不能成為對受理案件的阻卻。
在田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案中，一審法院用了很長一段判詞來論證這樣一個結(jié)論：“本案被告北京科技大學是從事高等教育事業(yè)的法人，原告田永訴請其頒發(fā)畢業(yè)證、學位證，正是由于其代表國家行使對受教育者頒發(fā)學業(yè)證書、學位證書的行政權(quán)力時引起的行政爭議，可以適用行政訴訟法予以解決?！保?8） 在這一大段判詞中，有關(guān)“化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定”的解釋，屬于目的解釋；引用《教育法》和《學位條例》這段判詞，則運用了體系解釋；有關(guān)畢業(yè)證書屬于行政訴訟受案范圍的說明，采用了“黃金規(guī)則”；對學位證書屬于授權(quán)行政行為的解釋，則是一種語義解釋，因為根據(jù)全國人大常委會法制工作委員會1989年9月16日對《森林法實施細則》第24條“授權(quán)”的解釋精神，此類“授權(quán)”實屬委托。（19）
在點頭隆勝石材廠不服福鼎市人民政府行政扶優(yōu)扶強措施案中，法院認為，被告的文件“雖未給原告點頭隆勝石材廠確定權(quán)利與義務(wù)，但卻通過強制干預(yù)福建玄武石材有限公司的銷售辦法，直接影響到點頭隆勝石材廠的經(jīng)營權(quán)利”?！案６κ腥嗣裾J為鼎政辦（2001）14號文件是行政指導性文件，沒有強制性，不是具體行政行為，不是行政訴訟可訴對象的理由，不能成立”。（20） 在該案中，被告的答辯理由和法院的解釋，其實所針對的是法院法釋［2000］8號《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款第4項所規(guī)定的“不具有強制力的行政指導行為”。行政指導行為都不具有強制力，不存在“具有強制力”的行政指導行為。人民法院在做這一解釋時，之所以在行政指導行為之前加上“不具有強制力的”限制，就是為了防止利用行政指導行為不屬于行政訴訟受案范圍的規(guī)則來實現(xiàn)行政強制并規(guī)避受司法審查的弊端。因此，法院在該案中的解釋，所運用的是“弊端規(guī)則”。
在行政訴訟受案范圍方面，作者尚未發(fā)現(xiàn)限縮解釋的典型案例。原因主要是，法院解釋《行政訴訟法》第11條的基本價值選擇是擴大公民、法人或其他組織的訴權(quán)或救濟管道，而該法第12條的規(guī)定已經(jīng)被人民法院法釋［2000］8號《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》限縮到了幾乎無法再限縮的程度，再予以限縮也許只能依賴于《行政訴訟法》本身的修改了。但是，限縮解釋在其他領(lǐng)域是存在的。在任建國不服勞動教養(yǎng)復(fù)查決定案中，一審法院就對《山西省人民政府關(guān)于保護企業(yè)廠長、經(jīng)理依法執(zhí)行職務(wù)的規(guī)定》第8條第2項規(guī)定的勞動教養(yǎng)進行了限縮解釋。（21）
三、法院在行政訴訟個案中對法律進行解釋的正當性
討論法院在行政訴訟中對法律進行解釋的正當性，其實是多余的，因為這在國外是早就解決的問題，在國內(nèi)民法學界和法理學界也是已經(jīng)討論過的問題。但把它導入尚未引起關(guān)注的行政法學，尤其是針對行政訴訟受案范圍這一具體領(lǐng)域，還是有必要說明的。
（一）法院在行政訴訟個案中對法律進行解釋的效果
法院在行政訴訟個案中對法律的解釋，不僅僅解決了所受理的糾紛，而且在個案中宣示了“法律是或不是什么”，以及“什么是或不是法律”。如上文所述，通過一系列個案中的法律解釋，闡明了《行政訴訟法》第11條所規(guī)定的“行政行為”、“具體行政行為”的行政職權(quán)和法律效果等實質(zhì)特征，指明了形式特征應(yīng)服從實質(zhì)特征。在劉本元不服蒲江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局侵犯財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)處理決定行政糾紛案中，二審法院就解釋了《行政訴訟法》第11條第1款第3項所規(guī)定的“侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)”的內(nèi)涵，即指“實質(zhì)上剝奪了”相對人“對企業(yè)財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，以及組織生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利”，導致相對人“失去了對其財產(chǎn)的實際控制，又使其無法組織企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營”。（22）
法院在行政訴訟個案中對法律的解釋，是基于解決糾紛的需要而作出的，與立法以及立法者解釋、司法解釋相比更具有切實具體的“情景”。以此解釋為基礎(chǔ)所進行的立法和立法者解釋、司法解釋，也就會更具有針對性和可操作性。就行政訴訟受案范圍而言，《行政訴訟法》既規(guī)定了可以受理的范圍又規(guī)定了不予受理的范圍，形式上看非常明確，但實際上由于制定該法前缺乏個案解釋的經(jīng)驗積累而沒有認識到兩者間存在巨大的空間，使得法院對處于這一空白領(lǐng)域的起訴無論受理還是不受理都底氣不足；更不會認識到法律實施后公安機關(guān)會以刑事偵查為名實質(zhì)上進行行政強制這樣的具體問題，導致了公權(quán)力規(guī)避司法審查的可能實現(xiàn)。正是通過近十年的實踐，人民法院法釋［2000］8號《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》才采取了對受案范圍作排除式規(guī)定的設(shè)計，才會作出“公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為”不屬于行政訴訟受案范圍等更具操作性的規(guī)定。
法院在行政訴訟個案中對法律的解釋，就行政訴訟受案范圍來看，總體上都具有正確的價值判斷，即擴大行政訴訟的受案范圍，盡可能保障公民、法人或其他組織的訴權(quán)，拓展公民、法人或其他組織的救濟管道。通過16年來的解釋，《行政訴訟法》對經(jīng)營自主權(quán)所設(shè)定前置限制“法律規(guī)定的”幾乎已經(jīng)不復(fù)存在；對行政不作為案件，已遠遠超出該法所限定的三類案件，幾乎都可以由法院受理。甚至也可以這么說，該法第11條第1款的規(guī)定本身，已經(jīng)名存實亡， 僅具有立案時案由分類的意義。在有的案件中，即使案件爭點為受案范圍，法院也沒有引用該法第11條第1款的規(guī)定來解決，而直接引用該法第2條所規(guī)定“具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院起訴”的該法適用范圍的規(guī)定，（23） 或第54條所規(guī)定的違法行政行為條款來解決，（24） 或根本不引用受案范圍、適用范圍條款而只強調(diào)“應(yīng)該”、“可以”通過行政訴訟來解決受訴糾紛。（25）
總之，法院在行政訴訟個案中的法律解釋，使得《行政訴訟法》條文含義具體明確了，所涵攝的內(nèi)容豐富多樣了，不變的文字卻具有了開放性和適應(yīng)性。正是因為法院的這種個案解釋，我國的《行政訴訟法》雖未修改，但仍能基本適應(yīng)目前的行政訴訟需要。
（二）訴訟當事人在法院通過個案解釋法律中的參與
眾所周知，法是民意的體現(xiàn)，而不應(yīng)該是外部強加的。法律和地方性法規(guī)是由民意代表討論、表決通過的，盡管民意的充分表達仍需加強，其民意性卻基本上是沒有疑問的。但是，行政立法、立法者的解釋和司法解釋，卻并不是由民意代表討論、通過的。盡管行政立法、立法者的解釋和司法解釋為了能盡可能體現(xiàn)民意，也逐漸建立起了征求意見、聽證等制度，卻仍非常有限，基本上仍屬于體制內(nèi)循環(huán)，體現(xiàn)社會大眾的意見仍明顯不足。相比之下，對法院在個案中的法律解釋，當事人有深入的參與。法院所解釋的法律問題即案件爭點系由原告起訴和被告答辯所提出和形成，并直接關(guān)系到當事人的權(quán)利、義務(wù)和責任，而非他人提出的與己無關(guān)的法律問題。法院對法律的解釋是經(jīng)過法庭調(diào)查，在當事人對有爭議的法律適用充分辯論的基礎(chǔ)上進行的，而不是法院單獨進行的論證和分析。當事人參與法院對法律的解釋，有律師等專業(yè)人員的幫助，從而保障了當事人參與的專業(yè)性和深入性。當事人通過參與法院對法律的解釋，能夠明確認識到法院所作解釋的“情景”和意義，對法院的錯誤法律解釋可以通過上訴獲得救濟。總之，當事人通過訴訟參與法院對法律的解釋，是現(xiàn)行體制內(nèi)其他任何參與機制都無法比擬的的參與，因而可以限度地保證解釋者在解釋法律時保持正確的價值觀，可能地貫徹法律的意圖；法院在行政訴訟個案中的法律解釋比行政立法、立法者解釋和司法解釋更具民意基礎(chǔ)。
四、結(jié)語
時常聽到立法滯后的呼聲，時?？吹椒ㄖ平?gòu)的新論，其實很多都屬于法律解釋問題。我們也只有加強法院的個案法律解釋，才能使法律保持較長時間的穩(wěn)定性，才能使較長時間保持不變的法律具有現(xiàn)實適應(yīng)性。當然，法院在行政訴訟個案中對法律的解釋只是個別性的、部分性的、不全面的。但是，只要有更多的個案對同一法律規(guī)范進行反復(fù)、多角度的解釋，日積月累，就可以使法律規(guī)范的內(nèi)涵日益豐富、全面。同時，強化法院在個案中的法律解釋，還需要法院內(nèi)部機制和外部環(huán)境的進一步優(yōu)化。
注釋:
① 參見董皥：《司法解釋論》，中國政法大學出版社1999年版，第77頁以下；郭華成：《法律解釋比較研究》，中國人民大學出版社1993年版，第118 頁以下；梁慧星：《民法解釋學》，中國政法大學出版社1995年版，第247頁以下；梁治平編：《法律解釋問題》，法律出版社1998年版，第95頁。
② 參見梁治平編：《法律解釋問題》，法律出版社1998年版，“前言”第5頁。
③ ［英］威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第71頁。
④ 梁治平編：《法律解釋問題》，法律出版社1998年版，“前言”第4頁。
⑤ 人民法院中國應(yīng)用法學研究所編：《人民法院案例選·行政卷》（上），中國法制出版社2000年版，第231頁。
⑥ “劉本元不服蒲江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局侵犯財產(chǎn)權(quán)、 經(jīng)營自主權(quán)處理決定行政糾紛案”，載《人民法院公報》1994年第2期。
⑦ 參見“王學儉不服襄陽縣公安局交警大隊對其車被撞交通事故裁決案”，載人民法院中國應(yīng)用法學研究所編：《人民法院案例選·行政卷》（上），中國法制出版社2000年版，第14頁以下。
⑧ 參見“羅倫富不服道路交通事故責任認定案”，載《人民法院公報》2002年第5期。
⑨ 《全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于如何理解和執(zhí)行法律若干問題的解答（四）》（1992年4月）第2條。
（10） 參見“宜昌市婦幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政處罰決定案”，載《人民法院公報》2001年第4期。
（11） 參見“溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責案”，載《人民法院公報》2000年第1期。
（12） “賴恒安與重慶市人民政府不予復(fù)議行政糾紛上訴案”，法公布（2000）第8號，中華人民共和國人民法院行政判決書（1998）行終字第10號。
（13） “羅倫富不服道路交通事故責任認定案”，載《人民法院公報》2002年第5期。
（14） “黃梅縣振華建材物資總公司不服黃石市公安局扣押財產(chǎn)及侵犯企業(yè)財產(chǎn)權(quán)行政上訴案”，載《人民法院公報》1996年第1期。
（15） 參見“陳莉訴徐州市泉山區(qū)城市管理局行政處罰案”， 載《人民法院公報》2003年第1期。
（16） 參見“楊智全等與北京市海淀區(qū)國家稅務(wù)局履行獎勵職責案”，北京市第一中級人民法院行政判決書（2000）一中行終字第34號。
（17） 參見“魯瑞庚訴東港市公安局懸賞廣告糾紛案”，載《人民法院公報》2003年第1期。
（18） “田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案”，載《人民法院公報》1999年第4期。
（19） 參見《全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于如何理解和執(zhí)行法律若干問題的解答（一）》（1988年4月25日）第14條。
（20） “點頭隆勝石材廠不服福鼎市人民政府行政扶優(yōu)扶強措施案”，載《人民法院公報》2001年第6期。
（21） 參見“任建國不服勞動教養(yǎng)復(fù)查決定案”， 載《人民法院公報》1993年第3期。
（22） “劉本元不服蒲江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局侵犯財產(chǎn)權(quán)、 經(jīng)營自主權(quán)處理決定行政糾紛案”，載《人民法院公報》1994年第2期。
（23） 參見“羅倫富不服道路交通事故責任認定案”，載《人民法院公報》2002年第5期：“中海雅園管委會訴海淀區(qū)房管局不履行法定職責案”，載《人民法院公報》2004年第5期。
（24） 參見“張曉華不服磐安縣公安局限制人身自由、扣押財產(chǎn)行政案”，載《人民法院公報》1994年第4期。
（25） 參見“田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案”，載《人民法院公報》1999年第4期：“溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責案”，載《人民法院公報》2000年第1期：“楊智全等與北京市海淀區(qū)國家稅務(wù)局履行獎勵職責案”，北京市第一中級人民法院行政判決書（2000）一中行終字第34號。