“意見”原屬黨的機(jī)關(guān)公文，中共中央辦公廳于1996年5月3日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），首次將“意見”列入了中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文文種；后來，于2001年1月1日起施行的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（以下簡稱《辦法》），將“意見”正式列入了國家行政機(jī)關(guān)的公文文種，“意見”從而成為行政機(jī)關(guān)使用頻率較高的法定公文。但在實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中的歧義較多，如：分不清黨政機(jī)關(guān)公文中“意見”的使用差異；一些基層行政機(jī)關(guān)運(yùn)用“意見”時(shí)，不甚明了其在上行、下行、平行中的應(yīng)用范圍；甚至還會(huì)混淆“意見”與報(bào)告、決定、通知、函等文種的適用范圍；或者劃不清法定公文“意見”與非法定公文“意見”的界限等。因此，下面談些淺陋看法。
“意見”的內(nèi)涵與類型
意見的本意是人們對事物所產(chǎn)生的看法或想法（即主張、見解、觀點(diǎn)或方法等）。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，新事物層出不窮。各機(jī)關(guān)在工作中經(jīng)常會(huì)遇到一些新的情況和問題，如果原有政策規(guī)定不夠明確，或不相適應(yīng)，就需要上級機(jī)關(guān)進(jìn)行正確、及時(shí)的指導(dǎo)，以提出見解、措施，規(guī)范人們的行為，為下一步完善和制定有關(guān)法律法規(guī)做好必要的準(zhǔn)備。而指導(dǎo)工作又不能使用剛性很強(qiáng)的“決定”等公文文種，那么，“意見”作為法定公文文種，既成為下級向上級或向平級機(jī)關(guān)提出解決有關(guān)重要問題的見解和處理辦法等方面建議的渠道，又成為上級在發(fā)現(xiàn)下級遇到有關(guān)重要問題時(shí)，提出見解和辦法措施，對下級予以指導(dǎo)的途徑。在多年的實(shí)踐中，“意見”較好地解決了呈轉(zhuǎn)性公文中長期存在的難題和上級在指導(dǎo)工作中的彈性問題。
意見的實(shí)質(zhì)是提出切合實(shí)際的可行性建議，發(fā)揮參謀和指導(dǎo)作用。其見解中的態(tài)度是誠懇的，即使是下行文中的“意見”也沒有決定或者通知等文種的強(qiáng)制性那樣強(qiáng)烈。作為上行文或平行文的“意見”，必須以“知無不言，言無不盡”的態(tài)度，對上級或平行機(jī)關(guān)提交本機(jī)關(guān)的建設(shè)性見識(shí)，充分發(fā)揮好參謀作用。
在實(shí)踐中，“意見”常見的類型有兩種：
直接提出意見。直接意見是發(fā)文機(jī)關(guān)為指導(dǎo)工作直接提出自己的看法和措施。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于扶持家禽業(yè)發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2005〕56號），它根據(jù)當(dāng)年入秋以來，我國局部地區(qū)又發(fā)生高致病性禽流感疫情，給全國家禽業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展帶來明顯沖擊的情況，提出了九條切合實(shí)際而又具有科學(xué)見地的扶持家禽業(yè)發(fā)展的意見，下發(fā)全國各地。直接意見可以上行、下行或平行。
間接呈轉(zhuǎn)意見。常見的有轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)的意見和批轉(zhuǎn)下級機(jī)關(guān)的意見兩種方式。如《廣東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于加強(qiáng)鎢錫銻行業(yè)管理意見的通知》（粵府辦〔2005〕80號），就是轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)的意見；再如《國務(wù)院批轉(zhuǎn)證監(jiān)會(huì)關(guān)于提高上市公司質(zhì)量意見的通知》（國發(fā)〔2005〕34號），就是將證監(jiān)會(huì)提出的關(guān)于提高上市公司質(zhì)量的意見轉(zhuǎn)發(fā)給全國各地和相關(guān)部門。這些例子其實(shí)已經(jīng)變成了轉(zhuǎn)發(fā)或批轉(zhuǎn)通知了，辦理時(shí)便要注意“通知”的剛性和“意見”的彈性相結(jié)合。
黨政機(jī)關(guān)在“意見”文種運(yùn)用中的異同
在《條例》和《辦法》中，對“意見”的定義是一致的，都是用于“對重要問題提出見解和處理辦法”。兩者在行文方式上基本一致，都具有很強(qiáng)的靈活性，既可以獨(dú)立使用，也可以與其他文種（主要是“通知”）搭配使用。在下行文中的效力上也基本相同，都具有準(zhǔn)法規(guī)的意味，特別是明確要求下級機(jī)關(guān)遵照執(zhí)行的“意見”的法規(guī)性更強(qiáng)。但是，黨政機(jī)關(guān)在使用“意見”時(shí)，又具有明顯的區(qū)別。其主要表現(xiàn)在使用范圍上，有同有異。
為了便于說明，我們得從“報(bào)告”這個(gè)文種談起。在《條例》與《辦法》中規(guī)定的“報(bào)告”職能，有兩點(diǎn)相同：“用于向上級機(jī)關(guān)匯報(bào)工作，反映情況”，“答復(fù)上級機(jī)關(guān)的詢問”；不同的是，黨的機(jī)關(guān)公文中的“報(bào)告”比行政機(jī)關(guān)公文中的“報(bào)告”多出一個(gè)“提出建議”的職能。在黨的機(jī)關(guān)公文中，對重要問題提出見解和處理辦法的建議性職能，已經(jīng)由“報(bào)告”這個(gè)文種來承擔(dān)，所以，“意見”用于上行的頻度大為降低；而行政機(jī)關(guān)公文中，《辦法》將“報(bào)告”中“提出意見或建議”的職能調(diào)整給“意見”了，對重要問題提出見解和處理辦法的建議性職能由“意見”來擔(dān)負(fù)，故“意見”上行的頻率就要大一些。
此外，《辦法》與1993年國務(wù)院辦公廳修訂的《辦法》相比，修改的一個(gè)重要內(nèi)容，就是強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)部門的協(xié)商機(jī)制。新增加的公文文種“意見”的平行功能，就是為了強(qiáng)化這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制。
“意見”在上行、下行與平行中的要求不同
“意見”上行?！耙庖姟鄙闲械闹饕獌?nèi)容是“對重要問題提出見解和處理辦法”。如果這些上行內(nèi)容涉及到匯報(bào)工作、反映情況、答復(fù)詢問、請求批準(zhǔn)事項(xiàng)等一類的事，則分別由“報(bào)告”、“請示”來承載；其余重要問題則用“意見”來負(fù)責(zé)溝通。
上級對上行的“意見”，應(yīng)該按照“請示”的行文程序與要求去辦理。發(fā)送“意見”的部門，如果在上行的“意見”中涉及到其他部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，主辦部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與有關(guān)部門協(xié)商一致后，方可聯(lián)合向上行文；如果部門之間仍有分歧，在主辦部門出面協(xié)商仍不能取得一致時(shí)，主辦部門可以列明各方的理由和依據(jù)，提出建設(shè)性意見，并與其他部門會(huì)簽后，報(bào)請上級機(jī)關(guān)來決定。上級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對下級機(jī)關(guān)報(bào)送的“意見”做出處理或者答復(fù)。
“意見”下行?！耙庖姟鳖l繁下行，涉及內(nèi)容也相當(dāng)廣泛。它常常對下級產(chǎn)生普遍的指導(dǎo)意義。所以，下行“意見”寫作時(shí)，首先要明確發(fā)文目的和指導(dǎo)思想，明確政策界限，內(nèi)容要充實(shí)，理由要充分，處理辦法、措施和意見要具體、清楚、直截了當(dāng)而具有可行性。下級對上級的“意見”的執(zhí)行事項(xiàng)和要求，必須嚴(yán)格遵守。無明確要求的，則可參照執(zhí)行。
“意見”平行?！耙庖姟弊鳛槠叫形?，所提出的見解只供對方參考。如，起草規(guī)范性公文時(shí)，往往需要征求有關(guān)部門的意見，有關(guān)部門在提出意見時(shí)，過去用“函”回復(fù)，《辦法》實(shí)施后，就應(yīng)改用“意見”來回復(fù)對方了。平行文提出的“意見”，僅供對方參考，不能強(qiáng)求對方接受；同時(shí)，回復(fù)的“意見”要做到觀點(diǎn)鮮明，法律、政策依據(jù)明確、充分。
“意見”與相近文種的區(qū)別
上行的“意見”，容易跟“報(bào)告”混淆；下行的“意見”，又容易與“通知”、“決定”混淆；平行的“意見”，容易與“函”混淆。
“意見”與“報(bào)告”的區(qū)別?！耙庖姟鄙闲袝r(shí)，與“報(bào)告”的相同之處是具有“報(bào)閱性”，但是，意見與報(bào)告的分工不同。《辦法》將“報(bào)告”中原有三項(xiàng)職能中的“提出意見或建議”一項(xiàng)調(diào)整給了“意見”，使行政機(jī)關(guān)公文中的“報(bào)告”職能只保留了“向上級機(jī)關(guān)匯報(bào)工作，反映情況”和“答復(fù)上級機(jī)關(guān)的詢問”，自2001年1月1日起執(zhí)行。而黨的機(jī)關(guān)公文中，報(bào)告仍然具有“提出建議”的職能。
“意見”與“決定”和“通知”的區(qū)別。“意見”下行時(shí)，與“決定”和 “通知”的共同之處是，都可向下級部署工作，提出工作政策、原則、方法和措施，但也有區(qū)別?！皼Q定”的職能是“適用于對重要事項(xiàng)或重大行動(dòng)做出安排”?；蛘呤墙?jīng)過會(huì)議討論決斷（但并非法定要求）的重要事項(xiàng)與行動(dòng)安排。寫作重點(diǎn)是要明確做什么和怎么做，一般不說明為什么要這樣做。而“意見”則要求“對重要問題提出見解和處理方法”，講“見解”必須以理服人，所以在闡述時(shí)，往往都是做什么、怎么做與為什么這樣做相結(jié)合。意見里的“重要問題”并非“重要事項(xiàng)”和“重大行動(dòng)”。這是兩者的根本區(qū)別。
“意見”和“通知”的相似點(diǎn)是，都用來“傳達(dá)要求下級機(jī)關(guān)辦理和需要有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)”，目的是解決問題。不同點(diǎn)是，“意見”針對的是“對重要問題提出見解和處理辦法”，重視闡明有關(guān)指導(dǎo)思想、相關(guān)政策，提出具體措施和執(zhí)行要求，發(fā)揮的是指導(dǎo)功能；而“通知”則是傳達(dá)需要下級辦理、周知或者執(zhí)行的“事項(xiàng)”，發(fā)揮的是“知照”功能。
考察“意見”、“決定”和“通知”在職能上的區(qū)別，需要特別記住幾個(gè)關(guān)鍵詞語：“決定”針對的是“重要事項(xiàng)或重大行動(dòng)”；“通知”則包含著一般“事項(xiàng)”；“意見”針對的是“重要問題”?？梢姡诰唧w使用上，“決定”與“通知”的區(qū)別應(yīng)側(cè)重在重要的程度上，而這兩者與“意見”的區(qū)別側(cè)重在“事項(xiàng)”與“問題”上。
“意見”與“函”的區(qū)別?！耙庖姟迸c“函”的相同點(diǎn)是，都可用于平行，都具有商洽職能。不同點(diǎn)：“函”作為平行文種，適用于不相隸屬的機(jī)關(guān)行文，不分地區(qū)、系統(tǒng)、級別，也不分黨、政、軍、民、群團(tuán)、企事業(yè)單位，只要有公務(wù)溝通、協(xié)調(diào)、商洽、答復(fù)，均可用“函”相互行文?！昂钡倪m用范圍很廣，既可“商洽工作”，又可“詢問和答復(fù)問題”，還可“請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)”?！耙庖姟庇糜谄叫袝r(shí)，只有在對方征求意見時(shí)，應(yīng)對方要求提出供對方參考的見解或辦法，才使用“意見”。這一職能過去也由“函”來承擔(dān)，現(xiàn)在則用“意見”回復(fù)。就這點(diǎn)來說，作為平行文的“意見”，具有被動(dòng)性行文的特征。
“意見”與非法定公文的“意見”的區(qū)別
“意見”是《條例》和《辦法》規(guī)定的法定公文文種。但在非法定公文中，也常常會(huì)見到有使用“意見”的情況。非法定公文的“意見”，主要出現(xiàn)在計(jì)劃類的應(yīng)用文文種中。因?yàn)橛?jì)劃有許多別稱，如：長期計(jì)劃有規(guī)劃、綱要、設(shè)想等；短期計(jì)劃有方案、打算、意見、安排等。這里的“意見”就是非法定公文。
公文“意見”與非法定公文意見的明顯區(qū)別在于：非法定公文中的“意見”屬于計(jì)劃，要求在文章中闡述清楚在某段時(shí)間范圍內(nèi)，解決好某個(gè)問題的指導(dǎo)思想、政策要求與措施辦法，它不使用公文形式下達(dá)，往往是在一個(gè)會(huì)議上或者小組討論時(shí)闡發(fā)；而法定公文中的“意見”主要是針對現(xiàn)實(shí)工作中的“重要問題提出見解和處理辦法”，并以公文形式送達(dá)，下行意見有時(shí)并沒有明確的要求，只是原則性地表達(dá)看法。法定公文“意見”的正文寫作，一般由發(fā)文緣由、見解辦法、執(zhí)行要求組成。見解辦法的寫作是“意見”的核心部分。特別要注重見解與辦法符合實(shí)際以及具有操作可行性。這是法定公文“意見”寫作的重中之重。
“意見”的內(nèi)涵與類型
意見的本意是人們對事物所產(chǎn)生的看法或想法（即主張、見解、觀點(diǎn)或方法等）。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，新事物層出不窮。各機(jī)關(guān)在工作中經(jīng)常會(huì)遇到一些新的情況和問題，如果原有政策規(guī)定不夠明確，或不相適應(yīng)，就需要上級機(jī)關(guān)進(jìn)行正確、及時(shí)的指導(dǎo)，以提出見解、措施，規(guī)范人們的行為，為下一步完善和制定有關(guān)法律法規(guī)做好必要的準(zhǔn)備。而指導(dǎo)工作又不能使用剛性很強(qiáng)的“決定”等公文文種，那么，“意見”作為法定公文文種，既成為下級向上級或向平級機(jī)關(guān)提出解決有關(guān)重要問題的見解和處理辦法等方面建議的渠道，又成為上級在發(fā)現(xiàn)下級遇到有關(guān)重要問題時(shí)，提出見解和辦法措施，對下級予以指導(dǎo)的途徑。在多年的實(shí)踐中，“意見”較好地解決了呈轉(zhuǎn)性公文中長期存在的難題和上級在指導(dǎo)工作中的彈性問題。
意見的實(shí)質(zhì)是提出切合實(shí)際的可行性建議，發(fā)揮參謀和指導(dǎo)作用。其見解中的態(tài)度是誠懇的，即使是下行文中的“意見”也沒有決定或者通知等文種的強(qiáng)制性那樣強(qiáng)烈。作為上行文或平行文的“意見”，必須以“知無不言，言無不盡”的態(tài)度，對上級或平行機(jī)關(guān)提交本機(jī)關(guān)的建設(shè)性見識(shí)，充分發(fā)揮好參謀作用。
在實(shí)踐中，“意見”常見的類型有兩種：
直接提出意見。直接意見是發(fā)文機(jī)關(guān)為指導(dǎo)工作直接提出自己的看法和措施。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于扶持家禽業(yè)發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2005〕56號），它根據(jù)當(dāng)年入秋以來，我國局部地區(qū)又發(fā)生高致病性禽流感疫情，給全國家禽業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展帶來明顯沖擊的情況，提出了九條切合實(shí)際而又具有科學(xué)見地的扶持家禽業(yè)發(fā)展的意見，下發(fā)全國各地。直接意見可以上行、下行或平行。
間接呈轉(zhuǎn)意見。常見的有轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)的意見和批轉(zhuǎn)下級機(jī)關(guān)的意見兩種方式。如《廣東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于加強(qiáng)鎢錫銻行業(yè)管理意見的通知》（粵府辦〔2005〕80號），就是轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)的意見；再如《國務(wù)院批轉(zhuǎn)證監(jiān)會(huì)關(guān)于提高上市公司質(zhì)量意見的通知》（國發(fā)〔2005〕34號），就是將證監(jiān)會(huì)提出的關(guān)于提高上市公司質(zhì)量的意見轉(zhuǎn)發(fā)給全國各地和相關(guān)部門。這些例子其實(shí)已經(jīng)變成了轉(zhuǎn)發(fā)或批轉(zhuǎn)通知了，辦理時(shí)便要注意“通知”的剛性和“意見”的彈性相結(jié)合。
黨政機(jī)關(guān)在“意見”文種運(yùn)用中的異同
在《條例》和《辦法》中，對“意見”的定義是一致的，都是用于“對重要問題提出見解和處理辦法”。兩者在行文方式上基本一致，都具有很強(qiáng)的靈活性，既可以獨(dú)立使用，也可以與其他文種（主要是“通知”）搭配使用。在下行文中的效力上也基本相同，都具有準(zhǔn)法規(guī)的意味，特別是明確要求下級機(jī)關(guān)遵照執(zhí)行的“意見”的法規(guī)性更強(qiáng)。但是，黨政機(jī)關(guān)在使用“意見”時(shí)，又具有明顯的區(qū)別。其主要表現(xiàn)在使用范圍上，有同有異。
為了便于說明，我們得從“報(bào)告”這個(gè)文種談起。在《條例》與《辦法》中規(guī)定的“報(bào)告”職能，有兩點(diǎn)相同：“用于向上級機(jī)關(guān)匯報(bào)工作，反映情況”，“答復(fù)上級機(jī)關(guān)的詢問”；不同的是，黨的機(jī)關(guān)公文中的“報(bào)告”比行政機(jī)關(guān)公文中的“報(bào)告”多出一個(gè)“提出建議”的職能。在黨的機(jī)關(guān)公文中，對重要問題提出見解和處理辦法的建議性職能，已經(jīng)由“報(bào)告”這個(gè)文種來承擔(dān)，所以，“意見”用于上行的頻度大為降低；而行政機(jī)關(guān)公文中，《辦法》將“報(bào)告”中“提出意見或建議”的職能調(diào)整給“意見”了，對重要問題提出見解和處理辦法的建議性職能由“意見”來擔(dān)負(fù)，故“意見”上行的頻率就要大一些。
此外，《辦法》與1993年國務(wù)院辦公廳修訂的《辦法》相比，修改的一個(gè)重要內(nèi)容，就是強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)部門的協(xié)商機(jī)制。新增加的公文文種“意見”的平行功能，就是為了強(qiáng)化這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制。
“意見”在上行、下行與平行中的要求不同
“意見”上行?！耙庖姟鄙闲械闹饕獌?nèi)容是“對重要問題提出見解和處理辦法”。如果這些上行內(nèi)容涉及到匯報(bào)工作、反映情況、答復(fù)詢問、請求批準(zhǔn)事項(xiàng)等一類的事，則分別由“報(bào)告”、“請示”來承載；其余重要問題則用“意見”來負(fù)責(zé)溝通。
上級對上行的“意見”，應(yīng)該按照“請示”的行文程序與要求去辦理。發(fā)送“意見”的部門，如果在上行的“意見”中涉及到其他部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，主辦部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與有關(guān)部門協(xié)商一致后，方可聯(lián)合向上行文；如果部門之間仍有分歧，在主辦部門出面協(xié)商仍不能取得一致時(shí)，主辦部門可以列明各方的理由和依據(jù)，提出建設(shè)性意見，并與其他部門會(huì)簽后，報(bào)請上級機(jī)關(guān)來決定。上級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對下級機(jī)關(guān)報(bào)送的“意見”做出處理或者答復(fù)。
“意見”下行?！耙庖姟鳖l繁下行，涉及內(nèi)容也相當(dāng)廣泛。它常常對下級產(chǎn)生普遍的指導(dǎo)意義。所以，下行“意見”寫作時(shí)，首先要明確發(fā)文目的和指導(dǎo)思想，明確政策界限，內(nèi)容要充實(shí)，理由要充分，處理辦法、措施和意見要具體、清楚、直截了當(dāng)而具有可行性。下級對上級的“意見”的執(zhí)行事項(xiàng)和要求，必須嚴(yán)格遵守。無明確要求的，則可參照執(zhí)行。
“意見”平行?！耙庖姟弊鳛槠叫形?，所提出的見解只供對方參考。如，起草規(guī)范性公文時(shí)，往往需要征求有關(guān)部門的意見，有關(guān)部門在提出意見時(shí)，過去用“函”回復(fù)，《辦法》實(shí)施后，就應(yīng)改用“意見”來回復(fù)對方了。平行文提出的“意見”，僅供對方參考，不能強(qiáng)求對方接受；同時(shí)，回復(fù)的“意見”要做到觀點(diǎn)鮮明，法律、政策依據(jù)明確、充分。
“意見”與相近文種的區(qū)別
上行的“意見”，容易跟“報(bào)告”混淆；下行的“意見”，又容易與“通知”、“決定”混淆；平行的“意見”，容易與“函”混淆。
“意見”與“報(bào)告”的區(qū)別?！耙庖姟鄙闲袝r(shí)，與“報(bào)告”的相同之處是具有“報(bào)閱性”，但是，意見與報(bào)告的分工不同。《辦法》將“報(bào)告”中原有三項(xiàng)職能中的“提出意見或建議”一項(xiàng)調(diào)整給了“意見”，使行政機(jī)關(guān)公文中的“報(bào)告”職能只保留了“向上級機(jī)關(guān)匯報(bào)工作，反映情況”和“答復(fù)上級機(jī)關(guān)的詢問”，自2001年1月1日起執(zhí)行。而黨的機(jī)關(guān)公文中，報(bào)告仍然具有“提出建議”的職能。
“意見”與“決定”和“通知”的區(qū)別。“意見”下行時(shí)，與“決定”和 “通知”的共同之處是，都可向下級部署工作，提出工作政策、原則、方法和措施，但也有區(qū)別?！皼Q定”的職能是“適用于對重要事項(xiàng)或重大行動(dòng)做出安排”?；蛘呤墙?jīng)過會(huì)議討論決斷（但并非法定要求）的重要事項(xiàng)與行動(dòng)安排。寫作重點(diǎn)是要明確做什么和怎么做，一般不說明為什么要這樣做。而“意見”則要求“對重要問題提出見解和處理方法”，講“見解”必須以理服人，所以在闡述時(shí)，往往都是做什么、怎么做與為什么這樣做相結(jié)合。意見里的“重要問題”并非“重要事項(xiàng)”和“重大行動(dòng)”。這是兩者的根本區(qū)別。
“意見”和“通知”的相似點(diǎn)是，都用來“傳達(dá)要求下級機(jī)關(guān)辦理和需要有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)”，目的是解決問題。不同點(diǎn)是，“意見”針對的是“對重要問題提出見解和處理辦法”，重視闡明有關(guān)指導(dǎo)思想、相關(guān)政策，提出具體措施和執(zhí)行要求，發(fā)揮的是指導(dǎo)功能；而“通知”則是傳達(dá)需要下級辦理、周知或者執(zhí)行的“事項(xiàng)”，發(fā)揮的是“知照”功能。
考察“意見”、“決定”和“通知”在職能上的區(qū)別，需要特別記住幾個(gè)關(guān)鍵詞語：“決定”針對的是“重要事項(xiàng)或重大行動(dòng)”；“通知”則包含著一般“事項(xiàng)”；“意見”針對的是“重要問題”?？梢姡诰唧w使用上，“決定”與“通知”的區(qū)別應(yīng)側(cè)重在重要的程度上，而這兩者與“意見”的區(qū)別側(cè)重在“事項(xiàng)”與“問題”上。
“意見”與“函”的區(qū)別?！耙庖姟迸c“函”的相同點(diǎn)是，都可用于平行，都具有商洽職能。不同點(diǎn)：“函”作為平行文種，適用于不相隸屬的機(jī)關(guān)行文，不分地區(qū)、系統(tǒng)、級別，也不分黨、政、軍、民、群團(tuán)、企事業(yè)單位，只要有公務(wù)溝通、協(xié)調(diào)、商洽、答復(fù)，均可用“函”相互行文?！昂钡倪m用范圍很廣，既可“商洽工作”，又可“詢問和答復(fù)問題”，還可“請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)”?！耙庖姟庇糜谄叫袝r(shí)，只有在對方征求意見時(shí)，應(yīng)對方要求提出供對方參考的見解或辦法，才使用“意見”。這一職能過去也由“函”來承擔(dān)，現(xiàn)在則用“意見”回復(fù)。就這點(diǎn)來說，作為平行文的“意見”，具有被動(dòng)性行文的特征。
“意見”與非法定公文的“意見”的區(qū)別
“意見”是《條例》和《辦法》規(guī)定的法定公文文種。但在非法定公文中，也常常會(huì)見到有使用“意見”的情況。非法定公文的“意見”，主要出現(xiàn)在計(jì)劃類的應(yīng)用文文種中。因?yàn)橛?jì)劃有許多別稱，如：長期計(jì)劃有規(guī)劃、綱要、設(shè)想等；短期計(jì)劃有方案、打算、意見、安排等。這里的“意見”就是非法定公文。
公文“意見”與非法定公文意見的明顯區(qū)別在于：非法定公文中的“意見”屬于計(jì)劃，要求在文章中闡述清楚在某段時(shí)間范圍內(nèi)，解決好某個(gè)問題的指導(dǎo)思想、政策要求與措施辦法，它不使用公文形式下達(dá)，往往是在一個(gè)會(huì)議上或者小組討論時(shí)闡發(fā)；而法定公文中的“意見”主要是針對現(xiàn)實(shí)工作中的“重要問題提出見解和處理辦法”，并以公文形式送達(dá)，下行意見有時(shí)并沒有明確的要求，只是原則性地表達(dá)看法。法定公文“意見”的正文寫作，一般由發(fā)文緣由、見解辦法、執(zhí)行要求組成。見解辦法的寫作是“意見”的核心部分。特別要注重見解與辦法符合實(shí)際以及具有操作可行性。這是法定公文“意見”寫作的重中之重。