去年約有3.9萬億元財政收入沒有進入上交給全國人大監(jiān)督的“本子”，如此巨額資金，一部分可能用作建設投資，無法保證其為公共性目標服務；另一部分可能用作預算外行政開支。
3月18日，溫家寶總理在會見中外記者并回答記者提問時，著重強調(diào)：“在今后5年，我們要下決心推進財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益。”“使公共財政更好地進行結構調(diào)整和促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境?！?BR> 溫家寶總理的回答勾勒出了我國現(xiàn)階段公共財政所要達成的四個目標，即促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。事實上，公共財政改革的話題，討論已久，而總理的話，是在向國民承諾這項改革將會被加快推進并落到實處。
但也正如總理所言，公共財政問題“是很少涉及的問題”，因此公眾迫切希望了解這項改革的具體內(nèi)容。比如，要實現(xiàn)“經(jīng)營管理型財政”向公共財政的轉變，必須解決哪些問題？如何才能保證公共財政支出能真正落實到民眾需要的地方？
“部門化”有損財政公共取向
背景：根據(jù)一些學者研究，2007年我國有近2萬億-3萬億的預算外收入沒有經(jīng)全國人大和各級人大批準，比如上海等城市多年來通過拍賣汽車牌照所獲得的巨額預算外收入，究竟有多少、花到了什么地方、應該怎么花，已經(jīng)引起一些人大代表和輿論的高度關注。
新京報：中央提出要建立公共財政已不是一年兩年的事情了，至少10年前李嵐清擔任主管全國財稅工作的副總理時，就提出了要建立公共財政框架的要求，但是時至今日，理論界和社會輿論仍然在大聲呼吁要建立公共財政。建立公共財政框架，到底面臨哪些問題？
周天勇：要統(tǒng)一財政收支。公共財政要求政府里只有稅收部門可以收錢，別的部門除了高速公路的交警可以收一點兒罰款，其他部門是絕對不能收錢的，特別是執(zhí)法部門。但是，我國的財政，說得不客氣一點兒，是“部門財政”，有的部門只要立一個名目，發(fā)一個文件就可以收錢。
公共財政要求公開、透明，要求財政支出大部分用于公共領域。如果任何部門都可以設立名目收錢，談何公開、透明？談何全面統(tǒng)籌，從而保證財政支出主要用于公共領域？
新京報：那是不是說“財政部門化”已經(jīng)影響了財政公共性取向的實現(xiàn)？
周天勇：的確如此。今年全國兩會上，溫家寶總理所作的政府工作報告說，2007年全國財政收入5.13萬億元。但實際上全國去年大約收了4.8萬億的稅、1.2萬億的賣地收入、1.6萬億的收費罰款，加上彩票收入、社保基金及煙草稅等，總數(shù)大約為9萬億。換句話說，去年約有3.9萬億元財政收入沒有進入上交給全國人大的本子，而且作為掌管一國財權的財政部也不見得清楚這筆賬。
如此巨額的一筆錢收上來拿去做什么了呢？一部分可能用作了建設投資。因為它沒有進入國庫，財政部沒法對它進行統(tǒng)籌，無法保證其為公共性目標服務。
另一部分則可能用作了預算外行政開支。據(jù)學者研究，2003年我國的黨政公務支出，如果加上財政預算外的全部支出，大約占政府收入的37%，2007年保守估計在30%左右。而西方發(fā)達國家中，行政公務支出的美國亦不過15%，最低的日本則只有2%多一點兒。
新京報：但一些人會說，中西部欠發(fā)達地區(qū)政府收入用作投資是迫不得已，這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展仍然得依靠政府直接加大投入。
賈康：經(jīng)濟欠發(fā)達省份的政府的確存在這方面的考慮，因為他們拿不出足夠的錢來優(yōu)化投資環(huán)境，只能湊錢辦一些企業(yè)，一則可以形成一點兒財源，另一方面可以增加一點兒就業(yè)機會。
但是，對中央政府來說，必須盡量減少自己的生產(chǎn)建設職能，今后應該有限參與一些周期長、跨區(qū)域、大型的、對生產(chǎn)力布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結構升級具有戰(zhàn)略意義的項目，而且不宜采取完全直接劃撥的方式，如果可以參股解決就不必控股，如果可以控股解決就不必絕對控股。只有按照政府盡量少參與生產(chǎn)建設職能、中央地方各就各位的框架來解決問題，才能最終實現(xiàn)財政轉型。
周天勇：我認為在這方面不存在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的區(qū)別，關鍵是財政預算中各項支出必須保持一定的比例，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，公共性支出總量可以多一些，欠發(fā)達地區(qū)可以少一些，但不能因為政府收入有限就削減公共性支出。
政府所有收入只能“一本賬”
背景：2007年的廣東人代會上，人大代表提出，財政廳長作報告不能只拿著幾頁紙，而必須把整個財政情況都給代表報一報。最后財政廳把幾百頁的預算材料拿出來，交給代表審閱，然后召開對話會議，主持工作的副廳長當場回答代表提出的問題。
新京報：民眾同樣擔心，被劃作公共性開支的那部分預算，如何真正落到公眾需要的地方？因為從以往的經(jīng)驗來看，公共領域的財政支出存在灰色地帶最多的，一是不計投入產(chǎn)出，容易出現(xiàn)隨意支出的問題，二是監(jiān)督經(jīng)常到不了位，很容易滋生腐敗。
周天勇：必須通過法律程序捂住政府的“錢袋子”。那就要求修訂和完善《預算法》，加強人大和社會對預算編制和執(zhí)行的監(jiān)督。
1994年3月，我國已通過了一部《預算法》，但規(guī)定比較模糊，而且缺乏可操作性，隨著公共財政預算體制改革的推出，一些與公共財政預算不相適應的地方日益顯露出來，因而必須按照公開、透明和權力制衡的原則進行修訂和調(diào)整。
另外，審計是加強對政府監(jiān)督的的形式。我國雖然已經(jīng)設立了一個審計署，但政府內(nèi)部的設計部門往往缺乏獨立性，從長遠來看，國家審計體制最終要設在人大之中，更能體現(xiàn)人民當家做主的憲法思想。
賈康：既然公共財政主要提供的是公共產(chǎn)品和公共服務，那就必須首先構建一個相應的決策機制，具體而言，構建一個以公民權利平等、政治權力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇機制。更通俗的說法就是，政府理財?shù)拿裰骰?、決策的科學化、社會生活的法治化。
新京報：決策只是解決了公共產(chǎn)品和公共服務誰來提供、政府應該花多少錢來解決、要達到一個什么目標等原則性的問題，但是錢究竟應該從哪里來、錢應該怎么花、每筆款項到哪里去了等涉及預算管理運行的問題，可能更加復雜，而且更加重要。
周天勇：歐美國家的經(jīng)驗是，政府必須提前6-9個月把預算報告提交給議會，議會下面會設立一個預算委員會，專門審議錢怎么花的、應該怎么花。因為花錢的問題，委員會會進行辯論，而且辯論往往會占去60%左右的開會時間。
而我國是什么情況呢？我國的會計年度是從每年1月1日開始，到了3月份人大開會時才審議，人大審議、批準之前，預算實際上已經(jīng)執(zhí)行兩三個月了。
賈康：公共財政既然是“公共的”，那就必須以“公開性”作為預算管理運行的第一要義，就是要讓公眾有知情權，知道政府理財方面的信息，而且能讓公眾的意愿傳達到政府理財部門和立法部門，最后形成財政預算和具有法律效率的執(zhí)行文件。
公開性確立之后，接下來就是一個透明度問題。理財部門必須限度地公開信息，讓公眾充分了解相關信息后發(fā)表意見、提出建議，然后才能通過制度安排，形成可執(zhí)行的方案。
新京報：但是公不公開、公開多少，主動權往往是被有關政府部門掌握的。能否從制度上加以完善，來保證預算管理運行的科學化和有效性？
賈康：從預算環(huán)節(jié)來說，必須保持預算的完整性，就是要把政府的所有收入完整地體現(xiàn)在一個大的文本里面，不能再區(qū)分為預算內(nèi)、預算外、預算外的預算外、財政部門不管而交給各個部門自行管理的基金等等。
保持預算完整性的好處是什么呢？第一，方便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和優(yōu)化配置。第二，可以避免政府憑借權力任意收支，方便監(jiān)督。所有的收支放到一個文本上，政府活動的范圍、重點和導向就一目了然了。
預算要編制、執(zhí)行、監(jiān)督分離
背景：目前，我國對超預算收入的開支實行的是“報告制”，即使用方案只需由財政部門向人大財經(jīng)委和預算委通報，使用結果由國務院向全國人大報告。最近幾年，不斷有人大代表建議，使用超預算收入同樣必須按照“先有預算，后有支出”的原則，編制使用方案，報人大審批。
新京報：預算問題解決了，接下來就是嚴格執(zhí)行的問題了。
賈康：說到執(zhí)行問題，記得上世紀80年代后期我去美國的時候，到各級財政部門我都要問，你們預算執(zhí)行的要求是不多不少、不早不遲，預算怎么安排，絕對不能改，如果你們覺得現(xiàn)實需要，臨時改變了會怎么樣呢？對方的回答是：“我沒有權力做這個事，如果做了，我就要進監(jiān)獄?！?BR> 為什么美國人能做到嚴格按照預算安排執(zhí)行？我的理解是，他們的預算管理運行沒有隨意改變的空間。首先有一個權力制衡的框架，預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各管各的事，互相瞅著，誰都不能偏離。如果執(zhí)行過程中確實需要修正預算，那就必須按照法律規(guī)定啟動修正程序。雖然他們同樣存在“急事急辦，特事特辦”，但一旦確定下來，執(zhí)行環(huán)節(jié)的官員是沒有變動空間的。
周天勇：我國的確存在財政部門隨便調(diào)整預算的問題，說到底是預算缺乏一個科學的制衡，一是人大代表不是常任制，缺乏具備專業(yè)知識的人大代表，二是中央政府編制預算和執(zhí)行沒有分開，政府內(nèi)部不能監(jiān)督，社會更無法監(jiān)督。
新京報：這涉及行政體制和政治體制改革的問題了，整個預算管理運行框架必須隨著行政管理體制改革，比如此次的大部制改革的推進，而逐步走向完善。目前有沒有一些技術手段可以憑借？
賈康：當然是有的，比如以現(xiàn)代信息技術為支撐的金財工程、金稅工程、金關工程，正在將財稅業(yè)務管理流程越來越細化，經(jīng)計算機處理過所有信息是不能隨意改動的。比如按照金財工程的要求，各種預算編制所包含的要素都有標準代碼，這些標準代碼形成了一個標準代碼詞典，任何人都可以按照標準代碼進行查閱，是不容改動的。
當然，要使公共財政所追求的目標不被扭曲，制度的建設固然重要，加強宣傳教育，讓政府部門特別是財稅部門樹立起理財系統(tǒng)為公眾服務的意識，同樣必不可少。
周天勇：現(xiàn)在的確有很多信息技術可以利用，比如通過互聯(lián)網(wǎng)向全社會公布財政收支的詳細情況，任何人都可以上網(wǎng)查詢，接受社會的監(jiān)督。但是，如果沒有健全的制度作保證，再先進的技術亦沒有意義。比如，如果政府不公開收支情況或者只公布一個大概，你能怎么辦呢？因此，說到底還是一個制度建設問題。
3月18日，溫家寶總理在會見中外記者并回答記者提問時，著重強調(diào)：“在今后5年，我們要下決心推進財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益。”“使公共財政更好地進行結構調(diào)整和促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境?！?BR> 溫家寶總理的回答勾勒出了我國現(xiàn)階段公共財政所要達成的四個目標，即促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。事實上，公共財政改革的話題，討論已久，而總理的話，是在向國民承諾這項改革將會被加快推進并落到實處。
但也正如總理所言，公共財政問題“是很少涉及的問題”，因此公眾迫切希望了解這項改革的具體內(nèi)容。比如，要實現(xiàn)“經(jīng)營管理型財政”向公共財政的轉變，必須解決哪些問題？如何才能保證公共財政支出能真正落實到民眾需要的地方？
“部門化”有損財政公共取向
背景：根據(jù)一些學者研究，2007年我國有近2萬億-3萬億的預算外收入沒有經(jīng)全國人大和各級人大批準，比如上海等城市多年來通過拍賣汽車牌照所獲得的巨額預算外收入，究竟有多少、花到了什么地方、應該怎么花，已經(jīng)引起一些人大代表和輿論的高度關注。
新京報：中央提出要建立公共財政已不是一年兩年的事情了，至少10年前李嵐清擔任主管全國財稅工作的副總理時，就提出了要建立公共財政框架的要求，但是時至今日，理論界和社會輿論仍然在大聲呼吁要建立公共財政。建立公共財政框架，到底面臨哪些問題？
周天勇：要統(tǒng)一財政收支。公共財政要求政府里只有稅收部門可以收錢，別的部門除了高速公路的交警可以收一點兒罰款，其他部門是絕對不能收錢的，特別是執(zhí)法部門。但是，我國的財政，說得不客氣一點兒，是“部門財政”，有的部門只要立一個名目，發(fā)一個文件就可以收錢。
公共財政要求公開、透明，要求財政支出大部分用于公共領域。如果任何部門都可以設立名目收錢，談何公開、透明？談何全面統(tǒng)籌，從而保證財政支出主要用于公共領域？
新京報：那是不是說“財政部門化”已經(jīng)影響了財政公共性取向的實現(xiàn)？
周天勇：的確如此。今年全國兩會上，溫家寶總理所作的政府工作報告說，2007年全國財政收入5.13萬億元。但實際上全國去年大約收了4.8萬億的稅、1.2萬億的賣地收入、1.6萬億的收費罰款，加上彩票收入、社保基金及煙草稅等，總數(shù)大約為9萬億。換句話說，去年約有3.9萬億元財政收入沒有進入上交給全國人大的本子，而且作為掌管一國財權的財政部也不見得清楚這筆賬。
如此巨額的一筆錢收上來拿去做什么了呢？一部分可能用作了建設投資。因為它沒有進入國庫，財政部沒法對它進行統(tǒng)籌，無法保證其為公共性目標服務。
另一部分則可能用作了預算外行政開支。據(jù)學者研究，2003年我國的黨政公務支出，如果加上財政預算外的全部支出，大約占政府收入的37%，2007年保守估計在30%左右。而西方發(fā)達國家中，行政公務支出的美國亦不過15%，最低的日本則只有2%多一點兒。
新京報：但一些人會說，中西部欠發(fā)達地區(qū)政府收入用作投資是迫不得已，這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展仍然得依靠政府直接加大投入。
賈康：經(jīng)濟欠發(fā)達省份的政府的確存在這方面的考慮，因為他們拿不出足夠的錢來優(yōu)化投資環(huán)境，只能湊錢辦一些企業(yè)，一則可以形成一點兒財源，另一方面可以增加一點兒就業(yè)機會。
但是，對中央政府來說，必須盡量減少自己的生產(chǎn)建設職能，今后應該有限參與一些周期長、跨區(qū)域、大型的、對生產(chǎn)力布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結構升級具有戰(zhàn)略意義的項目，而且不宜采取完全直接劃撥的方式，如果可以參股解決就不必控股，如果可以控股解決就不必絕對控股。只有按照政府盡量少參與生產(chǎn)建設職能、中央地方各就各位的框架來解決問題，才能最終實現(xiàn)財政轉型。
周天勇：我認為在這方面不存在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的區(qū)別，關鍵是財政預算中各項支出必須保持一定的比例，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，公共性支出總量可以多一些，欠發(fā)達地區(qū)可以少一些，但不能因為政府收入有限就削減公共性支出。
政府所有收入只能“一本賬”
背景：2007年的廣東人代會上，人大代表提出，財政廳長作報告不能只拿著幾頁紙，而必須把整個財政情況都給代表報一報。最后財政廳把幾百頁的預算材料拿出來，交給代表審閱，然后召開對話會議，主持工作的副廳長當場回答代表提出的問題。
新京報：民眾同樣擔心，被劃作公共性開支的那部分預算，如何真正落到公眾需要的地方？因為從以往的經(jīng)驗來看，公共領域的財政支出存在灰色地帶最多的，一是不計投入產(chǎn)出，容易出現(xiàn)隨意支出的問題，二是監(jiān)督經(jīng)常到不了位，很容易滋生腐敗。
周天勇：必須通過法律程序捂住政府的“錢袋子”。那就要求修訂和完善《預算法》，加強人大和社會對預算編制和執(zhí)行的監(jiān)督。
1994年3月，我國已通過了一部《預算法》，但規(guī)定比較模糊，而且缺乏可操作性，隨著公共財政預算體制改革的推出，一些與公共財政預算不相適應的地方日益顯露出來，因而必須按照公開、透明和權力制衡的原則進行修訂和調(diào)整。
另外，審計是加強對政府監(jiān)督的的形式。我國雖然已經(jīng)設立了一個審計署，但政府內(nèi)部的設計部門往往缺乏獨立性，從長遠來看，國家審計體制最終要設在人大之中，更能體現(xiàn)人民當家做主的憲法思想。
賈康：既然公共財政主要提供的是公共產(chǎn)品和公共服務，那就必須首先構建一個相應的決策機制，具體而言，構建一個以公民權利平等、政治權力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇機制。更通俗的說法就是，政府理財?shù)拿裰骰?、決策的科學化、社會生活的法治化。
新京報：決策只是解決了公共產(chǎn)品和公共服務誰來提供、政府應該花多少錢來解決、要達到一個什么目標等原則性的問題，但是錢究竟應該從哪里來、錢應該怎么花、每筆款項到哪里去了等涉及預算管理運行的問題，可能更加復雜，而且更加重要。
周天勇：歐美國家的經(jīng)驗是，政府必須提前6-9個月把預算報告提交給議會，議會下面會設立一個預算委員會，專門審議錢怎么花的、應該怎么花。因為花錢的問題，委員會會進行辯論，而且辯論往往會占去60%左右的開會時間。
而我國是什么情況呢？我國的會計年度是從每年1月1日開始，到了3月份人大開會時才審議，人大審議、批準之前，預算實際上已經(jīng)執(zhí)行兩三個月了。
賈康：公共財政既然是“公共的”，那就必須以“公開性”作為預算管理運行的第一要義，就是要讓公眾有知情權，知道政府理財方面的信息，而且能讓公眾的意愿傳達到政府理財部門和立法部門，最后形成財政預算和具有法律效率的執(zhí)行文件。
公開性確立之后，接下來就是一個透明度問題。理財部門必須限度地公開信息，讓公眾充分了解相關信息后發(fā)表意見、提出建議，然后才能通過制度安排，形成可執(zhí)行的方案。
新京報：但是公不公開、公開多少，主動權往往是被有關政府部門掌握的。能否從制度上加以完善，來保證預算管理運行的科學化和有效性？
賈康：從預算環(huán)節(jié)來說，必須保持預算的完整性，就是要把政府的所有收入完整地體現(xiàn)在一個大的文本里面，不能再區(qū)分為預算內(nèi)、預算外、預算外的預算外、財政部門不管而交給各個部門自行管理的基金等等。
保持預算完整性的好處是什么呢？第一，方便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和優(yōu)化配置。第二，可以避免政府憑借權力任意收支，方便監(jiān)督。所有的收支放到一個文本上，政府活動的范圍、重點和導向就一目了然了。
預算要編制、執(zhí)行、監(jiān)督分離
背景：目前，我國對超預算收入的開支實行的是“報告制”，即使用方案只需由財政部門向人大財經(jīng)委和預算委通報，使用結果由國務院向全國人大報告。最近幾年，不斷有人大代表建議，使用超預算收入同樣必須按照“先有預算，后有支出”的原則，編制使用方案，報人大審批。
新京報：預算問題解決了，接下來就是嚴格執(zhí)行的問題了。
賈康：說到執(zhí)行問題，記得上世紀80年代后期我去美國的時候，到各級財政部門我都要問，你們預算執(zhí)行的要求是不多不少、不早不遲，預算怎么安排，絕對不能改，如果你們覺得現(xiàn)實需要，臨時改變了會怎么樣呢？對方的回答是：“我沒有權力做這個事，如果做了，我就要進監(jiān)獄?！?BR> 為什么美國人能做到嚴格按照預算安排執(zhí)行？我的理解是，他們的預算管理運行沒有隨意改變的空間。首先有一個權力制衡的框架，預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各管各的事，互相瞅著，誰都不能偏離。如果執(zhí)行過程中確實需要修正預算，那就必須按照法律規(guī)定啟動修正程序。雖然他們同樣存在“急事急辦，特事特辦”，但一旦確定下來，執(zhí)行環(huán)節(jié)的官員是沒有變動空間的。
周天勇：我國的確存在財政部門隨便調(diào)整預算的問題，說到底是預算缺乏一個科學的制衡，一是人大代表不是常任制，缺乏具備專業(yè)知識的人大代表，二是中央政府編制預算和執(zhí)行沒有分開，政府內(nèi)部不能監(jiān)督，社會更無法監(jiān)督。
新京報：這涉及行政體制和政治體制改革的問題了，整個預算管理運行框架必須隨著行政管理體制改革，比如此次的大部制改革的推進，而逐步走向完善。目前有沒有一些技術手段可以憑借？
賈康：當然是有的，比如以現(xiàn)代信息技術為支撐的金財工程、金稅工程、金關工程，正在將財稅業(yè)務管理流程越來越細化，經(jīng)計算機處理過所有信息是不能隨意改動的。比如按照金財工程的要求，各種預算編制所包含的要素都有標準代碼，這些標準代碼形成了一個標準代碼詞典，任何人都可以按照標準代碼進行查閱，是不容改動的。
當然，要使公共財政所追求的目標不被扭曲，制度的建設固然重要，加強宣傳教育，讓政府部門特別是財稅部門樹立起理財系統(tǒng)為公眾服務的意識，同樣必不可少。
周天勇：現(xiàn)在的確有很多信息技術可以利用，比如通過互聯(lián)網(wǎng)向全社會公布財政收支的詳細情況，任何人都可以上網(wǎng)查詢，接受社會的監(jiān)督。但是，如果沒有健全的制度作保證，再先進的技術亦沒有意義。比如，如果政府不公開收支情況或者只公布一個大概，你能怎么辦呢？因此，說到底還是一個制度建設問題。