在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，修訂后的《審計(jì)法》貫徹執(zhí)行起來(lái)問(wèn)題較多，且不說(shuō)與《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法規(guī)相互抵觸，單是劃分財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支這個(gè)問(wèn)題就讓廣大審計(jì)人員煞費(fèi)腦筋、左右為難。是到了該解釋一下的時(shí)候了。
修訂后的《審計(jì)法》對(duì)財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支的劃分提出了必然要求。這是因?yàn)椋?BR> 一、《審計(jì)法》規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支行為和財(cái)務(wù)收支行為采取的處理、處罰措施不同。該《法》第四十五條規(guī)定，對(duì)本級(jí)各部門(mén)（含直屬單位）和下級(jí)政府違反預(yù)算的行為或者其他違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)只能采取處理措施。而該《法》第四十六條規(guī)定，對(duì)被審計(jì)單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)除了“區(qū)別情況采取前條規(guī)定的處理措施”外，并可以依法給予處罰。
二、《審計(jì)法》規(guī)定被審計(jì)單位對(duì)財(cái)政收支審計(jì)決定和財(cái)務(wù)收支審計(jì)決定不服時(shí)的救濟(jì)程序不同。該《法》第四十八條規(guī)定：被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)財(cái)務(wù)收支的審計(jì)決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)財(cái)政收支的審計(jì)決定不服的，可以提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府裁決，本級(jí)人民政府的裁決為最終決定。
審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支行為和財(cái)務(wù)收支行為采取的處理、處罰措施以及被審計(jì)單位對(duì)財(cái)政收支審計(jì)決定和財(cái)務(wù)收支審計(jì)決定不服時(shí)的救濟(jì)程序的迥然不同，使得財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支的劃分意義重大。審計(jì)人員必須從每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目開(kāi)始時(shí)就必須劃分清楚該項(xiàng)目是財(cái)政收支審計(jì)還是財(cái)務(wù)收支審計(jì)。如果對(duì)某個(gè)審計(jì)項(xiàng)目是財(cái)政收支審計(jì)還是財(cái)務(wù)收支審計(jì)一開(kāi)始就定性錯(cuò)了，毫無(wú)疑問(wèn)，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)將伴隨項(xiàng)目始終。
然而，要準(zhǔn)確劃分財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支并不是一件容易的事，有時(shí)甚至讓審計(jì)人員焦頭爛額。
首先，法律用語(yǔ)不夠平白化，口徑不統(tǒng)一，讓審計(jì)人員難以把握。當(dāng)前對(duì)財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支的概念，權(quán)威的解釋當(dāng)數(shù)《審計(jì)法實(shí)施條例》第三條所作的解釋。且看該《條例》的解釋?zhuān)航邮軐徲?jì)監(jiān)督的財(cái)政收支，是指依照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定，納入預(yù)算管理的收入和支出，以及預(yù)算外資金的收入和支出。接受審計(jì)監(jiān)督的財(cái)務(wù)收支，是指國(guó)有金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)單位以及國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)監(jiān)督的其他有關(guān)單位，按照國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，辦理會(huì)計(jì)事務(wù)、進(jìn)行會(huì)計(jì)核算、實(shí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督的各種資金的收入和支出。毫不隱瞞地說(shuō)，這個(gè)解釋筆者認(rèn)真研究了多遍，也與其他審計(jì)人員一起探討過(guò)，但至今仍一頭霧水，沒(méi)有完全弄清楚究竟什么是財(cái)政收支，什么是財(cái)務(wù)收支。
其次，《審計(jì)法》與《審計(jì)法實(shí)施條例》的規(guī)定前后矛盾，讓審計(jì)人員無(wú)所適從。比如，《審計(jì)法》第十六條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)各部門(mén)（含直屬單位）和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行情況和決算以及其他財(cái)政收支情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。這就說(shuō)明，本級(jí)部門(mén)的直屬單位（多數(shù)為國(guó)有事業(yè)單位）的收支是財(cái)政收支，而按照《審計(jì)法》第十九條和《審計(jì)法實(shí)施條例》第三條的規(guī)定，國(guó)有事業(yè)單位的收支是財(cái)務(wù)收支，這就互相矛盾。
第三，社會(huì)保障基金收支究竟是財(cái)政收支還是財(cái)務(wù)收支？《審計(jì)法》第二十三條把政府部門(mén)管理的和其他單位受政府委托管理的社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、資金的收支定義為財(cái)務(wù)收支。但按照審計(jì)署法制司《審計(jì)法修訂條文釋義》對(duì)該條的理解，“對(duì)社會(huì)保障基金，主要審計(jì)其預(yù)算執(zhí)行情況和決算?！蹦敲?，預(yù)算執(zhí)行情況和決算是否屬于財(cái)政收支的范疇呢？實(shí)際操作中，對(duì)社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、資金的收支也通常是按財(cái)政收支對(duì)待的。比如，湖南省審計(jì)機(jī)關(guān)20多位長(zhǎng)期從事審計(jì)法制和審計(jì)業(yè)務(wù)工作的同志歷時(shí)3年多精心編寫(xiě)的《財(cái)經(jīng)違法行為審計(jì)處理處罰手冊(cè)》（湖南人民出版社2005年5月出版，審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝作序）中，對(duì)社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、資金收支中的違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的行為就是按財(cái)政違法行為來(lái)處理處罰的。
第四，在實(shí)際工作中，財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支有聯(lián)系、有交叉。一個(gè)單位可能既有財(cái)政收支，又有財(cái)務(wù)收支；同樣一筆資金，可能是財(cái)政收支，也可能是財(cái)務(wù)收支。例如，從國(guó)家預(yù)算分配到預(yù)算單位的資金活動(dòng)，從國(guó)家的角度看是財(cái)政收支，而從單位的角度看，人們一般在習(xí)慣上把它們稱(chēng)之為財(cái)務(wù)收支。由此可見(jiàn)，確定一個(gè)被審計(jì)單位的違規(guī)行為屬于財(cái)政收支行為，還是財(cái)務(wù)收支行為是比較困難的。
為此，筆者認(rèn)為，既然財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支劃分起來(lái)的確較為困難，既難以理解和操作，也不利于審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)效率的提高，甚至無(wú)謂地增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)從便于理解和操作的角度出發(fā)，考慮將現(xiàn)行《審計(jì)法》中財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的提法統(tǒng)稱(chēng)為“財(cái)務(wù)收支”或者“財(cái)政財(cái)務(wù)收支”，沒(méi)有必要在財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支的劃分上作過(guò)多糾纏。
修訂后的《審計(jì)法》對(duì)財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支的劃分提出了必然要求。這是因?yàn)椋?BR> 一、《審計(jì)法》規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支行為和財(cái)務(wù)收支行為采取的處理、處罰措施不同。該《法》第四十五條規(guī)定，對(duì)本級(jí)各部門(mén)（含直屬單位）和下級(jí)政府違反預(yù)算的行為或者其他違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)只能采取處理措施。而該《法》第四十六條規(guī)定，對(duì)被審計(jì)單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)除了“區(qū)別情況采取前條規(guī)定的處理措施”外，并可以依法給予處罰。
二、《審計(jì)法》規(guī)定被審計(jì)單位對(duì)財(cái)政收支審計(jì)決定和財(cái)務(wù)收支審計(jì)決定不服時(shí)的救濟(jì)程序不同。該《法》第四十八條規(guī)定：被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)財(cái)務(wù)收支的審計(jì)決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)財(cái)政收支的審計(jì)決定不服的，可以提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府裁決，本級(jí)人民政府的裁決為最終決定。
審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支行為和財(cái)務(wù)收支行為采取的處理、處罰措施以及被審計(jì)單位對(duì)財(cái)政收支審計(jì)決定和財(cái)務(wù)收支審計(jì)決定不服時(shí)的救濟(jì)程序的迥然不同，使得財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支的劃分意義重大。審計(jì)人員必須從每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目開(kāi)始時(shí)就必須劃分清楚該項(xiàng)目是財(cái)政收支審計(jì)還是財(cái)務(wù)收支審計(jì)。如果對(duì)某個(gè)審計(jì)項(xiàng)目是財(cái)政收支審計(jì)還是財(cái)務(wù)收支審計(jì)一開(kāi)始就定性錯(cuò)了，毫無(wú)疑問(wèn)，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)將伴隨項(xiàng)目始終。
然而，要準(zhǔn)確劃分財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支并不是一件容易的事，有時(shí)甚至讓審計(jì)人員焦頭爛額。
首先，法律用語(yǔ)不夠平白化，口徑不統(tǒng)一，讓審計(jì)人員難以把握。當(dāng)前對(duì)財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支的概念，權(quán)威的解釋當(dāng)數(shù)《審計(jì)法實(shí)施條例》第三條所作的解釋。且看該《條例》的解釋?zhuān)航邮軐徲?jì)監(jiān)督的財(cái)政收支，是指依照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定，納入預(yù)算管理的收入和支出，以及預(yù)算外資金的收入和支出。接受審計(jì)監(jiān)督的財(cái)務(wù)收支，是指國(guó)有金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)單位以及國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)監(jiān)督的其他有關(guān)單位，按照國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，辦理會(huì)計(jì)事務(wù)、進(jìn)行會(huì)計(jì)核算、實(shí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督的各種資金的收入和支出。毫不隱瞞地說(shuō)，這個(gè)解釋筆者認(rèn)真研究了多遍，也與其他審計(jì)人員一起探討過(guò)，但至今仍一頭霧水，沒(méi)有完全弄清楚究竟什么是財(cái)政收支，什么是財(cái)務(wù)收支。
其次，《審計(jì)法》與《審計(jì)法實(shí)施條例》的規(guī)定前后矛盾，讓審計(jì)人員無(wú)所適從。比如，《審計(jì)法》第十六條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)各部門(mén)（含直屬單位）和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行情況和決算以及其他財(cái)政收支情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。這就說(shuō)明，本級(jí)部門(mén)的直屬單位（多數(shù)為國(guó)有事業(yè)單位）的收支是財(cái)政收支，而按照《審計(jì)法》第十九條和《審計(jì)法實(shí)施條例》第三條的規(guī)定，國(guó)有事業(yè)單位的收支是財(cái)務(wù)收支，這就互相矛盾。
第三，社會(huì)保障基金收支究竟是財(cái)政收支還是財(cái)務(wù)收支？《審計(jì)法》第二十三條把政府部門(mén)管理的和其他單位受政府委托管理的社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、資金的收支定義為財(cái)務(wù)收支。但按照審計(jì)署法制司《審計(jì)法修訂條文釋義》對(duì)該條的理解，“對(duì)社會(huì)保障基金，主要審計(jì)其預(yù)算執(zhí)行情況和決算?！蹦敲?，預(yù)算執(zhí)行情況和決算是否屬于財(cái)政收支的范疇呢？實(shí)際操作中，對(duì)社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、資金的收支也通常是按財(cái)政收支對(duì)待的。比如，湖南省審計(jì)機(jī)關(guān)20多位長(zhǎng)期從事審計(jì)法制和審計(jì)業(yè)務(wù)工作的同志歷時(shí)3年多精心編寫(xiě)的《財(cái)經(jīng)違法行為審計(jì)處理處罰手冊(cè)》（湖南人民出版社2005年5月出版，審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝作序）中，對(duì)社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、資金收支中的違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的行為就是按財(cái)政違法行為來(lái)處理處罰的。
第四，在實(shí)際工作中，財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支有聯(lián)系、有交叉。一個(gè)單位可能既有財(cái)政收支，又有財(cái)務(wù)收支；同樣一筆資金，可能是財(cái)政收支，也可能是財(cái)務(wù)收支。例如，從國(guó)家預(yù)算分配到預(yù)算單位的資金活動(dòng)，從國(guó)家的角度看是財(cái)政收支，而從單位的角度看，人們一般在習(xí)慣上把它們稱(chēng)之為財(cái)務(wù)收支。由此可見(jiàn)，確定一個(gè)被審計(jì)單位的違規(guī)行為屬于財(cái)政收支行為，還是財(cái)務(wù)收支行為是比較困難的。
為此，筆者認(rèn)為，既然財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支劃分起來(lái)的確較為困難，既難以理解和操作，也不利于審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)效率的提高，甚至無(wú)謂地增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)從便于理解和操作的角度出發(fā)，考慮將現(xiàn)行《審計(jì)法》中財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的提法統(tǒng)稱(chēng)為“財(cái)務(wù)收支”或者“財(cái)政財(cái)務(wù)收支”，沒(méi)有必要在財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支的劃分上作過(guò)多糾纏。