國(guó)家每年安排大量農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金和世界銀行貸款，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，這些資金在加快新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。但筆者在審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于這些專(zhuān)項(xiàng)資金大部分是無(wú)償?shù)?，因而就像“唐僧肉”，在?xiàng)目建設(shè)過(guò)程中和資金報(bào)賬以后的各個(gè)環(huán)節(jié)，常常出現(xiàn)部分資金被改變用途、挪作他用，專(zhuān)項(xiàng)資金“轉(zhuǎn)向”了，沒(méi)有完全用在農(nóng)業(yè)發(fā)展上，農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金不幸出現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。再加上農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目零星分散、面廣量大，涉及方方面面，這就給效益審計(jì)帶來(lái)很多困難，因此，在實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金效益審計(jì)時(shí)，必須在全面審計(jì)的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)、深查難點(diǎn)。本文圍繞農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)效益審計(jì)的六個(gè)重點(diǎn)（六性）和四個(gè)難點(diǎn)作一粗淺探討。
一是項(xiàng)目計(jì)劃可行性。在效益審計(jì)準(zhǔn)備階段，首先要調(diào)查了解縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦事機(jī)構(gòu)是否依據(jù)本縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃并結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)后備資源情況，編制了本縣農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目五年總體規(guī)劃；是否建立了項(xiàng)目庫(kù)，所審項(xiàng)目是否在項(xiàng)目庫(kù)范圍，查看項(xiàng)目申報(bào)是否是臨時(shí)動(dòng)議的。其次要調(diào)查了解申報(bào)的項(xiàng)目在進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)之前是否符合程序，查看是否以“農(nóng)民要辦”為前提，是否征求了大多數(shù)農(nóng)民的意見(jiàn)，農(nóng)民是否自愿籌資投勞并真的出具了相關(guān)證明材料。項(xiàng)目庫(kù)是否實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，入庫(kù)材料是否上報(bào)上級(jí)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)；所審項(xiàng)目是否是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)辦法從項(xiàng)目庫(kù)中選擇的。根據(jù)上述內(nèi)容的落實(shí)情況，就可以分析、推斷效益審計(jì)所審項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性程度。
二是資金配套完整性。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金包括中央財(cái)政資金、省市縣配套財(cái)政資金、農(nóng)村集體和農(nóng)戶自籌資金、銀行貸款以及其它資金。這些資金統(tǒng)一納入國(guó)家批準(zhǔn)的項(xiàng)目計(jì)劃。審計(jì)時(shí)主要查看中央財(cái)政資金、省市縣各級(jí)地方財(cái)政配套資金是否及時(shí)、足額下達(dá)并進(jìn)入農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)專(zhuān)戶，有無(wú)滯留在專(zhuān)戶之外，有無(wú)平衡地方財(cái)政預(yù)算，有無(wú)將無(wú)償資金改為有償資金使用等。要通過(guò)審計(jì)調(diào)查，看自籌資金是否真的落實(shí)。對(duì)有償資金要查看手續(xù)是否真實(shí)有效，是否真的使用了，有無(wú)怕收不回而即放即收、履行一下手續(xù)。收取的占用費(fèi)是否合規(guī)，是否按規(guī)定使用等。通過(guò)資金配套完整性的審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，真實(shí)反映農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金配套情況，防止因縣級(jí)無(wú)錢(qián)配套而套取上級(jí)項(xiàng)目資金，使項(xiàng)目投資和效益出現(xiàn)打折，從而真實(shí)地反映項(xiàng)目計(jì)劃的完成情況。
三是資金管理規(guī)范性。如何保證農(nóng)發(fā)資金發(fā)揮大效益，資金管理是審計(jì)的重點(diǎn)之一。審計(jì)時(shí)，我們首先要審查農(nóng)發(fā)資金是否實(shí)行了“三專(zhuān)”，即：“專(zhuān)帳核算、專(zhuān)人管理、專(zhuān)款專(zhuān)用”。其次看是否堅(jiān)持以資金定項(xiàng)目、按項(xiàng)目管資金。財(cái)政部門(mén)是否做到項(xiàng)目資金及時(shí)進(jìn)入專(zhuān)戶，保證項(xiàng)目工程如期實(shí)施。項(xiàng)目主管部門(mén)是否根據(jù)資金安排情況，嚴(yán)格控制項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，實(shí)事求是編報(bào)項(xiàng)目，確保工程數(shù)量和質(zhì)量。三是看財(cái)政部門(mén)是否實(shí)行縣級(jí)報(bào)帳制，確保資金安全。工程完工后是否及時(shí)辦理報(bào)帳手續(xù)、及時(shí)撥付施工單位，保證項(xiàng)目的正常施工進(jìn)度。四是重點(diǎn)查看報(bào)帳手續(xù)的真實(shí)性和合規(guī)性。審核發(fā)票所填內(nèi)容是否真實(shí)，工程項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容是否與發(fā)票相符，有無(wú)通過(guò)虛假報(bào)表、虛開(kāi)發(fā)票、虛列支出、虛增工程量等方式虛報(bào)冒領(lǐng)財(cái)政資金。通過(guò)自上而下和自下而上的雙向?qū)彶?，確保資金使用合規(guī)、合法，努力提高財(cái)政資金的使用效益。五是延伸審計(jì)施工單位，查看資金支出流向，以防止被擠占、挪用或截留。
四是計(jì)劃執(zhí)行嚴(yán)肅性?？h級(jí)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和財(cái)政部門(mén)，在接到省市年度項(xiàng)目計(jì)劃批復(fù)后，應(yīng)在一個(gè)月內(nèi)將計(jì)劃批復(fù)到項(xiàng)目實(shí)施單位，不得無(wú)故延遲，以免影響項(xiàng)目工期和實(shí)施效果。項(xiàng)目計(jì)劃一經(jīng)下達(dá)，任何人不得隨意變更，如確需調(diào)整、變更或終止的，應(yīng)按國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室規(guī)定的權(quán)限報(bào)批。審計(jì)部門(mén)在審計(jì)時(shí)，要根據(jù)上一級(jí)項(xiàng)目計(jì)劃批復(fù)中的定點(diǎn)定位、規(guī)格大小、投資定額等，逐一核對(duì)本級(jí)批復(fù)，查看有無(wú)更改。在實(shí)地、實(shí)物審計(jì)時(shí)，要一一對(duì)照，如有變更，要查看有無(wú)報(bào)批手續(xù)，核對(duì)審批權(quán)限。縣級(jí)審批權(quán)限在10萬(wàn)元以下，市級(jí)在50萬(wàn)元以下。審計(jì)時(shí)要注意審批的時(shí)間，不得“先斬后奏”，不得化整為零，更不準(zhǔn)“斬而不奏”。由于審計(jì)時(shí)工程基本完工，為了防止以擅自更改的工程迎接驗(yàn)收、審計(jì)而把原有定點(diǎn)定位表更換下來(lái)，一定要將審計(jì)時(shí)主管部門(mén)提供的批復(fù)與上一級(jí)批復(fù)逐項(xiàng)核對(duì)。
五是工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)性。工程審計(jì)首先要審查是否按項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施，有無(wú)更改建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)單位及建設(shè)投資額度等；其次是要查看是否實(shí)行項(xiàng)目公示制、法人負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制；第三要要圍繞建設(shè)周期，突出內(nèi)控制度的有效性和程序操作的規(guī)范性。一個(gè)好的內(nèi)控制度不一定產(chǎn)生好的效果，但是一個(gè)壞的內(nèi)控制度一定會(huì)產(chǎn)生壞的效果。要通過(guò)建立完善的內(nèi)部控制監(jiān)管制度，提高建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量。如對(duì)建設(shè)過(guò)程的主要環(huán)節(jié)詳細(xì)查證；對(duì)施工項(xiàng)目的招投標(biāo)，相關(guān)設(shè)備及主要原材料集中招標(biāo)采購(gòu)的方式進(jìn)行認(rèn)證；對(duì)完工項(xiàng)目進(jìn)行抽樣剖析，作出恰當(dāng)評(píng)價(jià)等。第四要查證帳面與實(shí)物是否一致，注意有無(wú)以舊頂新“拉郎配”,是否存在以次充好糊弄過(guò)關(guān)；第五要查證工程是否按照《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目工程建設(shè)監(jiān)理辦法（試行）的通知》要求全面推行監(jiān)理制，監(jiān)理人員有無(wú)相應(yīng)的資質(zhì)，監(jiān)理是否真實(shí)有效，是否監(jiān)理到位，通過(guò)實(shí)地檢查、分析、比較，可以對(duì)工程質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)性作出比較恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)。
六是項(xiàng)目效益綜合性。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一般以改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施為主，因此決定了它不是立竿見(jiàn)影的“短、平、快”項(xiàng)目，它的效益具有長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。效益審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)該把項(xiàng)目效益的長(zhǎng)期性與每年使用效益的短期性結(jié)合起來(lái)、把投資后的經(jīng)濟(jì)效益與帶動(dòng)農(nóng)民增收的社會(huì)效益結(jié)合起來(lái)、把當(dāng)前效益與造福后代的環(huán)保效益結(jié)合起來(lái)。有時(shí)一個(gè)項(xiàng)目的完成不一定效益明顯，它的效益的發(fā)揮可能要與其它措施配套才能顯現(xiàn)，因此，要正確處理好長(zhǎng)期效益與短期效益、隱性效益與顯性效益的矛盾。如土地治理項(xiàng)目是以小型農(nóng)田水利、道路整治、田間林網(wǎng)、農(nóng)機(jī)配備、科技推廣等為主的，它的經(jīng)濟(jì)效益將長(zhǎng)期發(fā)揮作用，而多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目一般見(jiàn)效要快得多；另外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目大多是龍頭企業(yè)，龍頭帶動(dòng)作用強(qiáng)，不論企業(yè)自身效益如何，它帶動(dòng)農(nóng)民增收的效益是很明顯的。所以，項(xiàng)目的效益如何要綜合考慮各方面因素進(jìn)行合理評(píng)價(jià)。
以上是審計(jì)時(shí)應(yīng)該把握的六個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，由于上級(jí)項(xiàng)目管理部門(mén)對(duì)項(xiàng)目管理、驗(yàn)收越來(lái)越嚴(yán)格，如果不深查細(xì)究，一般都會(huì)出現(xiàn)大的違法違紀(jì)不多、小的違規(guī)操作不少、基本都能過(guò)關(guān)的現(xiàn)象。但是，若從效益審計(jì)的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)角度講，對(duì)一些相對(duì)隱性的難點(diǎn)必須深查細(xì)究，避免出現(xiàn)以下情況。
一是工程招標(biāo)“瞞天過(guò)?！?。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目土建工程實(shí)施招投標(biāo)制以來(lái)，對(duì)于規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)投資管理機(jī)制，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，提高項(xiàng)目的科學(xué)管理水平發(fā)揮了重要作用。但是多年來(lái)，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目土建工程，大多由項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位中標(biāo)后承建，招標(biāo)的范圍不夠廣泛。雖然招投標(biāo)的程序看起來(lái)比較規(guī)范，但實(shí)際常常出現(xiàn) “三保一”、“四保一” 等串標(biāo)現(xiàn)象。一方面項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于利益的驅(qū)使，常以種種借口排斥外來(lái)投標(biāo)者，給業(yè)主施加壓力。如農(nóng)民籌資投勞難完成、農(nóng)民田間地頭開(kāi)溝挖渠難協(xié)調(diào)、只要本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中標(biāo)這些問(wèn)題就好解決等等，有的甚至明言，本鎮(zhèn)以外的中了標(biāo)我也叫他沒(méi)法干。于是容易出現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間互相幫忙，相互陪標(biāo)，各得其所。甚至有的干脆一家做幾家標(biāo)，保證自家中標(biāo)，其他家蓋章、出面，煞有介事，天衣無(wú)縫。這樣，你干你的工程、我干我的工程，沒(méi)有工程干的吃“喜面”，皆大歡喜。而從招投標(biāo)過(guò)程來(lái)看，一切程序不少，開(kāi)標(biāo)時(shí)，有紀(jì)檢、審計(jì)、甚至公證部門(mén)參加，手續(xù)完備，程序合法，中標(biāo)的歡喜，未中的不憂。達(dá)到了“領(lǐng)導(dǎo)滿意、業(yè)主滿意、投標(biāo)者滿意、陪標(biāo)者也滿意”，實(shí)際上有關(guān)監(jiān)督部門(mén)只看到開(kāi)標(biāo)過(guò)程的合法，并不知道開(kāi)標(biāo)前的形成過(guò)程。于是，公開(kāi)、公平、公正只剩下了“公開(kāi)”。針對(duì)上述可能出現(xiàn)的問(wèn)題，審計(jì)部門(mén)在年初確定農(nóng)發(fā)項(xiàng)目效益審計(jì)時(shí)，就要提前做好準(zhǔn)備，在工程招投標(biāo)前就要介入，做好審計(jì)調(diào)查。對(duì)標(biāo)底要嚴(yán)格保密，對(duì)泄密者要追究責(zé)任。對(duì)相互串標(biāo)等舞弊行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，全部取消投標(biāo)資格，對(duì)今后投標(biāo)也要作出限制。
二是工程監(jiān)理“虛掛羊頭”。工程監(jiān)理活動(dòng)主要體現(xiàn)在工程建設(shè)的施工階段。監(jiān)理審計(jì)的目的是促進(jìn)監(jiān)理單位充分履行職責(zé)、發(fā)揮其在保證工程進(jìn)度和質(zhì)量以及控制投資成本等方面的作用。審計(jì)工程監(jiān)理時(shí)，不能只看監(jiān)理手續(xù)是否齊備，檔案是否完整合規(guī)，因?yàn)橐胪ㄟ^(guò)驗(yàn)收，這些必須達(dá)標(biāo)。效益審計(jì)時(shí)要用審計(jì)人的獨(dú)特眼光，審查監(jiān)理是否真實(shí)可靠，監(jiān)理人員是否監(jiān)理到位，查看是否有一明一暗雙合同。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目面廣量大，具有體量小和分散的特點(diǎn)，監(jiān)理人員少則難以顧及，大多還是水利站工程員自己監(jiān)理，這樣在監(jiān)理費(fèi)的分配上就很可能另有說(shuō)法，監(jiān)理的作用就會(huì)打折。審計(jì)時(shí)要通過(guò)審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)隱情，防止業(yè)主與監(jiān)理機(jī)構(gòu)在監(jiān)理費(fèi)分成上做交易。在監(jiān)理方式上還要防止水利站自干自監(jiān)、業(yè)主找有資質(zhì)的監(jiān)理人員簽辦手續(xù)的現(xiàn)象發(fā)生。另一方面，也不能只重工程質(zhì)量監(jiān)理、輕投資控制監(jiān)理。在審計(jì)項(xiàng)目監(jiān)理合同時(shí)，應(yīng)增加要求監(jiān)理單位強(qiáng)化投資控制的相應(yīng)條款。通過(guò)對(duì)監(jiān)理的審計(jì)，既可保證工程質(zhì)量，又可預(yù)防在監(jiān)理費(fèi)上的舞弊行為。
三是籌資投勞“無(wú)中生有”。項(xiàng)目工程中農(nóng)民自籌資金的落實(shí)一直是個(gè)難題。項(xiàng)目計(jì)劃中農(nóng)民需要用于完成工程配套的土方任務(wù)所需的投工投勞在經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)往往成為一句空話，這也是項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)竭力不讓外鄉(xiāng)人中標(biāo)的原因之一。如果本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中標(biāo)，就可以憑借行政干預(yù)，把籌資投勞直接轉(zhuǎn)嫁到施工方，使施工方加大了成本。中標(biāo)方雖然是“啞巴吃黃連——有苦難言”，但實(shí)際上也是“周瑜打黃蓋——一個(gè)愿打，一個(gè)愿挨”，少掙錢(qián)總比不掙錢(qián)好。這在一定程度上也會(huì)影響施工質(zhì)量。因此，在效益審計(jì)時(shí)，要按照《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)農(nóng)民籌資投勞管理規(guī)定（試行）》中“自愿互利、注重實(shí)效、控制標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格規(guī)范”和“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，嚴(yán)格區(qū)分加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民自愿籌資投勞改善自己生產(chǎn)生活條件的政策界線。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦事機(jī)構(gòu)提出項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)前，必須經(jīng)村民委員會(huì)采取民主方式征求農(nóng)民自愿籌資投勞的意見(jiàn)，并出具相關(guān)證明。審計(jì)部門(mén)要想弄清楚情況，必須深入村莊農(nóng)戶，實(shí)際調(diào)查了解。
四是農(nóng)林措施“指鹿為馬”。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目以中低產(chǎn)田改造為重點(diǎn)，堅(jiān)持山水田林路綜合治理，講究的是“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”，因而除水利措施外，還有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、農(nóng)機(jī)等非工程措施。非工程措施的主要內(nèi)容有土壤改良、良種和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、新建農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)和機(jī)耕路、農(nóng)業(yè)儀器采購(gòu)、科技示范和技術(shù)培訓(xùn)等。資金量約占全部項(xiàng)目的20％以上。其部分內(nèi)容實(shí)施情況常常難以核查。審計(jì)這部分時(shí)，不能只看手續(xù)是否完備，要深入調(diào)查取證。如平整、深翻土地以及增施有機(jī)肥，只看機(jī)械費(fèi)和肥料購(gòu)置發(fā)票，很難辨別項(xiàng)目實(shí)施的真?zhèn)?；又如虛?gòu)科技培訓(xùn)措施，編造培訓(xùn)人員名單，甚至將招待費(fèi)放在科技培訓(xùn)、示范推廣費(fèi)中列支，有的編造農(nóng)機(jī)、良種補(bǔ)貼發(fā)放名單，這些如不調(diào)查核實(shí)，很容易被蒙混過(guò)關(guān)；再如機(jī)耕路、防護(hù)林、農(nóng)機(jī)具和儀器設(shè)備等，驗(yàn)收或?qū)徲?jì)時(shí)“指鹿為馬”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在一些地方已成為套取農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)政資金的手段之一。對(duì)此，審計(jì)部門(mén)在效益審計(jì)時(shí)，除了建議有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)管理、集中采購(gòu)、從嚴(yán)查處外，還要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督手段，改變傳統(tǒng)的事后監(jiān)督方式，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)非工程措施實(shí)行跟蹤審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)非工程措施實(shí)施中的違紀(jì)違規(guī)行為。對(duì)已完成的內(nèi)容，廣泛調(diào)查取證，一但查出虛報(bào)冒領(lǐng)，堅(jiān)決曝光，絕不姑息遷就。
一是項(xiàng)目計(jì)劃可行性。在效益審計(jì)準(zhǔn)備階段，首先要調(diào)查了解縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦事機(jī)構(gòu)是否依據(jù)本縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃并結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)后備資源情況，編制了本縣農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目五年總體規(guī)劃；是否建立了項(xiàng)目庫(kù)，所審項(xiàng)目是否在項(xiàng)目庫(kù)范圍，查看項(xiàng)目申報(bào)是否是臨時(shí)動(dòng)議的。其次要調(diào)查了解申報(bào)的項(xiàng)目在進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)之前是否符合程序，查看是否以“農(nóng)民要辦”為前提，是否征求了大多數(shù)農(nóng)民的意見(jiàn)，農(nóng)民是否自愿籌資投勞并真的出具了相關(guān)證明材料。項(xiàng)目庫(kù)是否實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，入庫(kù)材料是否上報(bào)上級(jí)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)；所審項(xiàng)目是否是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)辦法從項(xiàng)目庫(kù)中選擇的。根據(jù)上述內(nèi)容的落實(shí)情況，就可以分析、推斷效益審計(jì)所審項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性程度。
二是資金配套完整性。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金包括中央財(cái)政資金、省市縣配套財(cái)政資金、農(nóng)村集體和農(nóng)戶自籌資金、銀行貸款以及其它資金。這些資金統(tǒng)一納入國(guó)家批準(zhǔn)的項(xiàng)目計(jì)劃。審計(jì)時(shí)主要查看中央財(cái)政資金、省市縣各級(jí)地方財(cái)政配套資金是否及時(shí)、足額下達(dá)并進(jìn)入農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)專(zhuān)戶，有無(wú)滯留在專(zhuān)戶之外，有無(wú)平衡地方財(cái)政預(yù)算，有無(wú)將無(wú)償資金改為有償資金使用等。要通過(guò)審計(jì)調(diào)查，看自籌資金是否真的落實(shí)。對(duì)有償資金要查看手續(xù)是否真實(shí)有效，是否真的使用了，有無(wú)怕收不回而即放即收、履行一下手續(xù)。收取的占用費(fèi)是否合規(guī)，是否按規(guī)定使用等。通過(guò)資金配套完整性的審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，真實(shí)反映農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金配套情況，防止因縣級(jí)無(wú)錢(qián)配套而套取上級(jí)項(xiàng)目資金，使項(xiàng)目投資和效益出現(xiàn)打折，從而真實(shí)地反映項(xiàng)目計(jì)劃的完成情況。
三是資金管理規(guī)范性。如何保證農(nóng)發(fā)資金發(fā)揮大效益，資金管理是審計(jì)的重點(diǎn)之一。審計(jì)時(shí)，我們首先要審查農(nóng)發(fā)資金是否實(shí)行了“三專(zhuān)”，即：“專(zhuān)帳核算、專(zhuān)人管理、專(zhuān)款專(zhuān)用”。其次看是否堅(jiān)持以資金定項(xiàng)目、按項(xiàng)目管資金。財(cái)政部門(mén)是否做到項(xiàng)目資金及時(shí)進(jìn)入專(zhuān)戶，保證項(xiàng)目工程如期實(shí)施。項(xiàng)目主管部門(mén)是否根據(jù)資金安排情況，嚴(yán)格控制項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，實(shí)事求是編報(bào)項(xiàng)目，確保工程數(shù)量和質(zhì)量。三是看財(cái)政部門(mén)是否實(shí)行縣級(jí)報(bào)帳制，確保資金安全。工程完工后是否及時(shí)辦理報(bào)帳手續(xù)、及時(shí)撥付施工單位，保證項(xiàng)目的正常施工進(jìn)度。四是重點(diǎn)查看報(bào)帳手續(xù)的真實(shí)性和合規(guī)性。審核發(fā)票所填內(nèi)容是否真實(shí)，工程項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容是否與發(fā)票相符，有無(wú)通過(guò)虛假報(bào)表、虛開(kāi)發(fā)票、虛列支出、虛增工程量等方式虛報(bào)冒領(lǐng)財(cái)政資金。通過(guò)自上而下和自下而上的雙向?qū)彶?，確保資金使用合規(guī)、合法，努力提高財(cái)政資金的使用效益。五是延伸審計(jì)施工單位，查看資金支出流向，以防止被擠占、挪用或截留。
四是計(jì)劃執(zhí)行嚴(yán)肅性?？h級(jí)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和財(cái)政部門(mén)，在接到省市年度項(xiàng)目計(jì)劃批復(fù)后，應(yīng)在一個(gè)月內(nèi)將計(jì)劃批復(fù)到項(xiàng)目實(shí)施單位，不得無(wú)故延遲，以免影響項(xiàng)目工期和實(shí)施效果。項(xiàng)目計(jì)劃一經(jīng)下達(dá)，任何人不得隨意變更，如確需調(diào)整、變更或終止的，應(yīng)按國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室規(guī)定的權(quán)限報(bào)批。審計(jì)部門(mén)在審計(jì)時(shí)，要根據(jù)上一級(jí)項(xiàng)目計(jì)劃批復(fù)中的定點(diǎn)定位、規(guī)格大小、投資定額等，逐一核對(duì)本級(jí)批復(fù)，查看有無(wú)更改。在實(shí)地、實(shí)物審計(jì)時(shí)，要一一對(duì)照，如有變更，要查看有無(wú)報(bào)批手續(xù)，核對(duì)審批權(quán)限。縣級(jí)審批權(quán)限在10萬(wàn)元以下，市級(jí)在50萬(wàn)元以下。審計(jì)時(shí)要注意審批的時(shí)間，不得“先斬后奏”，不得化整為零，更不準(zhǔn)“斬而不奏”。由于審計(jì)時(shí)工程基本完工，為了防止以擅自更改的工程迎接驗(yàn)收、審計(jì)而把原有定點(diǎn)定位表更換下來(lái)，一定要將審計(jì)時(shí)主管部門(mén)提供的批復(fù)與上一級(jí)批復(fù)逐項(xiàng)核對(duì)。
五是工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)性。工程審計(jì)首先要審查是否按項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施，有無(wú)更改建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)單位及建設(shè)投資額度等；其次是要查看是否實(shí)行項(xiàng)目公示制、法人負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制；第三要要圍繞建設(shè)周期，突出內(nèi)控制度的有效性和程序操作的規(guī)范性。一個(gè)好的內(nèi)控制度不一定產(chǎn)生好的效果，但是一個(gè)壞的內(nèi)控制度一定會(huì)產(chǎn)生壞的效果。要通過(guò)建立完善的內(nèi)部控制監(jiān)管制度，提高建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量。如對(duì)建設(shè)過(guò)程的主要環(huán)節(jié)詳細(xì)查證；對(duì)施工項(xiàng)目的招投標(biāo)，相關(guān)設(shè)備及主要原材料集中招標(biāo)采購(gòu)的方式進(jìn)行認(rèn)證；對(duì)完工項(xiàng)目進(jìn)行抽樣剖析，作出恰當(dāng)評(píng)價(jià)等。第四要查證帳面與實(shí)物是否一致，注意有無(wú)以舊頂新“拉郎配”,是否存在以次充好糊弄過(guò)關(guān)；第五要查證工程是否按照《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目工程建設(shè)監(jiān)理辦法（試行）的通知》要求全面推行監(jiān)理制，監(jiān)理人員有無(wú)相應(yīng)的資質(zhì)，監(jiān)理是否真實(shí)有效，是否監(jiān)理到位，通過(guò)實(shí)地檢查、分析、比較，可以對(duì)工程質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)性作出比較恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)。
六是項(xiàng)目效益綜合性。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一般以改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施為主，因此決定了它不是立竿見(jiàn)影的“短、平、快”項(xiàng)目，它的效益具有長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。效益審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)該把項(xiàng)目效益的長(zhǎng)期性與每年使用效益的短期性結(jié)合起來(lái)、把投資后的經(jīng)濟(jì)效益與帶動(dòng)農(nóng)民增收的社會(huì)效益結(jié)合起來(lái)、把當(dāng)前效益與造福后代的環(huán)保效益結(jié)合起來(lái)。有時(shí)一個(gè)項(xiàng)目的完成不一定效益明顯，它的效益的發(fā)揮可能要與其它措施配套才能顯現(xiàn)，因此，要正確處理好長(zhǎng)期效益與短期效益、隱性效益與顯性效益的矛盾。如土地治理項(xiàng)目是以小型農(nóng)田水利、道路整治、田間林網(wǎng)、農(nóng)機(jī)配備、科技推廣等為主的，它的經(jīng)濟(jì)效益將長(zhǎng)期發(fā)揮作用，而多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目一般見(jiàn)效要快得多；另外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目大多是龍頭企業(yè)，龍頭帶動(dòng)作用強(qiáng)，不論企業(yè)自身效益如何，它帶動(dòng)農(nóng)民增收的效益是很明顯的。所以，項(xiàng)目的效益如何要綜合考慮各方面因素進(jìn)行合理評(píng)價(jià)。
以上是審計(jì)時(shí)應(yīng)該把握的六個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，由于上級(jí)項(xiàng)目管理部門(mén)對(duì)項(xiàng)目管理、驗(yàn)收越來(lái)越嚴(yán)格，如果不深查細(xì)究，一般都會(huì)出現(xiàn)大的違法違紀(jì)不多、小的違規(guī)操作不少、基本都能過(guò)關(guān)的現(xiàn)象。但是，若從效益審計(jì)的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)角度講，對(duì)一些相對(duì)隱性的難點(diǎn)必須深查細(xì)究，避免出現(xiàn)以下情況。
一是工程招標(biāo)“瞞天過(guò)?！?。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目土建工程實(shí)施招投標(biāo)制以來(lái)，對(duì)于規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)投資管理機(jī)制，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，提高項(xiàng)目的科學(xué)管理水平發(fā)揮了重要作用。但是多年來(lái)，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目土建工程，大多由項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位中標(biāo)后承建，招標(biāo)的范圍不夠廣泛。雖然招投標(biāo)的程序看起來(lái)比較規(guī)范，但實(shí)際常常出現(xiàn) “三保一”、“四保一” 等串標(biāo)現(xiàn)象。一方面項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于利益的驅(qū)使，常以種種借口排斥外來(lái)投標(biāo)者，給業(yè)主施加壓力。如農(nóng)民籌資投勞難完成、農(nóng)民田間地頭開(kāi)溝挖渠難協(xié)調(diào)、只要本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中標(biāo)這些問(wèn)題就好解決等等，有的甚至明言，本鎮(zhèn)以外的中了標(biāo)我也叫他沒(méi)法干。于是容易出現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間互相幫忙，相互陪標(biāo)，各得其所。甚至有的干脆一家做幾家標(biāo)，保證自家中標(biāo)，其他家蓋章、出面，煞有介事，天衣無(wú)縫。這樣，你干你的工程、我干我的工程，沒(méi)有工程干的吃“喜面”，皆大歡喜。而從招投標(biāo)過(guò)程來(lái)看，一切程序不少，開(kāi)標(biāo)時(shí)，有紀(jì)檢、審計(jì)、甚至公證部門(mén)參加，手續(xù)完備，程序合法，中標(biāo)的歡喜，未中的不憂。達(dá)到了“領(lǐng)導(dǎo)滿意、業(yè)主滿意、投標(biāo)者滿意、陪標(biāo)者也滿意”，實(shí)際上有關(guān)監(jiān)督部門(mén)只看到開(kāi)標(biāo)過(guò)程的合法，并不知道開(kāi)標(biāo)前的形成過(guò)程。于是，公開(kāi)、公平、公正只剩下了“公開(kāi)”。針對(duì)上述可能出現(xiàn)的問(wèn)題，審計(jì)部門(mén)在年初確定農(nóng)發(fā)項(xiàng)目效益審計(jì)時(shí)，就要提前做好準(zhǔn)備，在工程招投標(biāo)前就要介入，做好審計(jì)調(diào)查。對(duì)標(biāo)底要嚴(yán)格保密，對(duì)泄密者要追究責(zé)任。對(duì)相互串標(biāo)等舞弊行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，全部取消投標(biāo)資格，對(duì)今后投標(biāo)也要作出限制。
二是工程監(jiān)理“虛掛羊頭”。工程監(jiān)理活動(dòng)主要體現(xiàn)在工程建設(shè)的施工階段。監(jiān)理審計(jì)的目的是促進(jìn)監(jiān)理單位充分履行職責(zé)、發(fā)揮其在保證工程進(jìn)度和質(zhì)量以及控制投資成本等方面的作用。審計(jì)工程監(jiān)理時(shí)，不能只看監(jiān)理手續(xù)是否齊備，檔案是否完整合規(guī)，因?yàn)橐胪ㄟ^(guò)驗(yàn)收，這些必須達(dá)標(biāo)。效益審計(jì)時(shí)要用審計(jì)人的獨(dú)特眼光，審查監(jiān)理是否真實(shí)可靠，監(jiān)理人員是否監(jiān)理到位，查看是否有一明一暗雙合同。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目面廣量大，具有體量小和分散的特點(diǎn)，監(jiān)理人員少則難以顧及，大多還是水利站工程員自己監(jiān)理，這樣在監(jiān)理費(fèi)的分配上就很可能另有說(shuō)法，監(jiān)理的作用就會(huì)打折。審計(jì)時(shí)要通過(guò)審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)隱情，防止業(yè)主與監(jiān)理機(jī)構(gòu)在監(jiān)理費(fèi)分成上做交易。在監(jiān)理方式上還要防止水利站自干自監(jiān)、業(yè)主找有資質(zhì)的監(jiān)理人員簽辦手續(xù)的現(xiàn)象發(fā)生。另一方面，也不能只重工程質(zhì)量監(jiān)理、輕投資控制監(jiān)理。在審計(jì)項(xiàng)目監(jiān)理合同時(shí)，應(yīng)增加要求監(jiān)理單位強(qiáng)化投資控制的相應(yīng)條款。通過(guò)對(duì)監(jiān)理的審計(jì)，既可保證工程質(zhì)量，又可預(yù)防在監(jiān)理費(fèi)上的舞弊行為。
三是籌資投勞“無(wú)中生有”。項(xiàng)目工程中農(nóng)民自籌資金的落實(shí)一直是個(gè)難題。項(xiàng)目計(jì)劃中農(nóng)民需要用于完成工程配套的土方任務(wù)所需的投工投勞在經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)往往成為一句空話，這也是項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)竭力不讓外鄉(xiāng)人中標(biāo)的原因之一。如果本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中標(biāo)，就可以憑借行政干預(yù)，把籌資投勞直接轉(zhuǎn)嫁到施工方，使施工方加大了成本。中標(biāo)方雖然是“啞巴吃黃連——有苦難言”，但實(shí)際上也是“周瑜打黃蓋——一個(gè)愿打，一個(gè)愿挨”，少掙錢(qián)總比不掙錢(qián)好。這在一定程度上也會(huì)影響施工質(zhì)量。因此，在效益審計(jì)時(shí)，要按照《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)農(nóng)民籌資投勞管理規(guī)定（試行）》中“自愿互利、注重實(shí)效、控制標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格規(guī)范”和“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，嚴(yán)格區(qū)分加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民自愿籌資投勞改善自己生產(chǎn)生活條件的政策界線。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向縣級(jí)農(nóng)發(fā)辦事機(jī)構(gòu)提出項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)前，必須經(jīng)村民委員會(huì)采取民主方式征求農(nóng)民自愿籌資投勞的意見(jiàn)，并出具相關(guān)證明。審計(jì)部門(mén)要想弄清楚情況，必須深入村莊農(nóng)戶，實(shí)際調(diào)查了解。
四是農(nóng)林措施“指鹿為馬”。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目以中低產(chǎn)田改造為重點(diǎn)，堅(jiān)持山水田林路綜合治理，講究的是“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”，因而除水利措施外，還有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、農(nóng)機(jī)等非工程措施。非工程措施的主要內(nèi)容有土壤改良、良種和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、新建農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)和機(jī)耕路、農(nóng)業(yè)儀器采購(gòu)、科技示范和技術(shù)培訓(xùn)等。資金量約占全部項(xiàng)目的20％以上。其部分內(nèi)容實(shí)施情況常常難以核查。審計(jì)這部分時(shí)，不能只看手續(xù)是否完備，要深入調(diào)查取證。如平整、深翻土地以及增施有機(jī)肥，只看機(jī)械費(fèi)和肥料購(gòu)置發(fā)票，很難辨別項(xiàng)目實(shí)施的真?zhèn)?；又如虛?gòu)科技培訓(xùn)措施，編造培訓(xùn)人員名單，甚至將招待費(fèi)放在科技培訓(xùn)、示范推廣費(fèi)中列支，有的編造農(nóng)機(jī)、良種補(bǔ)貼發(fā)放名單，這些如不調(diào)查核實(shí)，很容易被蒙混過(guò)關(guān)；再如機(jī)耕路、防護(hù)林、農(nóng)機(jī)具和儀器設(shè)備等，驗(yàn)收或?qū)徲?jì)時(shí)“指鹿為馬”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在一些地方已成為套取農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)政資金的手段之一。對(duì)此，審計(jì)部門(mén)在效益審計(jì)時(shí)，除了建議有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)管理、集中采購(gòu)、從嚴(yán)查處外，還要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督手段，改變傳統(tǒng)的事后監(jiān)督方式，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)非工程措施實(shí)行跟蹤審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)非工程措施實(shí)施中的違紀(jì)違規(guī)行為。對(duì)已完成的內(nèi)容，廣泛調(diào)查取證，一但查出虛報(bào)冒領(lǐng)，堅(jiān)決曝光，絕不姑息遷就。