國家每年安排大量農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和世界銀行貸款，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，這些資金在加快新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。但筆者在審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于這些專項資金大部分是無償?shù)模蚨拖瘛疤粕狻?，在項目建設(shè)過程中和資金報賬以后的各個環(huán)節(jié)，常常出現(xiàn)部分資金被改變用途、挪作他用，專項資金“轉(zhuǎn)向”了，沒有完全用在農(nóng)業(yè)發(fā)展上，農(nóng)業(yè)專項資金不幸出現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。再加上農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目零星分散、面廣量大，涉及方方面面，這就給效益審計帶來很多困難，因此，在實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金效益審計時，必須在全面審計的基礎(chǔ)上，突出重點、深查難點。本文圍繞農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)效益審計的六個重點（六性）和四個難點作一粗淺探討。
一是項目計劃可行性。在效益審計準備階段，首先要調(diào)查了解縣級農(nóng)發(fā)辦事機構(gòu)是否依據(jù)本縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃并結(jié)合當?shù)剞r(nóng)業(yè)開發(fā)后備資源情況，編制了本縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目五年總體規(guī)劃；是否建立了項目庫，所審項目是否在項目庫范圍，查看項目申報是否是臨時動議的。其次要調(diào)查了解申報的項目在進項目庫之前是否符合程序，查看是否以“農(nóng)民要辦”為前提，是否征求了大多數(shù)農(nóng)民的意見，農(nóng)民是否自愿籌資投勞并真的出具了相關(guān)證明材料。項目庫是否實行動態(tài)管理，入庫材料是否上報上級農(nóng)業(yè)開發(fā)機構(gòu)；所審項目是否是通過競爭立項辦法從項目庫中選擇的。根據(jù)上述內(nèi)容的落實情況，就可以分析、推斷效益審計所審項目立項的可行性程度。
二是資金配套完整性。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資金包括中央財政資金、省市縣配套財政資金、農(nóng)村集體和農(nóng)戶自籌資金、銀行貸款以及其它資金。這些資金統(tǒng)一納入國家批準的項目計劃。審計時主要查看中央財政資金、省市縣各級地方財政配套資金是否及時、足額下達并進入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專戶，有無滯留在專戶之外，有無平衡地方財政預(yù)算，有無將無償資金改為有償資金使用等。要通過審計調(diào)查，看自籌資金是否真的落實。對有償資金要查看手續(xù)是否真實有效，是否真的使用了，有無怕收不回而即放即收、履行一下手續(xù)。收取的占用費是否合規(guī)，是否按規(guī)定使用等。通過資金配套完整性的審計和審計調(diào)查，真實反映農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金配套情況，防止因縣級無錢配套而套取上級項目資金，使項目投資和效益出現(xiàn)打折，從而真實地反映項目計劃的完成情況。
三是資金管理規(guī)范性。如何保證農(nóng)發(fā)資金發(fā)揮大效益，資金管理是審計的重點之一。審計時，我們首先要審查農(nóng)發(fā)資金是否實行了“三?！?，即：“專帳核算、專人管理、?？顚Ｓ谩薄Ｆ浯慰词欠駡猿忠再Y金定項目、按項目管資金。財政部門是否做到項目資金及時進入專戶，保證項目工程如期實施。項目主管部門是否根據(jù)資金安排情況，嚴格控制項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，實事求是編報項目，確保工程數(shù)量和質(zhì)量。三是看財政部門是否實行縣級報帳制，確保資金安全。工程完工后是否及時辦理報帳手續(xù)、及時撥付施工單位，保證項目的正常施工進度。四是重點查看報帳手續(xù)的真實性和合規(guī)性。審核發(fā)票所填內(nèi)容是否真實，工程項目建設(shè)內(nèi)容是否與發(fā)票相符，有無通過虛假報表、虛開發(fā)票、虛列支出、虛增工程量等方式虛報冒領(lǐng)財政資金。通過自上而下和自下而上的雙向?qū)彶?，確保資金使用合規(guī)、合法，努力提高財政資金的使用效益。五是延伸審計施工單位，查看資金支出流向，以防止被擠占、挪用或截留。
四是計劃執(zhí)行嚴肅性。縣級農(nóng)業(yè)開發(fā)和財政部門，在接到省市年度項目計劃批復(fù)后，應(yīng)在一個月內(nèi)將計劃批復(fù)到項目實施單位，不得無故延遲，以免影響項目工期和實施效果。項目計劃一經(jīng)下達，任何人不得隨意變更，如確需調(diào)整、變更或終止的，應(yīng)按國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室規(guī)定的權(quán)限報批。審計部門在審計時，要根據(jù)上一級項目計劃批復(fù)中的定點定位、規(guī)格大小、投資定額等，逐一核對本級批復(fù)，查看有無更改。在實地、實物審計時，要一一對照，如有變更，要查看有無報批手續(xù)，核對審批權(quán)限?？h級審批權(quán)限在10萬元以下，市級在50萬元以下。審計時要注意審批的時間，不得“先斬后奏”，不得化整為零，更不準“斬而不奏”。由于審計時工程基本完工，為了防止以擅自更改的工程迎接驗收、審計而把原有定點定位表更換下來，一定要將審計時主管部門提供的批復(fù)與上一級批復(fù)逐項核對。
五是工程質(zhì)量標準性。工程審計首先要審查是否按項目計劃實施，有無更改建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)單位及建設(shè)投資額度等；其次是要查看是否實行項目公示制、法人負責(zé)制、招標投標制、工程監(jiān)理制；第三要要圍繞建設(shè)周期，突出內(nèi)控制度的有效性和程序操作的規(guī)范性。一個好的內(nèi)控制度不一定產(chǎn)生好的效果，但是一個壞的內(nèi)控制度一定會產(chǎn)生壞的效果。要通過建立完善的內(nèi)部控制監(jiān)管制度，提高建設(shè)項目質(zhì)量。如對建設(shè)過程的主要環(huán)節(jié)詳細查證；對施工項目的招投標，相關(guān)設(shè)備及主要原材料集中招標采購的方式進行認證；對完工項目進行抽樣剖析，作出恰當評價等。第四要查證帳面與實物是否一致，注意有無以舊頂新“拉郎配”,是否存在以次充好糊弄過關(guān)；第五要查證工程是否按照《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程建設(shè)監(jiān)理辦法（試行）的通知》要求全面推行監(jiān)理制，監(jiān)理人員有無相應(yīng)的資質(zhì)，監(jiān)理是否真實有效，是否監(jiān)理到位，通過實地檢查、分析、比較，可以對工程質(zhì)量的標準性作出比較恰當?shù)脑u價。
六是項目效益綜合性。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目一般以改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施為主，因此決定了它不是立竿見影的“短、平、快”項目，它的效益具有長期性的特點。效益審計評價時應(yīng)該把項目效益的長期性與每年使用效益的短期性結(jié)合起來、把投資后的經(jīng)濟效益與帶動農(nóng)民增收的社會效益結(jié)合起來、把當前效益與造福后代的環(huán)保效益結(jié)合起來。有時一個項目的完成不一定效益明顯，它的效益的發(fā)揮可能要與其它措施配套才能顯現(xiàn)，因此，要正確處理好長期效益與短期效益、隱性效益與顯性效益的矛盾。如土地治理項目是以小型農(nóng)田水利、道路整治、田間林網(wǎng)、農(nóng)機配備、科技推廣等為主的，它的經(jīng)濟效益將長期發(fā)揮作用，而多種經(jīng)營項目一般見效要快得多；另外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目大多是龍頭企業(yè)，龍頭帶動作用強，不論企業(yè)自身效益如何，它帶動農(nóng)民增收的效益是很明顯的。所以，項目的效益如何要綜合考慮各方面因素進行合理評價。
以上是審計時應(yīng)該把握的六個重點環(huán)節(jié)，由于上級項目管理部門對項目管理、驗收越來越嚴格，如果不深查細究，一般都會出現(xiàn)大的違法違紀不多、小的違規(guī)操作不少、基本都能過關(guān)的現(xiàn)象。但是，若從效益審計的準確評價角度講，對一些相對隱性的難點必須深查細究，避免出現(xiàn)以下情況。
一是工程招標“瞞天過?！?。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目土建工程實施招投標制以來，對于規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投資管理機制，確保項目建設(shè)質(zhì)量，提高項目的科學(xué)管理水平發(fā)揮了重要作用。但是多年來，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目土建工程，大多由項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位中標后承建，招標的范圍不夠廣泛。雖然招投標的程序看起來比較規(guī)范，但實際常常出現(xiàn) “三保一”、“四保一” 等串標現(xiàn)象。一方面項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于利益的驅(qū)使，常以種種借口排斥外來投標者，給業(yè)主施加壓力。如農(nóng)民籌資投勞難完成、農(nóng)民田間地頭開溝挖渠難協(xié)調(diào)、只要本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中標這些問題就好解決等等，有的甚至明言，本鎮(zhèn)以外的中了標我也叫他沒法干。于是容易出現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間互相幫忙，相互陪標，各得其所。甚至有的干脆一家做幾家標，保證自家中標，其他家蓋章、出面，煞有介事，天衣無縫。這樣，你干你的工程、我干我的工程，沒有工程干的吃“喜面”，皆大歡喜。而從招投標過程來看，一切程序不少，開標時，有紀檢、審計、甚至公證部門參加，手續(xù)完備，程序合法，中標的歡喜，未中的不憂。達到了“領(lǐng)導(dǎo)滿意、業(yè)主滿意、投標者滿意、陪標者也滿意”，實際上有關(guān)監(jiān)督部門只看到開標過程的合法，并不知道開標前的形成過程。于是，公開、公平、公正只剩下了“公開”。針對上述可能出現(xiàn)的問題，審計部門在年初確定農(nóng)發(fā)項目效益審計時，就要提前做好準備，在工程招投標前就要介入，做好審計調(diào)查。對標底要嚴格保密，對泄密者要追究責(zé)任。對相互串標等舞弊行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，全部取消投標資格，對今后投標也要作出限制。
二是工程監(jiān)理“虛掛羊頭”。工程監(jiān)理活動主要體現(xiàn)在工程建設(shè)的施工階段。監(jiān)理審計的目的是促進監(jiān)理單位充分履行職責(zé)、發(fā)揮其在保證工程進度和質(zhì)量以及控制投資成本等方面的作用。審計工程監(jiān)理時，不能只看監(jiān)理手續(xù)是否齊備，檔案是否完整合規(guī)，因為要想通過驗收，這些必須達標。效益審計時要用審計人的獨特眼光，審查監(jiān)理是否真實可靠，監(jiān)理人員是否監(jiān)理到位，查看是否有一明一暗雙合同。因為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目面廣量大，具有體量小和分散的特點，監(jiān)理人員少則難以顧及，大多還是水利站工程員自己監(jiān)理，這樣在監(jiān)理費的分配上就很可能另有說法，監(jiān)理的作用就會打折。審計時要通過審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)隱情，防止業(yè)主與監(jiān)理機構(gòu)在監(jiān)理費分成上做交易。在監(jiān)理方式上還要防止水利站自干自監(jiān)、業(yè)主找有資質(zhì)的監(jiān)理人員簽辦手續(xù)的現(xiàn)象發(fā)生。另一方面，也不能只重工程質(zhì)量監(jiān)理、輕投資控制監(jiān)理。在審計項目監(jiān)理合同時，應(yīng)增加要求監(jiān)理單位強化投資控制的相應(yīng)條款。通過對監(jiān)理的審計，既可保證工程質(zhì)量，又可預(yù)防在監(jiān)理費上的舞弊行為。
三是籌資投勞“無中生有”。項目工程中農(nóng)民自籌資金的落實一直是個難題。項目計劃中農(nóng)民需要用于完成工程配套的土方任務(wù)所需的投工投勞在經(jīng)濟薄弱地區(qū)往往成為一句空話，這也是項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)竭力不讓外鄉(xiāng)人中標的原因之一。如果本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中標，就可以憑借行政干預(yù)，把籌資投勞直接轉(zhuǎn)嫁到施工方，使施工方加大了成本。中標方雖然是“啞巴吃黃連——有苦難言”，但實際上也是“周瑜打黃蓋——一個愿打，一個愿挨”，少掙錢總比不掙錢好。這在一定程度上也會影響施工質(zhì)量。因此，在效益審計時，要按照《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)民籌資投勞管理規(guī)定（試行）》中“自愿互利、注重實效、控制標準、嚴格規(guī)范”和“誰受益、誰負擔(dān)”的原則，嚴格區(qū)分加重農(nóng)民負擔(dān)與農(nóng)民自愿籌資投勞改善自己生產(chǎn)生活條件的政策界線。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向縣級農(nóng)發(fā)辦事機構(gòu)提出項目立項申請前，必須經(jīng)村民委員會采取民主方式征求農(nóng)民自愿籌資投勞的意見，并出具相關(guān)證明。審計部門要想弄清楚情況，必須深入村莊農(nóng)戶，實際調(diào)查了解。
四是農(nóng)林措施“指鹿為馬”。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目以中低產(chǎn)田改造為重點，堅持山水田林路綜合治理，講究的是“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”，因而除水利措施外，還有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、農(nóng)機等非工程措施。非工程措施的主要內(nèi)容有土壤改良、良種和農(nóng)機補貼、新建農(nóng)田防護林網(wǎng)和機耕路、農(nóng)業(yè)儀器采購、科技示范和技術(shù)培訓(xùn)等。資金量約占全部項目的20％以上。其部分內(nèi)容實施情況常常難以核查。審計這部分時，不能只看手續(xù)是否完備，要深入調(diào)查取證。如平整、深翻土地以及增施有機肥，只看機械費和肥料購置發(fā)票，很難辨別項目實施的真?zhèn)危挥秩缣摌?gòu)科技培訓(xùn)措施，編造培訓(xùn)人員名單，甚至將招待費放在科技培訓(xùn)、示范推廣費中列支，有的編造農(nóng)機、良種補貼發(fā)放名單，這些如不調(diào)查核實，很容易被蒙混過關(guān)；再如機耕路、防護林、農(nóng)機具和儀器設(shè)備等，驗收或?qū)徲嫊r“指鹿為馬”現(xiàn)象時有發(fā)生，在一些地方已成為套取農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金的手段之一。對此，審計部門在效益審計時，除了建議有關(guān)部門加強管理、集中采購、從嚴查處外，還要創(chuàng)新監(jiān)督手段，改變傳統(tǒng)的事后監(jiān)督方式，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)非工程措施實行跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)非工程措施實施中的違紀違規(guī)行為。對已完成的內(nèi)容，廣泛調(diào)查取證，一但查出虛報冒領(lǐng)，堅決曝光，絕不姑息遷就。
一是項目計劃可行性。在效益審計準備階段，首先要調(diào)查了解縣級農(nóng)發(fā)辦事機構(gòu)是否依據(jù)本縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃并結(jié)合當?shù)剞r(nóng)業(yè)開發(fā)后備資源情況，編制了本縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目五年總體規(guī)劃；是否建立了項目庫，所審項目是否在項目庫范圍，查看項目申報是否是臨時動議的。其次要調(diào)查了解申報的項目在進項目庫之前是否符合程序，查看是否以“農(nóng)民要辦”為前提，是否征求了大多數(shù)農(nóng)民的意見，農(nóng)民是否自愿籌資投勞并真的出具了相關(guān)證明材料。項目庫是否實行動態(tài)管理，入庫材料是否上報上級農(nóng)業(yè)開發(fā)機構(gòu)；所審項目是否是通過競爭立項辦法從項目庫中選擇的。根據(jù)上述內(nèi)容的落實情況，就可以分析、推斷效益審計所審項目立項的可行性程度。
二是資金配套完整性。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資金包括中央財政資金、省市縣配套財政資金、農(nóng)村集體和農(nóng)戶自籌資金、銀行貸款以及其它資金。這些資金統(tǒng)一納入國家批準的項目計劃。審計時主要查看中央財政資金、省市縣各級地方財政配套資金是否及時、足額下達并進入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專戶，有無滯留在專戶之外，有無平衡地方財政預(yù)算，有無將無償資金改為有償資金使用等。要通過審計調(diào)查，看自籌資金是否真的落實。對有償資金要查看手續(xù)是否真實有效，是否真的使用了，有無怕收不回而即放即收、履行一下手續(xù)。收取的占用費是否合規(guī)，是否按規(guī)定使用等。通過資金配套完整性的審計和審計調(diào)查，真實反映農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金配套情況，防止因縣級無錢配套而套取上級項目資金，使項目投資和效益出現(xiàn)打折，從而真實地反映項目計劃的完成情況。
三是資金管理規(guī)范性。如何保證農(nóng)發(fā)資金發(fā)揮大效益，資金管理是審計的重點之一。審計時，我們首先要審查農(nóng)發(fā)資金是否實行了“三?！?，即：“專帳核算、專人管理、?？顚Ｓ谩薄Ｆ浯慰词欠駡猿忠再Y金定項目、按項目管資金。財政部門是否做到項目資金及時進入專戶，保證項目工程如期實施。項目主管部門是否根據(jù)資金安排情況，嚴格控制項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，實事求是編報項目，確保工程數(shù)量和質(zhì)量。三是看財政部門是否實行縣級報帳制，確保資金安全。工程完工后是否及時辦理報帳手續(xù)、及時撥付施工單位，保證項目的正常施工進度。四是重點查看報帳手續(xù)的真實性和合規(guī)性。審核發(fā)票所填內(nèi)容是否真實，工程項目建設(shè)內(nèi)容是否與發(fā)票相符，有無通過虛假報表、虛開發(fā)票、虛列支出、虛增工程量等方式虛報冒領(lǐng)財政資金。通過自上而下和自下而上的雙向?qū)彶?，確保資金使用合規(guī)、合法，努力提高財政資金的使用效益。五是延伸審計施工單位，查看資金支出流向，以防止被擠占、挪用或截留。
四是計劃執(zhí)行嚴肅性。縣級農(nóng)業(yè)開發(fā)和財政部門，在接到省市年度項目計劃批復(fù)后，應(yīng)在一個月內(nèi)將計劃批復(fù)到項目實施單位，不得無故延遲，以免影響項目工期和實施效果。項目計劃一經(jīng)下達，任何人不得隨意變更，如確需調(diào)整、變更或終止的，應(yīng)按國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室規(guī)定的權(quán)限報批。審計部門在審計時，要根據(jù)上一級項目計劃批復(fù)中的定點定位、規(guī)格大小、投資定額等，逐一核對本級批復(fù)，查看有無更改。在實地、實物審計時，要一一對照，如有變更，要查看有無報批手續(xù)，核對審批權(quán)限?？h級審批權(quán)限在10萬元以下，市級在50萬元以下。審計時要注意審批的時間，不得“先斬后奏”，不得化整為零，更不準“斬而不奏”。由于審計時工程基本完工，為了防止以擅自更改的工程迎接驗收、審計而把原有定點定位表更換下來，一定要將審計時主管部門提供的批復(fù)與上一級批復(fù)逐項核對。
五是工程質(zhì)量標準性。工程審計首先要審查是否按項目計劃實施，有無更改建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)單位及建設(shè)投資額度等；其次是要查看是否實行項目公示制、法人負責(zé)制、招標投標制、工程監(jiān)理制；第三要要圍繞建設(shè)周期，突出內(nèi)控制度的有效性和程序操作的規(guī)范性。一個好的內(nèi)控制度不一定產(chǎn)生好的效果，但是一個壞的內(nèi)控制度一定會產(chǎn)生壞的效果。要通過建立完善的內(nèi)部控制監(jiān)管制度，提高建設(shè)項目質(zhì)量。如對建設(shè)過程的主要環(huán)節(jié)詳細查證；對施工項目的招投標，相關(guān)設(shè)備及主要原材料集中招標采購的方式進行認證；對完工項目進行抽樣剖析，作出恰當評價等。第四要查證帳面與實物是否一致，注意有無以舊頂新“拉郎配”,是否存在以次充好糊弄過關(guān)；第五要查證工程是否按照《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程建設(shè)監(jiān)理辦法（試行）的通知》要求全面推行監(jiān)理制，監(jiān)理人員有無相應(yīng)的資質(zhì)，監(jiān)理是否真實有效，是否監(jiān)理到位，通過實地檢查、分析、比較，可以對工程質(zhì)量的標準性作出比較恰當?shù)脑u價。
六是項目效益綜合性。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目一般以改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施為主，因此決定了它不是立竿見影的“短、平、快”項目，它的效益具有長期性的特點。效益審計評價時應(yīng)該把項目效益的長期性與每年使用效益的短期性結(jié)合起來、把投資后的經(jīng)濟效益與帶動農(nóng)民增收的社會效益結(jié)合起來、把當前效益與造福后代的環(huán)保效益結(jié)合起來。有時一個項目的完成不一定效益明顯，它的效益的發(fā)揮可能要與其它措施配套才能顯現(xiàn)，因此，要正確處理好長期效益與短期效益、隱性效益與顯性效益的矛盾。如土地治理項目是以小型農(nóng)田水利、道路整治、田間林網(wǎng)、農(nóng)機配備、科技推廣等為主的，它的經(jīng)濟效益將長期發(fā)揮作用，而多種經(jīng)營項目一般見效要快得多；另外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目大多是龍頭企業(yè)，龍頭帶動作用強，不論企業(yè)自身效益如何，它帶動農(nóng)民增收的效益是很明顯的。所以，項目的效益如何要綜合考慮各方面因素進行合理評價。
以上是審計時應(yīng)該把握的六個重點環(huán)節(jié)，由于上級項目管理部門對項目管理、驗收越來越嚴格，如果不深查細究，一般都會出現(xiàn)大的違法違紀不多、小的違規(guī)操作不少、基本都能過關(guān)的現(xiàn)象。但是，若從效益審計的準確評價角度講，對一些相對隱性的難點必須深查細究，避免出現(xiàn)以下情況。
一是工程招標“瞞天過?！?。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目土建工程實施招投標制以來，對于規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投資管理機制，確保項目建設(shè)質(zhì)量，提高項目的科學(xué)管理水平發(fā)揮了重要作用。但是多年來，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目土建工程，大多由項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位中標后承建，招標的范圍不夠廣泛。雖然招投標的程序看起來比較規(guī)范，但實際常常出現(xiàn) “三保一”、“四保一” 等串標現(xiàn)象。一方面項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于利益的驅(qū)使，常以種種借口排斥外來投標者，給業(yè)主施加壓力。如農(nóng)民籌資投勞難完成、農(nóng)民田間地頭開溝挖渠難協(xié)調(diào)、只要本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中標這些問題就好解決等等，有的甚至明言，本鎮(zhèn)以外的中了標我也叫他沒法干。于是容易出現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間互相幫忙，相互陪標，各得其所。甚至有的干脆一家做幾家標，保證自家中標，其他家蓋章、出面，煞有介事，天衣無縫。這樣，你干你的工程、我干我的工程，沒有工程干的吃“喜面”，皆大歡喜。而從招投標過程來看，一切程序不少，開標時，有紀檢、審計、甚至公證部門參加，手續(xù)完備，程序合法，中標的歡喜，未中的不憂。達到了“領(lǐng)導(dǎo)滿意、業(yè)主滿意、投標者滿意、陪標者也滿意”，實際上有關(guān)監(jiān)督部門只看到開標過程的合法，并不知道開標前的形成過程。于是，公開、公平、公正只剩下了“公開”。針對上述可能出現(xiàn)的問題，審計部門在年初確定農(nóng)發(fā)項目效益審計時，就要提前做好準備，在工程招投標前就要介入，做好審計調(diào)查。對標底要嚴格保密，對泄密者要追究責(zé)任。對相互串標等舞弊行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，全部取消投標資格，對今后投標也要作出限制。
二是工程監(jiān)理“虛掛羊頭”。工程監(jiān)理活動主要體現(xiàn)在工程建設(shè)的施工階段。監(jiān)理審計的目的是促進監(jiān)理單位充分履行職責(zé)、發(fā)揮其在保證工程進度和質(zhì)量以及控制投資成本等方面的作用。審計工程監(jiān)理時，不能只看監(jiān)理手續(xù)是否齊備，檔案是否完整合規(guī)，因為要想通過驗收，這些必須達標。效益審計時要用審計人的獨特眼光，審查監(jiān)理是否真實可靠，監(jiān)理人員是否監(jiān)理到位，查看是否有一明一暗雙合同。因為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目面廣量大，具有體量小和分散的特點，監(jiān)理人員少則難以顧及，大多還是水利站工程員自己監(jiān)理，這樣在監(jiān)理費的分配上就很可能另有說法，監(jiān)理的作用就會打折。審計時要通過審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)隱情，防止業(yè)主與監(jiān)理機構(gòu)在監(jiān)理費分成上做交易。在監(jiān)理方式上還要防止水利站自干自監(jiān)、業(yè)主找有資質(zhì)的監(jiān)理人員簽辦手續(xù)的現(xiàn)象發(fā)生。另一方面，也不能只重工程質(zhì)量監(jiān)理、輕投資控制監(jiān)理。在審計項目監(jiān)理合同時，應(yīng)增加要求監(jiān)理單位強化投資控制的相應(yīng)條款。通過對監(jiān)理的審計，既可保證工程質(zhì)量，又可預(yù)防在監(jiān)理費上的舞弊行為。
三是籌資投勞“無中生有”。項目工程中農(nóng)民自籌資金的落實一直是個難題。項目計劃中農(nóng)民需要用于完成工程配套的土方任務(wù)所需的投工投勞在經(jīng)濟薄弱地區(qū)往往成為一句空話，這也是項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)竭力不讓外鄉(xiāng)人中標的原因之一。如果本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中標，就可以憑借行政干預(yù)，把籌資投勞直接轉(zhuǎn)嫁到施工方，使施工方加大了成本。中標方雖然是“啞巴吃黃連——有苦難言”，但實際上也是“周瑜打黃蓋——一個愿打，一個愿挨”，少掙錢總比不掙錢好。這在一定程度上也會影響施工質(zhì)量。因此，在效益審計時，要按照《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)民籌資投勞管理規(guī)定（試行）》中“自愿互利、注重實效、控制標準、嚴格規(guī)范”和“誰受益、誰負擔(dān)”的原則，嚴格區(qū)分加重農(nóng)民負擔(dān)與農(nóng)民自愿籌資投勞改善自己生產(chǎn)生活條件的政策界線。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向縣級農(nóng)發(fā)辦事機構(gòu)提出項目立項申請前，必須經(jīng)村民委員會采取民主方式征求農(nóng)民自愿籌資投勞的意見，并出具相關(guān)證明。審計部門要想弄清楚情況，必須深入村莊農(nóng)戶，實際調(diào)查了解。
四是農(nóng)林措施“指鹿為馬”。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目以中低產(chǎn)田改造為重點，堅持山水田林路綜合治理，講究的是“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”，因而除水利措施外，還有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、農(nóng)機等非工程措施。非工程措施的主要內(nèi)容有土壤改良、良種和農(nóng)機補貼、新建農(nóng)田防護林網(wǎng)和機耕路、農(nóng)業(yè)儀器采購、科技示范和技術(shù)培訓(xùn)等。資金量約占全部項目的20％以上。其部分內(nèi)容實施情況常常難以核查。審計這部分時，不能只看手續(xù)是否完備，要深入調(diào)查取證。如平整、深翻土地以及增施有機肥，只看機械費和肥料購置發(fā)票，很難辨別項目實施的真?zhèn)危挥秩缣摌?gòu)科技培訓(xùn)措施，編造培訓(xùn)人員名單，甚至將招待費放在科技培訓(xùn)、示范推廣費中列支，有的編造農(nóng)機、良種補貼發(fā)放名單，這些如不調(diào)查核實，很容易被蒙混過關(guān)；再如機耕路、防護林、農(nóng)機具和儀器設(shè)備等，驗收或?qū)徲嫊r“指鹿為馬”現(xiàn)象時有發(fā)生，在一些地方已成為套取農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金的手段之一。對此，審計部門在效益審計時，除了建議有關(guān)部門加強管理、集中采購、從嚴查處外，還要創(chuàng)新監(jiān)督手段，改變傳統(tǒng)的事后監(jiān)督方式，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)非工程措施實行跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)非工程措施實施中的違紀違規(guī)行為。對已完成的內(nèi)容，廣泛調(diào)查取證，一但查出虛報冒領(lǐng)，堅決曝光，絕不姑息遷就。