近年來(lái)，我國(guó)對(duì)財(cái)政體制和投融資體制實(shí)施了一系列的改革，隨著以建立公共財(cái)政為目標(biāo)的財(cái)政體制改革的不斷深入，公共財(cái)政體系和框架逐漸完善，政府職能由原來(lái)的對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面的全面干預(yù)，逐步轉(zhuǎn)向只對(duì)市場(chǎng)失效部分進(jìn)行補(bǔ)充。政府投資管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了公共投資領(lǐng)域中的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。與此相適應(yīng)的國(guó)家審計(jì)的固定資產(chǎn)投資審計(jì)領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向政府公共工程。如何加強(qiáng)對(duì)政府公共投資項(xiàng)目的效益審計(jì)，已成為當(dāng)前國(guó)家審計(jì)尤其是固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域面臨的重要課題。本文擬就政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)的對(duì)象、內(nèi)容、方式與方法等方面作些探討。
一、政府公共投資效益審計(jì)的目標(biāo)和重點(diǎn)
公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)是指審計(jì)人員在對(duì)使用財(cái)政資金進(jìn)行公共投資項(xiàng)目的預(yù)（概）算執(zhí)行情況和竣工決算審計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)投資項(xiàng)目的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行的審計(jì)評(píng)價(jià)活動(dòng)。
近年來(lái)，李金華審計(jì)長(zhǎng)等多位審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，積極探索中國(guó)特色的效益審計(jì)之路，要在投資審計(jì)領(lǐng)域率先探索、率先實(shí)踐、率先出成果。我們認(rèn)為：效益在投資領(lǐng)域表現(xiàn)得直接也充分。與國(guó)外的效益審計(jì)相比，有中國(guó)特色的效益審計(jì)在對(duì)象、目標(biāo)、內(nèi)容和方式方法上是有較大區(qū)別的。體現(xiàn)在公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)方面，必須明確以下幾個(gè)方面內(nèi)容：
1、公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)必須以促進(jìn)依法行政、完善機(jī)制、提高政府宏觀調(diào)控能力為主要目標(biāo)。近年來(lái)，在公共工程投資暴露出的低水平重復(fù)建設(shè)、嚴(yán)重的損失浪費(fèi)和資產(chǎn)流失、建設(shè)市場(chǎng)秩序不規(guī)范、投資效益差、效率低等問(wèn)題。其原因是多方面的，但主要的是對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督不力；投資管理體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏有效的投資責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制；法制不健全，缺乏規(guī)范投資經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)；內(nèi)部缺乏控制，外部監(jiān)管不力。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)公共投資項(xiàng)目的審計(jì)，從審查資金籌集、運(yùn)行、管理等方面入手，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，著力解決體制不適應(yīng)、法規(guī)不健全、管理不完善等宏觀管理方面問(wèn)題。
一是實(shí)施效益審計(jì)，滿足社會(huì)公眾對(duì)公共資源實(shí)行有效監(jiān)督的需要。政府公共投資項(xiàng)目主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政性資金,實(shí)際上是由政府代表社會(huì)公眾的利益并按社會(huì)公眾的集體意愿提供市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效提供的公共物品，以滿足大部分人的公共物品或服務(wù)的需要。審計(jì)機(jī)關(guān)可以從獨(dú)立的第三者的角度向公共資源的所有者或其代表以及其他利害關(guān)系人提供客觀公正的信息。
二是實(shí)施效益審計(jì)，促進(jìn)國(guó)家不斷完善投資管理體制、正確制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的"瓶頸"，近年來(lái)，各級(jí)政府積極改革投資政策，調(diào)整投資方向，加大了對(duì)社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程的投資力度，投資重點(diǎn)逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性、營(yíng)利性的投資領(lǐng)域，主要定位在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，提供公共產(chǎn)品方面。通過(guò)效益審計(jì)，揭示投資建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，深層次剖析投資管理體制中的缺陷和不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方面和環(huán)節(jié)，從而不斷完善投資管理體制，使政府投資能充分發(fā)揮改善投資與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)社會(huì)投資方向的宏觀導(dǎo)向作用，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。
三是實(shí)施效益審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。黨的十六大提出加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，并要求審計(jì)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督職能。投資領(lǐng)域的權(quán)力主要表現(xiàn)為決策權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)、建設(shè)資金支配權(quán)等等，缺乏一套完整、科學(xué)、有效的監(jiān)督體系去制約。政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)就是要通過(guò)對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程及經(jīng)營(yíng)管理的審計(jì)（調(diào)查），揭露政府領(lǐng)導(dǎo)或政府部門因決策不科學(xué)、不民主、不合理或決策失誤造成的無(wú)效投資及損失浪費(fèi)等問(wèn)題，監(jiān)督其決策行為；揭露項(xiàng)目概算與實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)或弄虛作假申報(bào)項(xiàng)目、騙取財(cái)政資金的情況，監(jiān)督政府部門的項(xiàng)目審批工作有無(wú)失察、失職的問(wèn)題；揭露建設(shè)領(lǐng)域因政府部門監(jiān)管不力或監(jiān)管滯后，造成損失浪費(fèi)的問(wèn)題，監(jiān)督政府部門的監(jiān)管行為是否及時(shí)有效；揭露政府領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)利用權(quán)力干預(yù)建設(shè)的活動(dòng)，違反招投標(biāo)法規(guī)的規(guī)定，干預(yù)工程承發(fā)包，不顧批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)概算，干預(yù)工程建設(shè)過(guò)程、建設(shè)工期等濫用權(quán)力的行為，監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)用；揭露政府領(lǐng)導(dǎo)違反人大批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算安排，動(dòng)用建設(shè)資金搞“政績(jī)工程”、“形象工程”的違規(guī)行為，監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)建設(shè)資金的支配權(quán)等。
2、政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)要以投資決策、資金使用、項(xiàng)目管理和投資效益為審計(jì)與評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。
一般而言，政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)主要包括以下幾方面重點(diǎn)：
（1）投資立項(xiàng)決策的審計(jì)與評(píng)價(jià)。一個(gè)工程項(xiàng)目的決策至關(guān)重要，它直接影響著該工程預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和整體的社會(huì)效益，盲目決策、錯(cuò)誤上馬的項(xiàng)目可能導(dǎo)致國(guó)有資金的流失和社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。目前，我國(guó)投資領(lǐng)域存在的低水平重復(fù)建設(shè)、損失浪費(fèi)、投資效益低下等現(xiàn)象的主要原因就是投資決策缺乏科學(xué)性、合理性。因此，實(shí)施政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)，首先要注重對(duì)投資決策的科學(xué)性、合理性進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。要堅(jiān)持宏觀與微觀相結(jié)合、局部與整體相結(jié)合、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合的原則，對(duì)項(xiàng)目決策進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀的分析與評(píng)價(jià)。
（2）投資建設(shè)資金的審計(jì)和評(píng)價(jià)。政府公共投資項(xiàng)目資金來(lái)源主要是財(cái)政性資金，由于數(shù)額大，工期長(zhǎng)，管理部門和環(huán)節(jié)多，在資金的撥付、轉(zhuǎn)移、使用、管理中可能存在許多問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持以資金流向?yàn)橹骶€，堅(jiān)持以真實(shí)性審計(jì)為基礎(chǔ)，抓住資金流動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，就其真實(shí)性、合法性、合理性作出審計(jì)評(píng)價(jià)。
（3）項(xiàng)目管理的審計(jì)與評(píng)價(jià)。政府公共投資項(xiàng)目一般是廣大群眾關(guān)心的重點(diǎn)工程、“民心工程”，工程質(zhì)量問(wèn)題歷來(lái)是社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)程中要按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，重點(diǎn)審查投資項(xiàng)目法人責(zé)任制、資本金制、招投標(biāo)制、合同制和工程監(jiān)理制等方面的落實(shí)情況。
（4）投資效益的審計(jì)與評(píng)價(jià)。政府公共投資項(xiàng)目主要是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，不以盈利為目的，主要是為社會(huì)公眾提供公益性服務(wù)。所以，衡量其效益就不能只看其自身的經(jīng)濟(jì)效益，更應(yīng)該注重其滿足社會(huì)共同需要的優(yōu)劣程度及推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果，要從宏觀效益、社會(huì)效益及生態(tài)效益方面，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資效益。
二、政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)的原則
建立中國(guó)特色的政府公共投資效益審計(jì)，不能照抄照搬國(guó)外的效益審計(jì)模式，必須立足國(guó)情，適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。在審計(jì)實(shí)踐中要體現(xiàn)以下四個(gè)原則：
（1）真實(shí)性審計(jì)、合法性審計(jì)與效益性審計(jì)相結(jié)合的原則。在目前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序尚未完全建立的情況下，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象仍然十分普遍，我們的效益審計(jì)還必須建立在真實(shí)性、合法性審計(jì)完成的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行效益評(píng)審。如我們近五年來(lái)通過(guò)對(duì)我市廣場(chǎng)建設(shè)、大道改造等重點(diǎn)工程的審計(jì)，查處高估冒算等違紀(jì)違規(guī)金額5.7億元。如果沒(méi)有這些真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)，我們對(duì)項(xiàng)目效益的評(píng)審就會(huì)產(chǎn)生很大的偏差，效益審計(jì)的真實(shí)性也就無(wú)從談起。真實(shí)性、合法性、效益性三者結(jié)合，三者統(tǒng)一的全面性的效益審計(jì)能夠充分體現(xiàn)審計(jì)工作防護(hù)性、建設(shè)性的基本職能。
（2）經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相結(jié)合的原則。政府公共投資項(xiàng)目考慮的不僅是項(xiàng)目本身的投入產(chǎn)出效益，更重要的是要考慮項(xiàng)目建成后對(duì)社會(huì)的影響程度，是否滿足社會(huì)需求，是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，規(guī)劃布局是否得當(dāng)，是否滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的要求。在社會(huì)效益評(píng)價(jià)中既要考慮效益原則，同時(shí)也要兼顧公平原則，項(xiàng)目收益是否得到公平分配。此外，當(dāng)前大眾對(duì)公共工程的環(huán)境效益也越來(lái)越重視，我們?cè)趯徲?jì)評(píng)價(jià)過(guò)程中要考慮項(xiàng)目建成對(duì)社會(huì)環(huán)境和社會(huì)資源的影響，是否對(duì)自然環(huán)境造成損害，是否對(duì)自然資源進(jìn)行了合理、節(jié)約的利用，包括對(duì)土地、能源等各種資源的利用情況等。
（3）事前、事中、事后審計(jì)相結(jié)合的原則。目前的投資審計(jì)大多是事后決算審計(jì)，就效益審計(jì)而言也大多采取的是后評(píng)估的方法，在經(jīng)濟(jì)效益方面往往是只評(píng)不審，使審計(jì)監(jiān)督存在一定的“時(shí)滯”現(xiàn)象，防護(hù)性和建設(shè)性作用不能得到充分發(fā)揮。為此，我們必須將審計(jì)監(jiān)督的關(guān)口前移，強(qiáng)化事前、事中審計(jì)。事前重在防范，事中審計(jì)重在監(jiān)控，事后審計(jì)重在監(jiān)督評(píng)價(jià)，這種全程跟蹤式的審計(jì)方式，能更好地發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)在促進(jìn)科學(xué)決策、控制成本、節(jié)約投資、提高效益的作用。
（4）定性與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合原則。投資審計(jì)受以往財(cái)務(wù)審計(jì)思維定勢(shì)的影響，更多地注重了對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與信息的審查分析，在經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)方面往往定量多，定性少，在社會(huì)效益和環(huán)境效益方面往往是定性多，定量少。因此，我們?cè)陂_(kāi)展政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)中，要將所得情況與既定規(guī)范以及審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，同時(shí)可以借鑒國(guó)外效益審計(jì)的某些技術(shù)方法，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)予以量化，如計(jì)算資金節(jié)約度、價(jià)值量與實(shí)物量、收入分配效果指標(biāo)包括分配指數(shù)、勞動(dòng)就業(yè)效果指標(biāo)、綜合能耗指標(biāo)等，分析項(xiàng)目建成后所帶來(lái)的國(guó)民收入在個(gè)人、集體、國(guó)家各利益主體之間的分配情況，并評(píng)價(jià)其合理性和公平性，從面使效益審計(jì)評(píng)價(jià)既能定性，又能定量。
三、政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)的難點(diǎn)與建議
長(zhǎng)期以來(lái)，效益審計(jì)作為獨(dú)立的審計(jì)類型在我國(guó)開(kāi)展得比較晚，同時(shí)受傳統(tǒng)的審計(jì)觀念與方法模式制約，在開(kāi)展政府公共投資項(xiàng)目審計(jì)方面探索得還很不夠，同時(shí)審計(jì)人員的整體素質(zhì)、專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)還不能滿足效益審計(jì)的要求，在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)中缺乏一套完整的制度保障，在審計(jì)綜合評(píng)價(jià)方面缺乏較為科學(xué)系統(tǒng)的量化指標(biāo)，未能使審計(jì)的防護(hù)性與建設(shè)性作用得到充分發(fā)揮，在開(kāi)展政府公共投資效益審計(jì)方面還存在不少困難與問(wèn)題。為此我們建議：
（一）合理選擇審計(jì)對(duì)象，以點(diǎn)帶面，增強(qiáng)宏觀全局意識(shí)。傳統(tǒng)審計(jì)范圍狹窄，目標(biāo)單一，審計(jì)人員大多圍繞財(cái)務(wù)收支狀況進(jìn)行審計(jì)，在審計(jì)與審計(jì)處理上已不存在太多難度。但是目前的政府公共投資項(xiàng)目大多是財(cái)政性資金，由于資金規(guī)模大，周期長(zhǎng)，涉及面廣，其資金來(lái)源、使用狀況、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益如何？社會(huì)各界尤為關(guān)注，其重要性與難度不能與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)相提并論。因此我們?cè)谶x擇審計(jì)對(duì)象上不能盲目貪大，應(yīng)堅(jiān)持先試點(diǎn)再推廣、先局部后整體，由點(diǎn)到面逐步展開(kāi)。具體面言，要結(jié)合各地實(shí)際情況，可選擇某一行業(yè)某一項(xiàng)目某一資金的效益情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，在取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再全面推開(kāi)，由點(diǎn)到面，由表及里，揭求府公共投資領(lǐng)域中一些普遍性、傾向性、苗頭性問(wèn)題，從而從宏觀上、機(jī)制上、體制上提出解決問(wèn)題的根本措施，促進(jìn)提高財(cái)政資金的使用效益。
（二）科學(xué)選擇審計(jì)評(píng)價(jià)的方式方法，創(chuàng)造性地開(kāi)展政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)。目前，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)已發(fā)展到現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理審計(jì)，審計(jì)目的不再是單純的查錯(cuò)防弊，而更注重揭示問(wèn)題，分析原因，提出意見(jiàn)和建議。為此，在開(kāi)展政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)方面，我們要改變過(guò)去單純的財(cái)務(wù)收支審計(jì)為多種形式各項(xiàng)內(nèi)容的綜合審計(jì)。在方式方法上，把審項(xiàng)目、審資金、審財(cái)務(wù)收支三者結(jié)合起來(lái)，采取審計(jì)與審計(jì)調(diào)查相結(jié)合、點(diǎn)上微觀審計(jì)與面上宏觀抽樣相結(jié)合、重點(diǎn)問(wèn)題審計(jì)與跟蹤審計(jì)調(diào)查相結(jié)合；在取證模式上，注重開(kāi)展以內(nèi)部控制為基礎(chǔ)的抽樣審計(jì)，以內(nèi)部控制--整體框架為測(cè)評(píng)基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)；在審計(jì)手段上，應(yīng)加快計(jì)算機(jī)審計(jì)應(yīng)用步伐，以聯(lián)網(wǎng)審計(jì)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，提高審計(jì)質(zhì)量與效率。
（三）整合資源，理順審計(jì)部門與其他監(jiān)督部門的關(guān)系。目前，我國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督體系比較混亂，主要是監(jiān)督部門多，審計(jì)、財(cái)政、計(jì)委、建委等職能部門對(duì)政府投資項(xiàng)目均具有監(jiān)督權(quán)，出于對(duì)部門利益的考慮，各職能部門各行其是難以形成監(jiān)督合力。由于監(jiān)督部門多，彼此協(xié)調(diào)不夠，容易出現(xiàn)監(jiān)督內(nèi)容重復(fù)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題，這在一定程度上弱化了審計(jì)的監(jiān)督力度。為了加強(qiáng)對(duì)政府公共投資的監(jiān)督，必須理順監(jiān)督體系，協(xié)調(diào)好審計(jì)部門與其他監(jiān)督部門的關(guān)系，使各部門之間通力合作，相互支持與配合，形成監(jiān)督合力，積極有效地促進(jìn)政府公共投資項(xiàng)目加強(qiáng)管理，提高建設(shè)資金的使用效果。
一、政府公共投資效益審計(jì)的目標(biāo)和重點(diǎn)
公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)是指審計(jì)人員在對(duì)使用財(cái)政資金進(jìn)行公共投資項(xiàng)目的預(yù)（概）算執(zhí)行情況和竣工決算審計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)投資項(xiàng)目的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行的審計(jì)評(píng)價(jià)活動(dòng)。
近年來(lái)，李金華審計(jì)長(zhǎng)等多位審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，積極探索中國(guó)特色的效益審計(jì)之路，要在投資審計(jì)領(lǐng)域率先探索、率先實(shí)踐、率先出成果。我們認(rèn)為：效益在投資領(lǐng)域表現(xiàn)得直接也充分。與國(guó)外的效益審計(jì)相比，有中國(guó)特色的效益審計(jì)在對(duì)象、目標(biāo)、內(nèi)容和方式方法上是有較大區(qū)別的。體現(xiàn)在公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)方面，必須明確以下幾個(gè)方面內(nèi)容：
1、公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)必須以促進(jìn)依法行政、完善機(jī)制、提高政府宏觀調(diào)控能力為主要目標(biāo)。近年來(lái)，在公共工程投資暴露出的低水平重復(fù)建設(shè)、嚴(yán)重的損失浪費(fèi)和資產(chǎn)流失、建設(shè)市場(chǎng)秩序不規(guī)范、投資效益差、效率低等問(wèn)題。其原因是多方面的，但主要的是對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督不力；投資管理體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏有效的投資責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制；法制不健全，缺乏規(guī)范投資經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)；內(nèi)部缺乏控制，外部監(jiān)管不力。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)公共投資項(xiàng)目的審計(jì)，從審查資金籌集、運(yùn)行、管理等方面入手，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，著力解決體制不適應(yīng)、法規(guī)不健全、管理不完善等宏觀管理方面問(wèn)題。
一是實(shí)施效益審計(jì)，滿足社會(huì)公眾對(duì)公共資源實(shí)行有效監(jiān)督的需要。政府公共投資項(xiàng)目主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政性資金,實(shí)際上是由政府代表社會(huì)公眾的利益并按社會(huì)公眾的集體意愿提供市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效提供的公共物品，以滿足大部分人的公共物品或服務(wù)的需要。審計(jì)機(jī)關(guān)可以從獨(dú)立的第三者的角度向公共資源的所有者或其代表以及其他利害關(guān)系人提供客觀公正的信息。
二是實(shí)施效益審計(jì)，促進(jìn)國(guó)家不斷完善投資管理體制、正確制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的"瓶頸"，近年來(lái)，各級(jí)政府積極改革投資政策，調(diào)整投資方向，加大了對(duì)社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程的投資力度，投資重點(diǎn)逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性、營(yíng)利性的投資領(lǐng)域，主要定位在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，提供公共產(chǎn)品方面。通過(guò)效益審計(jì)，揭示投資建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，深層次剖析投資管理體制中的缺陷和不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方面和環(huán)節(jié)，從而不斷完善投資管理體制，使政府投資能充分發(fā)揮改善投資與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)社會(huì)投資方向的宏觀導(dǎo)向作用，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。
三是實(shí)施效益審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。黨的十六大提出加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，并要求審計(jì)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督職能。投資領(lǐng)域的權(quán)力主要表現(xiàn)為決策權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)、建設(shè)資金支配權(quán)等等，缺乏一套完整、科學(xué)、有效的監(jiān)督體系去制約。政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)就是要通過(guò)對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程及經(jīng)營(yíng)管理的審計(jì)（調(diào)查），揭露政府領(lǐng)導(dǎo)或政府部門因決策不科學(xué)、不民主、不合理或決策失誤造成的無(wú)效投資及損失浪費(fèi)等問(wèn)題，監(jiān)督其決策行為；揭露項(xiàng)目概算與實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)或弄虛作假申報(bào)項(xiàng)目、騙取財(cái)政資金的情況，監(jiān)督政府部門的項(xiàng)目審批工作有無(wú)失察、失職的問(wèn)題；揭露建設(shè)領(lǐng)域因政府部門監(jiān)管不力或監(jiān)管滯后，造成損失浪費(fèi)的問(wèn)題，監(jiān)督政府部門的監(jiān)管行為是否及時(shí)有效；揭露政府領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)利用權(quán)力干預(yù)建設(shè)的活動(dòng)，違反招投標(biāo)法規(guī)的規(guī)定，干預(yù)工程承發(fā)包，不顧批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)概算，干預(yù)工程建設(shè)過(guò)程、建設(shè)工期等濫用權(quán)力的行為，監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)用；揭露政府領(lǐng)導(dǎo)違反人大批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算安排，動(dòng)用建設(shè)資金搞“政績(jī)工程”、“形象工程”的違規(guī)行為，監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)建設(shè)資金的支配權(quán)等。
2、政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)要以投資決策、資金使用、項(xiàng)目管理和投資效益為審計(jì)與評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。
一般而言，政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)主要包括以下幾方面重點(diǎn)：
（1）投資立項(xiàng)決策的審計(jì)與評(píng)價(jià)。一個(gè)工程項(xiàng)目的決策至關(guān)重要，它直接影響著該工程預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和整體的社會(huì)效益，盲目決策、錯(cuò)誤上馬的項(xiàng)目可能導(dǎo)致國(guó)有資金的流失和社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。目前，我國(guó)投資領(lǐng)域存在的低水平重復(fù)建設(shè)、損失浪費(fèi)、投資效益低下等現(xiàn)象的主要原因就是投資決策缺乏科學(xué)性、合理性。因此，實(shí)施政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)，首先要注重對(duì)投資決策的科學(xué)性、合理性進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。要堅(jiān)持宏觀與微觀相結(jié)合、局部與整體相結(jié)合、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合的原則，對(duì)項(xiàng)目決策進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀的分析與評(píng)價(jià)。
（2）投資建設(shè)資金的審計(jì)和評(píng)價(jià)。政府公共投資項(xiàng)目資金來(lái)源主要是財(cái)政性資金，由于數(shù)額大，工期長(zhǎng)，管理部門和環(huán)節(jié)多，在資金的撥付、轉(zhuǎn)移、使用、管理中可能存在許多問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持以資金流向?yàn)橹骶€，堅(jiān)持以真實(shí)性審計(jì)為基礎(chǔ)，抓住資金流動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，就其真實(shí)性、合法性、合理性作出審計(jì)評(píng)價(jià)。
（3）項(xiàng)目管理的審計(jì)與評(píng)價(jià)。政府公共投資項(xiàng)目一般是廣大群眾關(guān)心的重點(diǎn)工程、“民心工程”，工程質(zhì)量問(wèn)題歷來(lái)是社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)程中要按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，重點(diǎn)審查投資項(xiàng)目法人責(zé)任制、資本金制、招投標(biāo)制、合同制和工程監(jiān)理制等方面的落實(shí)情況。
（4）投資效益的審計(jì)與評(píng)價(jià)。政府公共投資項(xiàng)目主要是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，不以盈利為目的，主要是為社會(huì)公眾提供公益性服務(wù)。所以，衡量其效益就不能只看其自身的經(jīng)濟(jì)效益，更應(yīng)該注重其滿足社會(huì)共同需要的優(yōu)劣程度及推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果，要從宏觀效益、社會(huì)效益及生態(tài)效益方面，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資效益。
二、政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)的原則
建立中國(guó)特色的政府公共投資效益審計(jì)，不能照抄照搬國(guó)外的效益審計(jì)模式，必須立足國(guó)情，適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。在審計(jì)實(shí)踐中要體現(xiàn)以下四個(gè)原則：
（1）真實(shí)性審計(jì)、合法性審計(jì)與效益性審計(jì)相結(jié)合的原則。在目前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序尚未完全建立的情況下，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象仍然十分普遍，我們的效益審計(jì)還必須建立在真實(shí)性、合法性審計(jì)完成的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行效益評(píng)審。如我們近五年來(lái)通過(guò)對(duì)我市廣場(chǎng)建設(shè)、大道改造等重點(diǎn)工程的審計(jì)，查處高估冒算等違紀(jì)違規(guī)金額5.7億元。如果沒(méi)有這些真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)，我們對(duì)項(xiàng)目效益的評(píng)審就會(huì)產(chǎn)生很大的偏差，效益審計(jì)的真實(shí)性也就無(wú)從談起。真實(shí)性、合法性、效益性三者結(jié)合，三者統(tǒng)一的全面性的效益審計(jì)能夠充分體現(xiàn)審計(jì)工作防護(hù)性、建設(shè)性的基本職能。
（2）經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相結(jié)合的原則。政府公共投資項(xiàng)目考慮的不僅是項(xiàng)目本身的投入產(chǎn)出效益，更重要的是要考慮項(xiàng)目建成后對(duì)社會(huì)的影響程度，是否滿足社會(huì)需求，是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，規(guī)劃布局是否得當(dāng)，是否滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的要求。在社會(huì)效益評(píng)價(jià)中既要考慮效益原則，同時(shí)也要兼顧公平原則，項(xiàng)目收益是否得到公平分配。此外，當(dāng)前大眾對(duì)公共工程的環(huán)境效益也越來(lái)越重視，我們?cè)趯徲?jì)評(píng)價(jià)過(guò)程中要考慮項(xiàng)目建成對(duì)社會(huì)環(huán)境和社會(huì)資源的影響，是否對(duì)自然環(huán)境造成損害，是否對(duì)自然資源進(jìn)行了合理、節(jié)約的利用，包括對(duì)土地、能源等各種資源的利用情況等。
（3）事前、事中、事后審計(jì)相結(jié)合的原則。目前的投資審計(jì)大多是事后決算審計(jì)，就效益審計(jì)而言也大多采取的是后評(píng)估的方法，在經(jīng)濟(jì)效益方面往往是只評(píng)不審，使審計(jì)監(jiān)督存在一定的“時(shí)滯”現(xiàn)象，防護(hù)性和建設(shè)性作用不能得到充分發(fā)揮。為此，我們必須將審計(jì)監(jiān)督的關(guān)口前移，強(qiáng)化事前、事中審計(jì)。事前重在防范，事中審計(jì)重在監(jiān)控，事后審計(jì)重在監(jiān)督評(píng)價(jià)，這種全程跟蹤式的審計(jì)方式，能更好地發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)在促進(jìn)科學(xué)決策、控制成本、節(jié)約投資、提高效益的作用。
（4）定性與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合原則。投資審計(jì)受以往財(cái)務(wù)審計(jì)思維定勢(shì)的影響，更多地注重了對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與信息的審查分析，在經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)方面往往定量多，定性少，在社會(huì)效益和環(huán)境效益方面往往是定性多，定量少。因此，我們?cè)陂_(kāi)展政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)中，要將所得情況與既定規(guī)范以及審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，同時(shí)可以借鑒國(guó)外效益審計(jì)的某些技術(shù)方法，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)予以量化，如計(jì)算資金節(jié)約度、價(jià)值量與實(shí)物量、收入分配效果指標(biāo)包括分配指數(shù)、勞動(dòng)就業(yè)效果指標(biāo)、綜合能耗指標(biāo)等，分析項(xiàng)目建成后所帶來(lái)的國(guó)民收入在個(gè)人、集體、國(guó)家各利益主體之間的分配情況，并評(píng)價(jià)其合理性和公平性，從面使效益審計(jì)評(píng)價(jià)既能定性，又能定量。
三、政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)的難點(diǎn)與建議
長(zhǎng)期以來(lái)，效益審計(jì)作為獨(dú)立的審計(jì)類型在我國(guó)開(kāi)展得比較晚，同時(shí)受傳統(tǒng)的審計(jì)觀念與方法模式制約，在開(kāi)展政府公共投資項(xiàng)目審計(jì)方面探索得還很不夠，同時(shí)審計(jì)人員的整體素質(zhì)、專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)還不能滿足效益審計(jì)的要求，在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)中缺乏一套完整的制度保障，在審計(jì)綜合評(píng)價(jià)方面缺乏較為科學(xué)系統(tǒng)的量化指標(biāo)，未能使審計(jì)的防護(hù)性與建設(shè)性作用得到充分發(fā)揮，在開(kāi)展政府公共投資效益審計(jì)方面還存在不少困難與問(wèn)題。為此我們建議：
（一）合理選擇審計(jì)對(duì)象，以點(diǎn)帶面，增強(qiáng)宏觀全局意識(shí)。傳統(tǒng)審計(jì)范圍狹窄，目標(biāo)單一，審計(jì)人員大多圍繞財(cái)務(wù)收支狀況進(jìn)行審計(jì)，在審計(jì)與審計(jì)處理上已不存在太多難度。但是目前的政府公共投資項(xiàng)目大多是財(cái)政性資金，由于資金規(guī)模大，周期長(zhǎng)，涉及面廣，其資金來(lái)源、使用狀況、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益如何？社會(huì)各界尤為關(guān)注，其重要性與難度不能與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)相提并論。因此我們?cè)谶x擇審計(jì)對(duì)象上不能盲目貪大，應(yīng)堅(jiān)持先試點(diǎn)再推廣、先局部后整體，由點(diǎn)到面逐步展開(kāi)。具體面言，要結(jié)合各地實(shí)際情況，可選擇某一行業(yè)某一項(xiàng)目某一資金的效益情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，在取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再全面推開(kāi)，由點(diǎn)到面，由表及里，揭求府公共投資領(lǐng)域中一些普遍性、傾向性、苗頭性問(wèn)題，從而從宏觀上、機(jī)制上、體制上提出解決問(wèn)題的根本措施，促進(jìn)提高財(cái)政資金的使用效益。
（二）科學(xué)選擇審計(jì)評(píng)價(jià)的方式方法，創(chuàng)造性地開(kāi)展政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)。目前，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)已發(fā)展到現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理審計(jì)，審計(jì)目的不再是單純的查錯(cuò)防弊，而更注重揭示問(wèn)題，分析原因，提出意見(jiàn)和建議。為此，在開(kāi)展政府公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)方面，我們要改變過(guò)去單純的財(cái)務(wù)收支審計(jì)為多種形式各項(xiàng)內(nèi)容的綜合審計(jì)。在方式方法上，把審項(xiàng)目、審資金、審財(cái)務(wù)收支三者結(jié)合起來(lái)，采取審計(jì)與審計(jì)調(diào)查相結(jié)合、點(diǎn)上微觀審計(jì)與面上宏觀抽樣相結(jié)合、重點(diǎn)問(wèn)題審計(jì)與跟蹤審計(jì)調(diào)查相結(jié)合；在取證模式上，注重開(kāi)展以內(nèi)部控制為基礎(chǔ)的抽樣審計(jì)，以內(nèi)部控制--整體框架為測(cè)評(píng)基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)；在審計(jì)手段上，應(yīng)加快計(jì)算機(jī)審計(jì)應(yīng)用步伐，以聯(lián)網(wǎng)審計(jì)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，提高審計(jì)質(zhì)量與效率。
（三）整合資源，理順審計(jì)部門與其他監(jiān)督部門的關(guān)系。目前，我國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督體系比較混亂，主要是監(jiān)督部門多，審計(jì)、財(cái)政、計(jì)委、建委等職能部門對(duì)政府投資項(xiàng)目均具有監(jiān)督權(quán)，出于對(duì)部門利益的考慮，各職能部門各行其是難以形成監(jiān)督合力。由于監(jiān)督部門多，彼此協(xié)調(diào)不夠，容易出現(xiàn)監(jiān)督內(nèi)容重復(fù)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題，這在一定程度上弱化了審計(jì)的監(jiān)督力度。為了加強(qiáng)對(duì)政府公共投資的監(jiān)督，必須理順監(jiān)督體系，協(xié)調(diào)好審計(jì)部門與其他監(jiān)督部門的關(guān)系，使各部門之間通力合作，相互支持與配合，形成監(jiān)督合力，積極有效地促進(jìn)政府公共投資項(xiàng)目加強(qiáng)管理，提高建設(shè)資金的使用效果。