效益審計是審計人員受財產(chǎn)所有者的委托，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對被審計單位（項目）經(jīng)濟活動的真實合法性、內(nèi)控制度的科學(xué)有效性以及經(jīng)營戰(zhàn)略的正確潛在性進行監(jiān)督、評價和鑒證，以促進其提高經(jīng)濟效益，加強宏觀調(diào)控的一種獨立性經(jīng)濟監(jiān)督活動。
今年，審計署明確提出，各級審計機關(guān)要按照《憲法》、《審計法》的有關(guān)規(guī)定和審計工作5年發(fā)展規(guī)劃的要求，結(jié)合實際，集中一定力量，對財政資金的支出效益進行審計和審計調(diào)查，重點揭露和糾正財政支出中的重大損失浪費問題，促進加強管理，提高資金的使用效益。效益審計不僅需要，而且成為擺在我們面前的一項極為重要的歷史性任務(wù)。筆者從地方審計機關(guān)開展效益審計存在的困難提出自己的觀點和建議：
一、目前地方審計機關(guān)開展效益審計存在的困難
（一）內(nèi)部因素
1、對效益審計的認(rèn)識和理解不充分。
地方審計機關(guān)的大部分審計人員對效益審計的概念還停留在過去的“對被審計單位的財政財務(wù)收支的真實、合法、有效”和在出具的審計報告上進行有效評價上，沒有認(rèn)識到效益審計是獨立于財政財務(wù)收支審計的一種審計類型。另外，地方審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對效益審計重要性認(rèn)識還有待逐步提高，對效益審計的巨大潛力和作用還沒有完整的感性認(rèn)識。認(rèn)為只要做深做好財政財務(wù)收支審計，擴大審計影響就行了。從事審計工作的一線人員，對開展效益審計信心不足，認(rèn)為效益審計是“空中樓閣”，可望而不可及的。
2、現(xiàn)有審計力量嚴(yán)重不足。
地方審計機關(guān)人員少而審計項目多、任務(wù)重, 嚴(yán)重制約了地方審計機關(guān)效益審計的發(fā)展。效益審計要求審計人員具有一定的政策水平、一定的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能、知識結(jié)構(gòu)多元化、較強的分析判斷能力。由于長期以來財務(wù)收支審計占主導(dǎo)地位，審計人員對其他領(lǐng)域的知識運用不多，所以就目前而言，審計人員的知識面相對比較狹窄。同時，地方審計機關(guān)由于受機關(guān)編制有限的影響，多年來很少引進相關(guān)人才，人員超編、年齡偏大、知識結(jié)構(gòu)不合理，復(fù)合性人才和干部隊伍年輕化難以實現(xiàn)，開展效益審計等于紙上談兵。
3、審計經(jīng)費難以保證。
地方審計機關(guān)經(jīng)費普遍緊張，財政撥款夠機關(guān)正常工作運轉(zhuǎn)已是不易，談不上開展效益審計。效益審計需要各種專業(yè)人才, 而審計機關(guān)就是缺少各類專業(yè)人才, 當(dāng)開展效益審計時，就要從社會上聘請一些專家來共同開展工作, 需要相當(dāng)?shù)慕?jīng)費。同時，效益審計的范圍，不同于以往的財政財務(wù)收支審計，涉及面廣，需要取證的材料多，大大加大審計機關(guān)的審計工作成本。
4、審計風(fēng)險加大。
目前，效益審計沒有完整的效益審計的評價體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一的方法和技術(shù)，效益審計評價難度大，效益的時空范圍很大，顯性效益和隱性效益之間關(guān)系復(fù)雜，給審計評價帶來一定難度。要求審計人員掌握更多的專業(yè)技術(shù)知識，自由選擇審計方法和審計技術(shù)的空間。要求審計人員在保證審計證據(jù)的充分性和可靠性方面要注入更多的精力。由于審計人員專業(yè)技術(shù)知識有限，審計風(fēng)險加大。另外，效益審計結(jié)論的根據(jù)主要是“趨勢證據(jù)”，定性多、定量少，不能量化或十分準(zhǔn)確地反映客體發(fā)生的實際情況，所以審計結(jié)論存在潛在的風(fēng)險。地方審計機關(guān)現(xiàn)階段沒有能力，也無法承受效益審計所帶來的審計風(fēng)險。
5、地方審計信息系統(tǒng)不完善。
審計署的審計信息化建設(shè)起步早、經(jīng)驗豐富，開展效益審計有能力。但是，由于人力、物力、財力的嚴(yán)重不足，致使地方審計機關(guān)審計信息化建設(shè)工作滯后, 審計技術(shù)手段落后，開展效益審計的基本要素不具備。即使開展了效益審計，效益審計的成果很難落到實處。同時，存在條塊利益、部門利益、地方利益的沖突, 更主要的是地方審計信息系統(tǒng)不完善，審計資源難以共享，使得地方審計機關(guān)開展效益審計好比“水中月，鏡中花”。
（二）外部因素
1、被審計單位提供的虛假資料直接影響效益審計結(jié)果。
我國財經(jīng)領(lǐng)域的虛假行為還較為嚴(yán)重，特別是會計資料的失真行為，有一定的普遍性，這在地方上尤為明顯。眾所周知，效益審計是建立在被審計單位財政財務(wù)收支事項的真實、合法上，或?qū)Σ徽鎸?、不合法事項重新進行調(diào)整的前提下進行的。因此，審計信息資料的失真對地方審計機關(guān)開展效益審計帶來了很大的困難，也直接加大地方審計機關(guān)的審計風(fēng)險。
2、法律、法規(guī)賦予審計執(zhí)法手段不強硬，限制了地方審計機關(guān)開展效益審計。
被審計單位提供資料不及時、不完整，擠牙膏式的，要一點給一點，是當(dāng)前地方審計機關(guān)在審計中遇到的普遍現(xiàn)象。因為缺乏有效的法律手段，使審計工作在索要資料階段耽誤了許多保貴的審計時間。同時，審計調(diào)查取證權(quán)是審計機關(guān)要查清問題必須行使的權(quán)力，效益審計更需要從項目涉及的各個層面進行取證，有屬于審計機關(guān)管轄的審計對象，也有不屬于審計機關(guān)管轄的審計對象的。現(xiàn)行的法律法規(guī)僅規(guī)定了審計機關(guān)進行調(diào)查時，有權(quán)就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查，并取得有關(guān)證明材料。有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助審計機關(guān)工作，如實向?qū)徲嫏C關(guān)反映情況，提供有關(guān)證明材料。但對不配合審計機關(guān)調(diào)查、不提供資料的，現(xiàn)行的法律法規(guī)未規(guī)定相應(yīng)后果及接受調(diào)查方應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，使審計機關(guān)對有些問題無法查清，難以準(zhǔn)確定性處理，只好放棄在審計報告中揭露反映，直接影響了效益審計終的效果。
3、社會各界對效益審計的認(rèn)知不夠。
效益審計可以說是與國際接軌的產(chǎn)物。效益審計是建立在社會文明程度達到一定階段，人們的物質(zhì)生活和精神生活達到一定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進行的。我們現(xiàn)在是社會主義初級階段，社會綜合素質(zhì)還有待提高，尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達的地方，財政財務(wù)違規(guī)現(xiàn)象廣泛存在。同時，財務(wù)管理、內(nèi)控制度不健全的情況下，廣泛開展效益審計沒必要。地方各部門經(jīng)過近20年的審計宣傳和近幾年的審計風(fēng)暴，各大媒體的多方位的報道，使得財政財務(wù)收支審計在廣大人民群眾中的得到普遍認(rèn)知。但效益審計這個名詞相信沒有幾個普通老百姓能說出個所以來，可見效益審計在各地方、各部門上認(rèn)知度不廣，這給地方審計機關(guān)開展效益審計帶來了一定的難度。
二、地方審計機關(guān)開展效益審計的建議
1、加強對效益審計的宣傳。在社會上廣泛宣傳效益審計，通過報紙、雜志、廣播、電視等各種媒體進行宣傳，讓社會各界認(rèn)識、接受效益審計，知道開展效益審計的重要性和必要性。同時，在審計系統(tǒng)造成一種效益審計勢在必行的聲勢，不能關(guān)停留在研討、討論上，切實轉(zhuǎn)變地方審計機關(guān)各級人員的現(xiàn)行審計思維模式。
2、加強效益審計的培訓(xùn)。地方審計機關(guān)要整合審計資源和審計力量，科學(xué)合理地調(diào)配審計人員，加強效益審計知識培訓(xùn)。首先對現(xiàn)有審計人員進行后續(xù)教育，使他們不僅精通財務(wù)、審計業(yè)務(wù)和計算機技能，而且熟識法律、工程、社會學(xué)、經(jīng)濟決策、行政管理等方面的知識，努力造就一專多能的復(fù)合型人才；其次適當(dāng)向社會選調(diào)效益審計急需的人才，特別是法律、計算機和相關(guān)專業(yè)人才，逐步優(yōu)化審計干部隊伍；再次建立效益審計專家?guī)欤瑢嵤┱畬徲嫷耐馄笇＜抑贫?，充分利用外部力量，彌補審計隊伍的專業(yè)知識。同時，向開展效益審計起步早的兄弟單位取經(jīng)、交流經(jīng)驗，不斷提高地方審計機關(guān)效益審計的水平。
3、地方審計機關(guān)要量力而行。地方審計機關(guān)要適當(dāng)選項開展效益審計，選擇與國計民生、群眾關(guān)心、地方經(jīng)濟建設(shè)有密切聯(lián)系的項目，取得經(jīng)驗后，再向其他領(lǐng)域拓展，在近期可以和其他審計結(jié)合起來進行。同時，要加強效益審計的調(diào)研工作，地方審計機關(guān)要及時向上級審計機關(guān)反映在實踐中遇到的困難和問題，提供豐富的第一手實踐材料，并提出自己的看法與見解；上級審計機關(guān)要及時匯總并分析實踐中遇到的困難和問題，聽取和征求多方意見，集思廣益，提出解決問題的思路與方法，制定出臺有關(guān)開展效益審計工作的措施辦法，以指導(dǎo)下級審計機關(guān)按統(tǒng)一規(guī)范要求開展效益審計工作。
4、加大對被審單位經(jīng)營管理情況的審計。效益審計在真實合法的基礎(chǔ)上，主要側(cè)重于經(jīng)營管理和經(jīng)營戰(zhàn)略評價和鑒證，所以地方審計機關(guān)在審計過程中要加強前期調(diào)查，根據(jù)被審計單位的具體情況，有針對性的確定審計工作方案和審計實施方案。效益審計應(yīng)以幫助被審計單位實現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)為出發(fā)點，對審計對象經(jīng)營活動的了解和掌握，是有效開展效益審計的前提條件。所以地方審計機關(guān)的審計人員，在審計過程中需要了解和掌握被審計單位的經(jīng)營情況和經(jīng)營理念，才能實現(xiàn)促進審計對象實現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)。
5、積極探索，及時總結(jié)經(jīng)驗。審計結(jié)束后，地方審計機關(guān)要對效益審計情況進行小結(jié)。要求每個效益審計的審計組在審計結(jié)束后，結(jié)合審計實際情況，認(rèn)真查找出審計過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，特別是要提出改進、完善效益審計的意見和建議。及時總結(jié)歸納，堅持效益審計與真實合法性審計有機結(jié)合，緊緊圍繞審計項目的目標(biāo)進行，運用創(chuàng)造性的思維方法，制定合理的、切合實際的審計評價標(biāo)準(zhǔn)，使得地方審計機關(guān)效益審計逐步走上良性發(fā)展的道路。
效益審計是國家審計發(fā)展的必然要求，它是由社會的客觀需要，審計職業(yè)的發(fā)展水平以及審計環(huán)境的發(fā)展變化所決定的。大方向已經(jīng)明確，地方審計機關(guān)要知難而上，克服效益審計項目任務(wù)重、難度大、基礎(chǔ)薄弱的困難和受機構(gòu)設(shè)置、人員素質(zhì)因素影響的矛盾，選擇效益審計突破口，把效益審計不斷推向前進。
今年，審計署明確提出，各級審計機關(guān)要按照《憲法》、《審計法》的有關(guān)規(guī)定和審計工作5年發(fā)展規(guī)劃的要求，結(jié)合實際，集中一定力量，對財政資金的支出效益進行審計和審計調(diào)查，重點揭露和糾正財政支出中的重大損失浪費問題，促進加強管理，提高資金的使用效益。效益審計不僅需要，而且成為擺在我們面前的一項極為重要的歷史性任務(wù)。筆者從地方審計機關(guān)開展效益審計存在的困難提出自己的觀點和建議：
一、目前地方審計機關(guān)開展效益審計存在的困難
（一）內(nèi)部因素
1、對效益審計的認(rèn)識和理解不充分。
地方審計機關(guān)的大部分審計人員對效益審計的概念還停留在過去的“對被審計單位的財政財務(wù)收支的真實、合法、有效”和在出具的審計報告上進行有效評價上，沒有認(rèn)識到效益審計是獨立于財政財務(wù)收支審計的一種審計類型。另外，地方審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對效益審計重要性認(rèn)識還有待逐步提高，對效益審計的巨大潛力和作用還沒有完整的感性認(rèn)識。認(rèn)為只要做深做好財政財務(wù)收支審計，擴大審計影響就行了。從事審計工作的一線人員，對開展效益審計信心不足，認(rèn)為效益審計是“空中樓閣”，可望而不可及的。
2、現(xiàn)有審計力量嚴(yán)重不足。
地方審計機關(guān)人員少而審計項目多、任務(wù)重, 嚴(yán)重制約了地方審計機關(guān)效益審計的發(fā)展。效益審計要求審計人員具有一定的政策水平、一定的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能、知識結(jié)構(gòu)多元化、較強的分析判斷能力。由于長期以來財務(wù)收支審計占主導(dǎo)地位，審計人員對其他領(lǐng)域的知識運用不多，所以就目前而言，審計人員的知識面相對比較狹窄。同時，地方審計機關(guān)由于受機關(guān)編制有限的影響，多年來很少引進相關(guān)人才，人員超編、年齡偏大、知識結(jié)構(gòu)不合理，復(fù)合性人才和干部隊伍年輕化難以實現(xiàn)，開展效益審計等于紙上談兵。
3、審計經(jīng)費難以保證。
地方審計機關(guān)經(jīng)費普遍緊張，財政撥款夠機關(guān)正常工作運轉(zhuǎn)已是不易，談不上開展效益審計。效益審計需要各種專業(yè)人才, 而審計機關(guān)就是缺少各類專業(yè)人才, 當(dāng)開展效益審計時，就要從社會上聘請一些專家來共同開展工作, 需要相當(dāng)?shù)慕?jīng)費。同時，效益審計的范圍，不同于以往的財政財務(wù)收支審計，涉及面廣，需要取證的材料多，大大加大審計機關(guān)的審計工作成本。
4、審計風(fēng)險加大。
目前，效益審計沒有完整的效益審計的評價體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一的方法和技術(shù)，效益審計評價難度大，效益的時空范圍很大，顯性效益和隱性效益之間關(guān)系復(fù)雜，給審計評價帶來一定難度。要求審計人員掌握更多的專業(yè)技術(shù)知識，自由選擇審計方法和審計技術(shù)的空間。要求審計人員在保證審計證據(jù)的充分性和可靠性方面要注入更多的精力。由于審計人員專業(yè)技術(shù)知識有限，審計風(fēng)險加大。另外，效益審計結(jié)論的根據(jù)主要是“趨勢證據(jù)”，定性多、定量少，不能量化或十分準(zhǔn)確地反映客體發(fā)生的實際情況，所以審計結(jié)論存在潛在的風(fēng)險。地方審計機關(guān)現(xiàn)階段沒有能力，也無法承受效益審計所帶來的審計風(fēng)險。
5、地方審計信息系統(tǒng)不完善。
審計署的審計信息化建設(shè)起步早、經(jīng)驗豐富，開展效益審計有能力。但是，由于人力、物力、財力的嚴(yán)重不足，致使地方審計機關(guān)審計信息化建設(shè)工作滯后, 審計技術(shù)手段落后，開展效益審計的基本要素不具備。即使開展了效益審計，效益審計的成果很難落到實處。同時，存在條塊利益、部門利益、地方利益的沖突, 更主要的是地方審計信息系統(tǒng)不完善，審計資源難以共享，使得地方審計機關(guān)開展效益審計好比“水中月，鏡中花”。
（二）外部因素
1、被審計單位提供的虛假資料直接影響效益審計結(jié)果。
我國財經(jīng)領(lǐng)域的虛假行為還較為嚴(yán)重，特別是會計資料的失真行為，有一定的普遍性，這在地方上尤為明顯。眾所周知，效益審計是建立在被審計單位財政財務(wù)收支事項的真實、合法上，或?qū)Σ徽鎸?、不合法事項重新進行調(diào)整的前提下進行的。因此，審計信息資料的失真對地方審計機關(guān)開展效益審計帶來了很大的困難，也直接加大地方審計機關(guān)的審計風(fēng)險。
2、法律、法規(guī)賦予審計執(zhí)法手段不強硬，限制了地方審計機關(guān)開展效益審計。
被審計單位提供資料不及時、不完整，擠牙膏式的，要一點給一點，是當(dāng)前地方審計機關(guān)在審計中遇到的普遍現(xiàn)象。因為缺乏有效的法律手段，使審計工作在索要資料階段耽誤了許多保貴的審計時間。同時，審計調(diào)查取證權(quán)是審計機關(guān)要查清問題必須行使的權(quán)力，效益審計更需要從項目涉及的各個層面進行取證，有屬于審計機關(guān)管轄的審計對象，也有不屬于審計機關(guān)管轄的審計對象的。現(xiàn)行的法律法規(guī)僅規(guī)定了審計機關(guān)進行調(diào)查時，有權(quán)就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查，并取得有關(guān)證明材料。有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助審計機關(guān)工作，如實向?qū)徲嫏C關(guān)反映情況，提供有關(guān)證明材料。但對不配合審計機關(guān)調(diào)查、不提供資料的，現(xiàn)行的法律法規(guī)未規(guī)定相應(yīng)后果及接受調(diào)查方應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，使審計機關(guān)對有些問題無法查清，難以準(zhǔn)確定性處理，只好放棄在審計報告中揭露反映，直接影響了效益審計終的效果。
3、社會各界對效益審計的認(rèn)知不夠。
效益審計可以說是與國際接軌的產(chǎn)物。效益審計是建立在社會文明程度達到一定階段，人們的物質(zhì)生活和精神生活達到一定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進行的。我們現(xiàn)在是社會主義初級階段，社會綜合素質(zhì)還有待提高，尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達的地方，財政財務(wù)違規(guī)現(xiàn)象廣泛存在。同時，財務(wù)管理、內(nèi)控制度不健全的情況下，廣泛開展效益審計沒必要。地方各部門經(jīng)過近20年的審計宣傳和近幾年的審計風(fēng)暴，各大媒體的多方位的報道，使得財政財務(wù)收支審計在廣大人民群眾中的得到普遍認(rèn)知。但效益審計這個名詞相信沒有幾個普通老百姓能說出個所以來，可見效益審計在各地方、各部門上認(rèn)知度不廣，這給地方審計機關(guān)開展效益審計帶來了一定的難度。
二、地方審計機關(guān)開展效益審計的建議
1、加強對效益審計的宣傳。在社會上廣泛宣傳效益審計，通過報紙、雜志、廣播、電視等各種媒體進行宣傳，讓社會各界認(rèn)識、接受效益審計，知道開展效益審計的重要性和必要性。同時，在審計系統(tǒng)造成一種效益審計勢在必行的聲勢，不能關(guān)停留在研討、討論上，切實轉(zhuǎn)變地方審計機關(guān)各級人員的現(xiàn)行審計思維模式。
2、加強效益審計的培訓(xùn)。地方審計機關(guān)要整合審計資源和審計力量，科學(xué)合理地調(diào)配審計人員，加強效益審計知識培訓(xùn)。首先對現(xiàn)有審計人員進行后續(xù)教育，使他們不僅精通財務(wù)、審計業(yè)務(wù)和計算機技能，而且熟識法律、工程、社會學(xué)、經(jīng)濟決策、行政管理等方面的知識，努力造就一專多能的復(fù)合型人才；其次適當(dāng)向社會選調(diào)效益審計急需的人才，特別是法律、計算機和相關(guān)專業(yè)人才，逐步優(yōu)化審計干部隊伍；再次建立效益審計專家?guī)欤瑢嵤┱畬徲嫷耐馄笇＜抑贫?，充分利用外部力量，彌補審計隊伍的專業(yè)知識。同時，向開展效益審計起步早的兄弟單位取經(jīng)、交流經(jīng)驗，不斷提高地方審計機關(guān)效益審計的水平。
3、地方審計機關(guān)要量力而行。地方審計機關(guān)要適當(dāng)選項開展效益審計，選擇與國計民生、群眾關(guān)心、地方經(jīng)濟建設(shè)有密切聯(lián)系的項目，取得經(jīng)驗后，再向其他領(lǐng)域拓展，在近期可以和其他審計結(jié)合起來進行。同時，要加強效益審計的調(diào)研工作，地方審計機關(guān)要及時向上級審計機關(guān)反映在實踐中遇到的困難和問題，提供豐富的第一手實踐材料，并提出自己的看法與見解；上級審計機關(guān)要及時匯總并分析實踐中遇到的困難和問題，聽取和征求多方意見，集思廣益，提出解決問題的思路與方法，制定出臺有關(guān)開展效益審計工作的措施辦法，以指導(dǎo)下級審計機關(guān)按統(tǒng)一規(guī)范要求開展效益審計工作。
4、加大對被審單位經(jīng)營管理情況的審計。效益審計在真實合法的基礎(chǔ)上，主要側(cè)重于經(jīng)營管理和經(jīng)營戰(zhàn)略評價和鑒證，所以地方審計機關(guān)在審計過程中要加強前期調(diào)查，根據(jù)被審計單位的具體情況，有針對性的確定審計工作方案和審計實施方案。效益審計應(yīng)以幫助被審計單位實現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)為出發(fā)點，對審計對象經(jīng)營活動的了解和掌握，是有效開展效益審計的前提條件。所以地方審計機關(guān)的審計人員，在審計過程中需要了解和掌握被審計單位的經(jīng)營情況和經(jīng)營理念，才能實現(xiàn)促進審計對象實現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)。
5、積極探索，及時總結(jié)經(jīng)驗。審計結(jié)束后，地方審計機關(guān)要對效益審計情況進行小結(jié)。要求每個效益審計的審計組在審計結(jié)束后，結(jié)合審計實際情況，認(rèn)真查找出審計過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，特別是要提出改進、完善效益審計的意見和建議。及時總結(jié)歸納，堅持效益審計與真實合法性審計有機結(jié)合，緊緊圍繞審計項目的目標(biāo)進行，運用創(chuàng)造性的思維方法，制定合理的、切合實際的審計評價標(biāo)準(zhǔn)，使得地方審計機關(guān)效益審計逐步走上良性發(fā)展的道路。
效益審計是國家審計發(fā)展的必然要求，它是由社會的客觀需要，審計職業(yè)的發(fā)展水平以及審計環(huán)境的發(fā)展變化所決定的。大方向已經(jīng)明確，地方審計機關(guān)要知難而上，克服效益審計項目任務(wù)重、難度大、基礎(chǔ)薄弱的困難和受機構(gòu)設(shè)置、人員素質(zhì)因素影響的矛盾，選擇效益審計突破口，把效益審計不斷推向前進。