新中國的土地制度幾經(jīng)沉淀和革新，現(xiàn)已基本成型，這一制度體系可以從國家的有關(guān)法規(guī)中清晰地加以勾勒和歸結(jié)。針對當(dāng)前土地管理中存在的種種弊端和亟待解決的問題，我們不能不對中國的土地制度進(jìn)行深刻的反思。中國的土地制度深深地打上了計(jì)劃管制的烙印，存在著諸多先天性的重大缺陷。在這種既定的制度安排下，所謂要建立土地管理的長效機(jī)制不過是畫餅充饑，自欺欺人。
中國土地制度的內(nèi)生性缺陷
一般來說，社會總是需要存在一系列規(guī)則來協(xié)調(diào)人們的偏好以及偏好的集合和種種沖突，降低游戲本身的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，提供對未來確定程度的衡量手段，并且激勵個(gè)人不必顧及時(shí)間跨度去利用最有價(jià)值的交易機(jī)會。而制度本身就是一整套約束、激勵和保護(hù)個(gè)人行為的游戲規(guī)則與社會倫理規(guī)范，是人類給自己施加的約束。制度是一種人工產(chǎn)品和歷史沉淀物，它構(gòu)成一種經(jīng)濟(jì)秩序，提供了人類相互影響的框架，約束著人們的選擇集，國家本身就是由制度來支撐和維系的。中國實(shí)行著一種獨(dú)特的土地制度，但其與世界潮流格格不入，與ＷＴＯ原則極端不符，與經(jīng)濟(jì)規(guī)律背道而馳，嚴(yán)重掣肘了科學(xué)發(fā)展觀理念的踐行。
一、土地產(chǎn)權(quán)制度殘缺不全。
土地產(chǎn)權(quán)的核心是土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，相關(guān)權(quán)利在大陸法系國家一般有：地役權(quán)、永佃權(quán)、地上權(quán)、典權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)等等。中國土地管理中的一個(gè)基礎(chǔ)性缺失就是長期以來沒有建立有效的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度：一是缺乏對土地產(chǎn)權(quán)?包含土地財(cái)產(chǎn)權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利?的明晰界定和解說；二是國有土地所有權(quán)主體抽象、虛置，所有人與代理人之間沒有厘清界限和責(zé)任；三是集體土地所有權(quán)有多個(gè)主體代表，模糊不清；四是集體土地所有權(quán)處于弱勢地位，將集體土地以“所有權(quán)”稱謂之，實(shí)乃名不副實(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度創(chuàng)設(shè)的過程，本質(zhì)上就是各種利益主體矛盾激蕩與博弈的過程，而產(chǎn)權(quán)制度黑洞正是尋租和腐敗活動猖獗、農(nóng)民喪失參與制度創(chuàng)設(shè)博弈過程的重要根源。
二、土地征用制度被濫用。
中國的土地征用制度具有征地主體的性、征地行為的強(qiáng)制性、征地條件的補(bǔ)償性、土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移性等特點(diǎn)?？梢哉f，現(xiàn)行征地制度的實(shí)質(zhì)是從農(nóng)村和農(nóng)民身上“抽血”來積累工業(yè)資金，忽視了農(nóng)民的土地權(quán)利。這是社會矛盾凸顯、越級上訪不斷的癥結(jié)所在。我國土地征用的有關(guān)法律規(guī)定缺乏對公益性要件的實(shí)質(zhì)限制，任由各級行政機(jī)關(guān)自行解釋，代理人自由裁量權(quán)太大，不僅導(dǎo)致政府濫用征地權(quán)，而且容易出現(xiàn)權(quán)力腐敗。同時(shí)，征地程序不透明、不公平，被征地農(nóng)民知情權(quán)被剝奪，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利被侵犯。在這種制度籠罩下，集體土地成為政府和開發(fā)商斂財(cái)?shù)木蹖毰琛?BR> 三、征地補(bǔ)償制度極不合理。
中國的征地補(bǔ)償制度實(shí)質(zhì)上已演變成一種對農(nóng)民利益明目張膽的掠奪行為，主要表現(xiàn)在：①征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，而且按倍值計(jì)算依據(jù)不足。②按三年平均產(chǎn)值測算不合理也不科學(xué)，它沒有綜合考慮土地的各種因素。③安置方式簡單。對被征地農(nóng)民習(xí)慣上只考慮給予經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，而對失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變等問題卻考慮不多。④土地補(bǔ)償費(fèi)和土地收益分配不合理，使得原本就嚴(yán)重偏低的征地補(bǔ)償款最后到了農(nóng)民手中就少得可憐，這種分配格局難以體現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益。
四、耕地占補(bǔ)平衡制度流于形式。
從理論上講，受耕地后備資源有限、社會經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展、自然災(zāi)害頻繁的根本制約，從中、長期看，無論是總量動態(tài)平衡還是項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡都將難以維繼；在實(shí)際操作中，耕地占補(bǔ)平衡制度面臨著耕地保有量信息失真、補(bǔ)充耕地質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、資金難以落實(shí)到位、耕地后備資源不足、因毀林造地和水土流失引起的生態(tài)環(huán)境惡化、搞虛假數(shù)字平衡、加大企業(yè)的投資成本等等問題。中央管制部門由于缺乏準(zhǔn)確的信息、基本的控制手段與技術(shù)、有效的監(jiān)督和強(qiáng)制執(zhí)行性措施，致使這一制度安排基本失效。
五、基本農(nóng)田保護(hù)制度不切實(shí)際。
基本農(nóng)田保護(hù)制度問題多多，如：①保護(hù)數(shù)量偏多，全面保護(hù)等于什么也沒有保護(hù)。全國劃定基本農(nóng)田多達(dá)１６億畝，超過耕地保有量的８０％，實(shí)際比重肯定還要高得多，如今不少地方的基本農(nóng)田數(shù)量已大大超過耕地保有量的數(shù)量，豬之不存，毛將焉附?②為了湊夠數(shù)字，不少地方的基本農(nóng)田被劃到山坡甚至山頂上、海邊灘涂地、黃土高坡、沙漠鹽堿地，使基本農(nóng)田保護(hù)失去實(shí)際意義。③基本農(nóng)田保護(hù)完全采取行政命令的方式，約束機(jī)制與激勵機(jī)制不匹配，在某種程度上剝奪了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)和使用權(quán)。④基本農(nóng)田保護(hù)使地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成本急劇上升，地方政府缺乏保護(hù)動力。⑤基本農(nóng)田保護(hù)的任務(wù)大多由經(jīng)濟(jì)相對落后的市縣來完成，進(jìn)一步拉大了地區(qū)之間的差距。總之，基本農(nóng)田保護(hù)制度沒有解決為誰保護(hù)、為何要保護(hù)、誰來保護(hù)、如何保護(hù)、如何補(bǔ)償、質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)從何而來、各方權(quán)利與責(zé)任界定等基本問題。
六、土地審批制度明顯失效。
中國土地管理的一個(gè)重要特點(diǎn)就是建立了土地審批制度，實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管制，任何使用土地搞建設(shè)的行為都要得到縣級以上各級政府的事先批準(zhǔn)?，F(xiàn)實(shí)情況則是，幾乎所有需要報(bào)批的土地遲早都得到了合法批準(zhǔn)，同時(shí)，為了逃避應(yīng)繳的國家有關(guān)稅費(fèi)、規(guī)避申報(bào)過程中繁瑣的手續(xù)和程序、節(jié)約時(shí)間成本和租金，被管制者則常常大量違法使用土地?？傊瑹o論是合法還是不合法，土地最終都被使用，土地審批制度大大增加了政府的管制成本和被管制者的時(shí)間成本、協(xié)調(diào)成本、尋租成本等，在某種程度上助長了土地違法行為，租金的創(chuàng)設(shè)則造成社會資源分配的極大扭曲。既然如此，那么如此低效的土地審批制度的現(xiàn)實(shí)意義又何在呢?
七、土地利用總體規(guī)劃制度失靈。
中國《１９９７?２０１０年土地利用總體規(guī)劃》存在諸多先天性不足，如因信息不充分、不完全、滯后甚至扭曲、失真，規(guī)劃根本不切實(shí)際，也缺乏科學(xué)性和嚴(yán)肅性；以分配指令性控制指標(biāo)為特征的規(guī)劃不符合市場經(jīng)濟(jì)的根本要求，缺乏約束力；規(guī)劃根本沒有考慮公眾參與，其合法性受到挑戰(zhàn)；規(guī)劃沒有建立利益補(bǔ)償機(jī)制和市場激勵機(jī)制，缺乏合理性；規(guī)劃跟著領(lǐng)導(dǎo)變，規(guī)劃跟著項(xiàng)目走，規(guī)劃可以隨意調(diào)整，缺乏權(quán)威性；規(guī)劃極少考慮地方的利益，地方政府違法用地的勢頭無法遏制。規(guī)劃２０１０年耕地保有量１．２８億公頃，但規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施才一年，到２０００年底全國就有１９個(gè)省、市、自治區(qū)的耕地少于２０１０年保有量，提前１０年用完規(guī)劃指標(biāo)。此后愈演愈烈，因此國土資源部鄭振源指出，規(guī)劃和指令性指標(biāo)已無任何“權(quán)威性和約束力可言”，“指令性的土地利用總體規(guī)劃和高度集權(quán)的審批制度并未奏效，計(jì)劃配置失靈顯而易見”?！耙?guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”，這就是土地利用總體規(guī)劃的真實(shí)寫照。
八、地籍登記制度不完善。
不動產(chǎn)登記制度是物權(quán)法律制度中最基礎(chǔ)的制度，其目的一是確權(quán)，二是保護(hù)交易安全。長期以來，受土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)滯后的影響，中國的土地登記法制不健全，土地登記代理人制度建設(shè)跟不上，地籍管理技術(shù)手段落后，基礎(chǔ)資料不全不實(shí)，對配置土地資源和土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的保障措
施不夠，集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)證緩慢，土地權(quán)利私下流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。這既造成大量社會公共資源的流失，同時(shí)也擾亂了正常的土地市場秩序。
九、土地監(jiān)察制度難以操作。
中國土地違法主體主要有兩個(gè)，一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人，違法量大面積小。對這類違法行為，土地執(zhí)法監(jiān)察沒有法定的強(qiáng)制措施，對于正在進(jìn)行的違法行為，只能責(zé)令停止，若當(dāng)事人置之不理就無能為力了，必須向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。不是執(zhí)行不了，就是時(shí)間拖得太久，木已成舟，人為地加大了執(zhí)法的對抗性和執(zhí)法難度。二是黨政機(jī)關(guān)違法，“政績工程”、“形象工程”、“重點(diǎn)工程”等用地往往由領(lǐng)導(dǎo)以言代法，這類違法量小但面積大。
據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，在土地違法案件中，黨政機(jī)關(guān)違法占總宗數(shù)的２０％，但違法面積卻占違法總面積的８０％，“因公違法”、“違法者受惠”在土地問題上極具代表性，因?yàn)辄h政機(jī)關(guān)違法常常使執(zhí)法者左右為難，最終大都不了了之。
十、土地市場制度尚未真正建立。
市場是指在一個(gè)法律框架確定和實(shí)施產(chǎn)權(quán)與契約的制度安排下，其中存在一群潛在的買者和潛在的賣者，他們通過交換和相互競爭產(chǎn)生激勵，從而尋得一種較優(yōu)的結(jié)果。中國的土地市場與相對完善的市場制度相去甚遠(yuǎn)。首先，法律框架不確定，《土地管理法》對土地市場問題基本沒有涉及。其次，沒有建立明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度和完善的契約制度。第三，土地一級市場完全由政府壟斷，缺乏自由競爭氛圍。中國大量的土地如行政劃撥地、協(xié)議出讓地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、違法用地等等均游離于土地交易市場之外，導(dǎo)致土地資產(chǎn)的價(jià)格與價(jià)值嚴(yán)重背離，大量的土地資產(chǎn)價(jià)值被人間蒸發(fā)。
中國土地制度缺陷的病灶分析
中國土地制度設(shè)計(jì)與安排存在重大缺陷的根本原因在于土地產(chǎn)權(quán)的模糊不清和土地市場制度的支離破碎，而導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)和土地市場制度殘缺的病灶則是土地管理中充斥著濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和管制主義色彩。
計(jì)劃的精神包涵了社會的工程化，其目標(biāo)不僅僅是控制經(jīng)濟(jì)，而且要控制人和再造社會，使人成為它的特定產(chǎn)物。計(jì)劃者“根據(jù)?個(gè)單一的計(jì)劃對一切經(jīng)濟(jì)活動加以集中管理，規(guī)定社會資源應(yīng)該‘有意識地加以管理’，以便按照一種明確的方式為個(gè)別的目標(biāo)服務(wù)”?哈耶克語?。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，制度變遷過程與技術(shù)變遷過程一樣，存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制，導(dǎo)致制度鎖定和路徑依賴，它表明最初的選擇結(jié)果并不最為理想，但人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇，計(jì)劃體制就具有這種典型的路徑依賴特征，如華特斯所言：“自由和競爭性的市場加上最少的政府參與將比計(jì)劃和中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)做得更好。過去的５０年間，幾代經(jīng)濟(jì)學(xué)家花費(fèi)巨大的精力努力論證計(jì)劃者和那些支持政府干預(yù)政策者的重要作用。正如能更好地解釋宇宙的日心說導(dǎo)致了地心說的滅亡一樣，我們不能期望擁有眾多強(qiáng)有力的證據(jù)就能讓過去半個(gè)世紀(jì)所創(chuàng)建的理論主動退出?！敝袊氖袌鼋?jīng)濟(jì)脫胎于計(jì)劃體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的烙印在中國土地制度設(shè)計(jì)與安排中無處不在，根深蒂固，影響深遠(yuǎn)。
一、信息不對稱與土地過度管制失效
第三世界國家有一個(gè)通病，就是當(dāng)政者和立法者過分相信普遍認(rèn)可的、具有較大強(qiáng)制權(quán)利的利維坦??國家或政府的力量，認(rèn)為鐵的政府或中央計(jì)劃對自然資源實(shí)行外部管制是絕對必要的，這種假設(shè)導(dǎo)致了對絕大多數(shù)自然資源系統(tǒng)實(shí)行中央政府控制的政策方案。土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是我國的一項(xiàng)基本國策，但如何保護(hù)則不僅僅是一個(gè)技術(shù)細(xì)節(jié)問題，它更是一個(gè)認(rèn)識問題、政策問題、法律問題?，F(xiàn)行的中國土地管理法滲透著濃厚的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想，行政審批和計(jì)劃管制事項(xiàng)繁多。
實(shí)現(xiàn)中央集中控制效率均衡，必須是建立在公共管理機(jī)構(gòu)在完全信息、監(jiān)督有力到位、制裁可靠有效以及成本費(fèi)用為零等這些假設(shè)的基礎(chǔ)上的。沒有準(zhǔn)確可靠的信息，中央機(jī)構(gòu)可能犯各種各樣的錯誤，其中包括主觀確定資源負(fù)載能力、罰金太高或太低、制裁了合作的牧人或放過了背叛者等。只要略加考慮創(chuàng)立和維持這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)的驚人成本，我們就不能不懷疑國家集權(quán)解決政策的有效性。公共選擇理論告訴我們，很多人達(dá)成一個(gè)共同滿意的協(xié)議是困難的，換言之，要取得這一結(jié)果的成本是高昂的。德姆塞茨指出：土地所有制的例子讓我們正視共有財(cái)產(chǎn)導(dǎo)致了很大的外部性。“一個(gè)公有產(chǎn)權(quán)所有者的活動的全部成本不是直接由他來承擔(dān)的，而且他們不易注意其他人向他支付適當(dāng)?shù)牧康囊庠?。共有?cái)產(chǎn)排除了‘使用財(cái)產(chǎn)就要付費(fèi)’的體制，較高的談判和監(jiān)察成本使得‘使用財(cái)產(chǎn)不必向他人付費(fèi)’的體制無效?！北R基揚(yáng)契可夫強(qiáng)調(diào)：“中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)管理體制消耗巨大。這種體系很快失去平衡，因?yàn)樗穆毮芘c可持續(xù)發(fā)展、生物圈、物質(zhì)和能量交換的自我調(diào)節(jié)與自我平衡的基本原則不相適應(yīng)。中央集權(quán)管理體制同樣表現(xiàn)出比市場經(jīng)濟(jì)體制耗用更多的資源?！@就不能確保社會??經(jīng)濟(jì)和生態(tài)財(cái)富的增長，同時(shí)，這還加劇了環(huán)境負(fù)荷，阻礙了現(xiàn)實(shí)的社會福利的增長”。
有資源環(huán)境意義的政府失靈是使資源利用的真實(shí)社會成本與使用者私人成本之間出現(xiàn)巨大差距的政策失靈。這些失靈目前普遍存在與稅收、價(jià)格和補(bǔ)貼等具有明顯環(huán)境費(fèi)用的政策中，有些甚至具有鼓勵超出自由市場水平過度開發(fā)使用資源的作用，加劇了資源環(huán)境的惡化。具體表現(xiàn)在：①過度依靠行政命令，推行整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)，政策手段單一，造成土地政策實(shí)施的成本較大，效率較低，不易與經(jīng)濟(jì)增長政策相協(xié)調(diào)。②政府干預(yù)往往不能在源頭上和預(yù)防上解決問題，會留下諸多后遺癥。③受信息不全、決策時(shí)滯、利益導(dǎo)向等因素的限制，政府的環(huán)境資源長期投資戰(zhàn)略常常選擇失當(dāng)，造成社會財(cái)富的巨大浪費(fèi)。一般來說，集權(quán)的程度取決于諸如組織規(guī)模、信息技術(shù)、環(huán)境變動的速度、政府規(guī)則以及控制技術(shù)等因素。組織規(guī)模越大，等級結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，管理幅度與半徑越長，由缺乏信息和由與目標(biāo)不一致引起的總成本就會上升。
中國幅員遼闊，人口與民族眾多，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平參差不齊，情況極其復(fù)雜，實(shí)行集中垂直的土地管理，其績效之差可想而知。中國的土地審批制度充分印證了政府管制的“俘虜理論”?！胺斃碚摗闭J(rèn)為，政府管制與其說是為了社會公共利益目的，毋寧說是特殊的利益集團(tuán)尋租的結(jié)果，管制者或遲或早甚至一開始就成為被管制的“俘虜”，并“合謀”參與共享壟斷利潤。鑒于管制失靈的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)，自２０世紀(jì)７０年代以來，各國政府不得不重新檢討和審視各種管制政策，放松管制運(yùn)動已席卷全球。當(dāng)前中國土地一級市場由國家壟斷，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地都必須轉(zhuǎn)為國有土地。但無論是合法使用還是非法使用，被管制者都能夠使用土地，表明土地審批與管制制度存在巨大的黑洞，已落入無法規(guī)避的陷阱。
中國土地制度的內(nèi)生性缺陷
一般來說，社會總是需要存在一系列規(guī)則來協(xié)調(diào)人們的偏好以及偏好的集合和種種沖突，降低游戲本身的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，提供對未來確定程度的衡量手段，并且激勵個(gè)人不必顧及時(shí)間跨度去利用最有價(jià)值的交易機(jī)會。而制度本身就是一整套約束、激勵和保護(hù)個(gè)人行為的游戲規(guī)則與社會倫理規(guī)范，是人類給自己施加的約束。制度是一種人工產(chǎn)品和歷史沉淀物，它構(gòu)成一種經(jīng)濟(jì)秩序，提供了人類相互影響的框架，約束著人們的選擇集，國家本身就是由制度來支撐和維系的。中國實(shí)行著一種獨(dú)特的土地制度，但其與世界潮流格格不入，與ＷＴＯ原則極端不符，與經(jīng)濟(jì)規(guī)律背道而馳，嚴(yán)重掣肘了科學(xué)發(fā)展觀理念的踐行。
一、土地產(chǎn)權(quán)制度殘缺不全。
土地產(chǎn)權(quán)的核心是土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，相關(guān)權(quán)利在大陸法系國家一般有：地役權(quán)、永佃權(quán)、地上權(quán)、典權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)等等。中國土地管理中的一個(gè)基礎(chǔ)性缺失就是長期以來沒有建立有效的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度：一是缺乏對土地產(chǎn)權(quán)?包含土地財(cái)產(chǎn)權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利?的明晰界定和解說；二是國有土地所有權(quán)主體抽象、虛置，所有人與代理人之間沒有厘清界限和責(zé)任；三是集體土地所有權(quán)有多個(gè)主體代表，模糊不清；四是集體土地所有權(quán)處于弱勢地位，將集體土地以“所有權(quán)”稱謂之，實(shí)乃名不副實(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度創(chuàng)設(shè)的過程，本質(zhì)上就是各種利益主體矛盾激蕩與博弈的過程，而產(chǎn)權(quán)制度黑洞正是尋租和腐敗活動猖獗、農(nóng)民喪失參與制度創(chuàng)設(shè)博弈過程的重要根源。
二、土地征用制度被濫用。
中國的土地征用制度具有征地主體的性、征地行為的強(qiáng)制性、征地條件的補(bǔ)償性、土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移性等特點(diǎn)?？梢哉f，現(xiàn)行征地制度的實(shí)質(zhì)是從農(nóng)村和農(nóng)民身上“抽血”來積累工業(yè)資金，忽視了農(nóng)民的土地權(quán)利。這是社會矛盾凸顯、越級上訪不斷的癥結(jié)所在。我國土地征用的有關(guān)法律規(guī)定缺乏對公益性要件的實(shí)質(zhì)限制，任由各級行政機(jī)關(guān)自行解釋，代理人自由裁量權(quán)太大，不僅導(dǎo)致政府濫用征地權(quán)，而且容易出現(xiàn)權(quán)力腐敗。同時(shí)，征地程序不透明、不公平，被征地農(nóng)民知情權(quán)被剝奪，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利被侵犯。在這種制度籠罩下，集體土地成為政府和開發(fā)商斂財(cái)?shù)木蹖毰琛?BR> 三、征地補(bǔ)償制度極不合理。
中國的征地補(bǔ)償制度實(shí)質(zhì)上已演變成一種對農(nóng)民利益明目張膽的掠奪行為，主要表現(xiàn)在：①征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，而且按倍值計(jì)算依據(jù)不足。②按三年平均產(chǎn)值測算不合理也不科學(xué)，它沒有綜合考慮土地的各種因素。③安置方式簡單。對被征地農(nóng)民習(xí)慣上只考慮給予經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，而對失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變等問題卻考慮不多。④土地補(bǔ)償費(fèi)和土地收益分配不合理，使得原本就嚴(yán)重偏低的征地補(bǔ)償款最后到了農(nóng)民手中就少得可憐，這種分配格局難以體現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益。
四、耕地占補(bǔ)平衡制度流于形式。
從理論上講，受耕地后備資源有限、社會經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展、自然災(zāi)害頻繁的根本制約，從中、長期看，無論是總量動態(tài)平衡還是項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡都將難以維繼；在實(shí)際操作中，耕地占補(bǔ)平衡制度面臨著耕地保有量信息失真、補(bǔ)充耕地質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、資金難以落實(shí)到位、耕地后備資源不足、因毀林造地和水土流失引起的生態(tài)環(huán)境惡化、搞虛假數(shù)字平衡、加大企業(yè)的投資成本等等問題。中央管制部門由于缺乏準(zhǔn)確的信息、基本的控制手段與技術(shù)、有效的監(jiān)督和強(qiáng)制執(zhí)行性措施，致使這一制度安排基本失效。
五、基本農(nóng)田保護(hù)制度不切實(shí)際。
基本農(nóng)田保護(hù)制度問題多多，如：①保護(hù)數(shù)量偏多，全面保護(hù)等于什么也沒有保護(hù)。全國劃定基本農(nóng)田多達(dá)１６億畝，超過耕地保有量的８０％，實(shí)際比重肯定還要高得多，如今不少地方的基本農(nóng)田數(shù)量已大大超過耕地保有量的數(shù)量，豬之不存，毛將焉附?②為了湊夠數(shù)字，不少地方的基本農(nóng)田被劃到山坡甚至山頂上、海邊灘涂地、黃土高坡、沙漠鹽堿地，使基本農(nóng)田保護(hù)失去實(shí)際意義。③基本農(nóng)田保護(hù)完全采取行政命令的方式，約束機(jī)制與激勵機(jī)制不匹配，在某種程度上剝奪了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)和使用權(quán)。④基本農(nóng)田保護(hù)使地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成本急劇上升，地方政府缺乏保護(hù)動力。⑤基本農(nóng)田保護(hù)的任務(wù)大多由經(jīng)濟(jì)相對落后的市縣來完成，進(jìn)一步拉大了地區(qū)之間的差距。總之，基本農(nóng)田保護(hù)制度沒有解決為誰保護(hù)、為何要保護(hù)、誰來保護(hù)、如何保護(hù)、如何補(bǔ)償、質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)從何而來、各方權(quán)利與責(zé)任界定等基本問題。
六、土地審批制度明顯失效。
中國土地管理的一個(gè)重要特點(diǎn)就是建立了土地審批制度，實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管制，任何使用土地搞建設(shè)的行為都要得到縣級以上各級政府的事先批準(zhǔn)?，F(xiàn)實(shí)情況則是，幾乎所有需要報(bào)批的土地遲早都得到了合法批準(zhǔn)，同時(shí)，為了逃避應(yīng)繳的國家有關(guān)稅費(fèi)、規(guī)避申報(bào)過程中繁瑣的手續(xù)和程序、節(jié)約時(shí)間成本和租金，被管制者則常常大量違法使用土地?？傊瑹o論是合法還是不合法，土地最終都被使用，土地審批制度大大增加了政府的管制成本和被管制者的時(shí)間成本、協(xié)調(diào)成本、尋租成本等，在某種程度上助長了土地違法行為，租金的創(chuàng)設(shè)則造成社會資源分配的極大扭曲。既然如此，那么如此低效的土地審批制度的現(xiàn)實(shí)意義又何在呢?
七、土地利用總體規(guī)劃制度失靈。
中國《１９９７?２０１０年土地利用總體規(guī)劃》存在諸多先天性不足，如因信息不充分、不完全、滯后甚至扭曲、失真，規(guī)劃根本不切實(shí)際，也缺乏科學(xué)性和嚴(yán)肅性；以分配指令性控制指標(biāo)為特征的規(guī)劃不符合市場經(jīng)濟(jì)的根本要求，缺乏約束力；規(guī)劃根本沒有考慮公眾參與，其合法性受到挑戰(zhàn)；規(guī)劃沒有建立利益補(bǔ)償機(jī)制和市場激勵機(jī)制，缺乏合理性；規(guī)劃跟著領(lǐng)導(dǎo)變，規(guī)劃跟著項(xiàng)目走，規(guī)劃可以隨意調(diào)整，缺乏權(quán)威性；規(guī)劃極少考慮地方的利益，地方政府違法用地的勢頭無法遏制。規(guī)劃２０１０年耕地保有量１．２８億公頃，但規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施才一年，到２０００年底全國就有１９個(gè)省、市、自治區(qū)的耕地少于２０１０年保有量，提前１０年用完規(guī)劃指標(biāo)。此后愈演愈烈，因此國土資源部鄭振源指出，規(guī)劃和指令性指標(biāo)已無任何“權(quán)威性和約束力可言”，“指令性的土地利用總體規(guī)劃和高度集權(quán)的審批制度并未奏效，計(jì)劃配置失靈顯而易見”?！耙?guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”，這就是土地利用總體規(guī)劃的真實(shí)寫照。
八、地籍登記制度不完善。
不動產(chǎn)登記制度是物權(quán)法律制度中最基礎(chǔ)的制度，其目的一是確權(quán)，二是保護(hù)交易安全。長期以來，受土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)滯后的影響，中國的土地登記法制不健全，土地登記代理人制度建設(shè)跟不上，地籍管理技術(shù)手段落后，基礎(chǔ)資料不全不實(shí)，對配置土地資源和土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的保障措
施不夠，集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)證緩慢，土地權(quán)利私下流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。這既造成大量社會公共資源的流失，同時(shí)也擾亂了正常的土地市場秩序。
九、土地監(jiān)察制度難以操作。
中國土地違法主體主要有兩個(gè)，一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人，違法量大面積小。對這類違法行為，土地執(zhí)法監(jiān)察沒有法定的強(qiáng)制措施，對于正在進(jìn)行的違法行為，只能責(zé)令停止，若當(dāng)事人置之不理就無能為力了，必須向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。不是執(zhí)行不了，就是時(shí)間拖得太久，木已成舟，人為地加大了執(zhí)法的對抗性和執(zhí)法難度。二是黨政機(jī)關(guān)違法，“政績工程”、“形象工程”、“重點(diǎn)工程”等用地往往由領(lǐng)導(dǎo)以言代法，這類違法量小但面積大。
據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，在土地違法案件中，黨政機(jī)關(guān)違法占總宗數(shù)的２０％，但違法面積卻占違法總面積的８０％，“因公違法”、“違法者受惠”在土地問題上極具代表性，因?yàn)辄h政機(jī)關(guān)違法常常使執(zhí)法者左右為難，最終大都不了了之。
十、土地市場制度尚未真正建立。
市場是指在一個(gè)法律框架確定和實(shí)施產(chǎn)權(quán)與契約的制度安排下，其中存在一群潛在的買者和潛在的賣者，他們通過交換和相互競爭產(chǎn)生激勵，從而尋得一種較優(yōu)的結(jié)果。中國的土地市場與相對完善的市場制度相去甚遠(yuǎn)。首先，法律框架不確定，《土地管理法》對土地市場問題基本沒有涉及。其次，沒有建立明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度和完善的契約制度。第三，土地一級市場完全由政府壟斷，缺乏自由競爭氛圍。中國大量的土地如行政劃撥地、協(xié)議出讓地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、違法用地等等均游離于土地交易市場之外，導(dǎo)致土地資產(chǎn)的價(jià)格與價(jià)值嚴(yán)重背離，大量的土地資產(chǎn)價(jià)值被人間蒸發(fā)。
中國土地制度缺陷的病灶分析
中國土地制度設(shè)計(jì)與安排存在重大缺陷的根本原因在于土地產(chǎn)權(quán)的模糊不清和土地市場制度的支離破碎，而導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)和土地市場制度殘缺的病灶則是土地管理中充斥著濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和管制主義色彩。
計(jì)劃的精神包涵了社會的工程化，其目標(biāo)不僅僅是控制經(jīng)濟(jì)，而且要控制人和再造社會，使人成為它的特定產(chǎn)物。計(jì)劃者“根據(jù)?個(gè)單一的計(jì)劃對一切經(jīng)濟(jì)活動加以集中管理，規(guī)定社會資源應(yīng)該‘有意識地加以管理’，以便按照一種明確的方式為個(gè)別的目標(biāo)服務(wù)”?哈耶克語?。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，制度變遷過程與技術(shù)變遷過程一樣，存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制，導(dǎo)致制度鎖定和路徑依賴，它表明最初的選擇結(jié)果并不最為理想，但人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇，計(jì)劃體制就具有這種典型的路徑依賴特征，如華特斯所言：“自由和競爭性的市場加上最少的政府參與將比計(jì)劃和中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)做得更好。過去的５０年間，幾代經(jīng)濟(jì)學(xué)家花費(fèi)巨大的精力努力論證計(jì)劃者和那些支持政府干預(yù)政策者的重要作用。正如能更好地解釋宇宙的日心說導(dǎo)致了地心說的滅亡一樣，我們不能期望擁有眾多強(qiáng)有力的證據(jù)就能讓過去半個(gè)世紀(jì)所創(chuàng)建的理論主動退出?！敝袊氖袌鼋?jīng)濟(jì)脫胎于計(jì)劃體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的烙印在中國土地制度設(shè)計(jì)與安排中無處不在，根深蒂固，影響深遠(yuǎn)。
一、信息不對稱與土地過度管制失效
第三世界國家有一個(gè)通病，就是當(dāng)政者和立法者過分相信普遍認(rèn)可的、具有較大強(qiáng)制權(quán)利的利維坦??國家或政府的力量，認(rèn)為鐵的政府或中央計(jì)劃對自然資源實(shí)行外部管制是絕對必要的，這種假設(shè)導(dǎo)致了對絕大多數(shù)自然資源系統(tǒng)實(shí)行中央政府控制的政策方案。土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是我國的一項(xiàng)基本國策，但如何保護(hù)則不僅僅是一個(gè)技術(shù)細(xì)節(jié)問題，它更是一個(gè)認(rèn)識問題、政策問題、法律問題?，F(xiàn)行的中國土地管理法滲透著濃厚的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想，行政審批和計(jì)劃管制事項(xiàng)繁多。
實(shí)現(xiàn)中央集中控制效率均衡，必須是建立在公共管理機(jī)構(gòu)在完全信息、監(jiān)督有力到位、制裁可靠有效以及成本費(fèi)用為零等這些假設(shè)的基礎(chǔ)上的。沒有準(zhǔn)確可靠的信息，中央機(jī)構(gòu)可能犯各種各樣的錯誤，其中包括主觀確定資源負(fù)載能力、罰金太高或太低、制裁了合作的牧人或放過了背叛者等。只要略加考慮創(chuàng)立和維持這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)的驚人成本，我們就不能不懷疑國家集權(quán)解決政策的有效性。公共選擇理論告訴我們，很多人達(dá)成一個(gè)共同滿意的協(xié)議是困難的，換言之，要取得這一結(jié)果的成本是高昂的。德姆塞茨指出：土地所有制的例子讓我們正視共有財(cái)產(chǎn)導(dǎo)致了很大的外部性。“一個(gè)公有產(chǎn)權(quán)所有者的活動的全部成本不是直接由他來承擔(dān)的，而且他們不易注意其他人向他支付適當(dāng)?shù)牧康囊庠?。共有?cái)產(chǎn)排除了‘使用財(cái)產(chǎn)就要付費(fèi)’的體制，較高的談判和監(jiān)察成本使得‘使用財(cái)產(chǎn)不必向他人付費(fèi)’的體制無效?！北R基揚(yáng)契可夫強(qiáng)調(diào)：“中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)管理體制消耗巨大。這種體系很快失去平衡，因?yàn)樗穆毮芘c可持續(xù)發(fā)展、生物圈、物質(zhì)和能量交換的自我調(diào)節(jié)與自我平衡的基本原則不相適應(yīng)。中央集權(quán)管理體制同樣表現(xiàn)出比市場經(jīng)濟(jì)體制耗用更多的資源?！@就不能確保社會??經(jīng)濟(jì)和生態(tài)財(cái)富的增長，同時(shí)，這還加劇了環(huán)境負(fù)荷，阻礙了現(xiàn)實(shí)的社會福利的增長”。
有資源環(huán)境意義的政府失靈是使資源利用的真實(shí)社會成本與使用者私人成本之間出現(xiàn)巨大差距的政策失靈。這些失靈目前普遍存在與稅收、價(jià)格和補(bǔ)貼等具有明顯環(huán)境費(fèi)用的政策中，有些甚至具有鼓勵超出自由市場水平過度開發(fā)使用資源的作用，加劇了資源環(huán)境的惡化。具體表現(xiàn)在：①過度依靠行政命令，推行整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)，政策手段單一，造成土地政策實(shí)施的成本較大，效率較低，不易與經(jīng)濟(jì)增長政策相協(xié)調(diào)。②政府干預(yù)往往不能在源頭上和預(yù)防上解決問題，會留下諸多后遺癥。③受信息不全、決策時(shí)滯、利益導(dǎo)向等因素的限制，政府的環(huán)境資源長期投資戰(zhàn)略常常選擇失當(dāng)，造成社會財(cái)富的巨大浪費(fèi)。一般來說，集權(quán)的程度取決于諸如組織規(guī)模、信息技術(shù)、環(huán)境變動的速度、政府規(guī)則以及控制技術(shù)等因素。組織規(guī)模越大，等級結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，管理幅度與半徑越長，由缺乏信息和由與目標(biāo)不一致引起的總成本就會上升。
中國幅員遼闊，人口與民族眾多，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平參差不齊，情況極其復(fù)雜，實(shí)行集中垂直的土地管理，其績效之差可想而知。中國的土地審批制度充分印證了政府管制的“俘虜理論”?！胺斃碚摗闭J(rèn)為，政府管制與其說是為了社會公共利益目的，毋寧說是特殊的利益集團(tuán)尋租的結(jié)果，管制者或遲或早甚至一開始就成為被管制的“俘虜”，并“合謀”參與共享壟斷利潤。鑒于管制失靈的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)，自２０世紀(jì)７０年代以來，各國政府不得不重新檢討和審視各種管制政策，放松管制運(yùn)動已席卷全球。當(dāng)前中國土地一級市場由國家壟斷，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地都必須轉(zhuǎn)為國有土地。但無論是合法使用還是非法使用，被管制者都能夠使用土地，表明土地審批與管制制度存在巨大的黑洞，已落入無法規(guī)避的陷阱。