一、引言
所謂主義,指決定社會制度的意識形態(tài);所謂方法,指依靠精英設(shè)計(jì)還是社會參與博弈的制度變遷路徑,這是本項(xiàng)研究設(shè)定的兩個(gè)基本概念。所有制相對于一定的社會生產(chǎn)力而存在,不同的社會生產(chǎn)力需要不同的所有制形式,與主義沒有必然關(guān)系,而與方法有重要關(guān)系。首先,公有制和私有制是相對的;其次,公有制和私有制可以相互轉(zhuǎn)化;再次,公有制和私有制可以在同一社會共存。封建社會、資本主義社會、社會主義社會都存在公有制向私有制或私有制向公有制轉(zhuǎn)換的可能、條件以及實(shí)踐。任何社會從來只有相對的地權(quán)和土地所有制,沒有絕對的地權(quán)和土地所有制。中國地域遼闊,區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異巨大,這決定了中國社會生產(chǎn)力分布的多層次性和土地所有制需求的多樣性。因此,土地公有制(國有、集體所有)、私有制、合作制、股份制在中國都有相應(yīng)的社會生產(chǎn)力需求基礎(chǔ)。但是,在傳統(tǒng)社會主義政治體制和決策體制既定的框架下,中國土地產(chǎn)權(quán)制度依賴的是少數(shù)精英按主義需要有意識地設(shè)計(jì)(簡稱精英設(shè)計(jì)),而不是依賴社會參與博弈自發(fā)演生。這種方法很難確保土地所有制適應(yīng)社會生產(chǎn)力動態(tài)變化的需求,并以所有制的相對性作為土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的邏輯起點(diǎn)。
中國集體土地產(chǎn)權(quán)制度按照精英設(shè)計(jì)制度路徑,在不斷調(diào)整中運(yùn)行了半個(gè)世紀(jì)。但是,現(xiàn)今土地社區(qū)所有制模式卻并不適合中國不同地區(qū)省情、市情。顯然,這種精英設(shè)計(jì)制度路徑付出的制度變遷成本是昂貴的。其原因,一是在于制度設(shè)計(jì)精英本身的缺陷。作為制度設(shè)計(jì)精英的學(xué)者和政治家都是經(jīng)濟(jì)人,由于受其所處社會意識形態(tài)、信息獲取條件和個(gè)人偏好的歷史局限,他們對土地制度供給與需求所進(jìn)行的投入產(chǎn)出成本收益分析,必然影響其認(rèn)識和反映中國社會生產(chǎn)力對土地產(chǎn)權(quán)制度的真實(shí)需求,從而引致判斷和決策偏離社會理性選擇,進(jìn)而引致他們制定的土地產(chǎn)權(quán)制度背離制度預(yù)期。二是在于中國國情的特殊性。中國轉(zhuǎn)型農(nóng)村的土地、資本、勞動力等生產(chǎn)要素,在城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)的大結(jié)構(gòu)下,面對人口、社會、經(jīng)濟(jì)千差萬別的區(qū)域條件,發(fā)達(dá)地區(qū)必然希望更多地依賴市場配置資源,而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則希望更多地依賴政府配置資源。事實(shí)上,中國很難按照一個(gè)精英設(shè)計(jì)的統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)模式規(guī)范,而應(yīng)該尋找一種有利于擺脫意識形態(tài)紛爭的、防止個(gè)人偏好偏離社會理性的、由社會生產(chǎn)力進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度選擇即社會參與制度博弈的政治體制和決策體制。
二、主義與精英決定土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史檢討
主義與精英決定制度變遷,作為系統(tǒng),在這一歷史條件下并不具有存在的充要理由。
(一)土地產(chǎn)權(quán)制度的主義之爭是意識形態(tài)之爭
中國土地公有制是按照《共產(chǎn)黨宣言》“剝奪私有地產(chǎn)”的政治主張,通過沒收、贖買和社會主義改造確立的。由于所有制形式?jīng)]有與社會生產(chǎn)力相適應(yīng),社會沖突和爭論一直不斷。1979年中共十一屆四中全會總結(jié)了安徽省鳳陽縣小崗村1978年公田私營的經(jīng)驗(yàn),決定借鑒香港、新加坡等國家和地區(qū)的產(chǎn)權(quán)思想,實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離改革。改革的目的是探索并建立社會主義土地市場新機(jī)制。當(dāng)然,在意識形態(tài)方面,中國堅(jiān)持土地公有制的社會主義基本原則沒有改變,國有、集體兩種所有制的公有制二元架構(gòu)目標(biāo)沒有改變。中國土地使用制度這一改革思想,為后來土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主義之爭埋下了伏筆。
其實(shí),在后工業(yè)化時(shí)代,土地公有制和土地私有制之爭已經(jīng)不是社會主義與資本主義的本質(zhì)之爭。鄧小平理論的社會主義本質(zhì),一是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力,二是共同富裕。解放和發(fā)展生產(chǎn)力是社會主義生產(chǎn)方式與其它社會生產(chǎn)方式所具有的共同點(diǎn)或相同點(diǎn),而“共同富?！眲t是社會主義區(qū)別于其它社會生產(chǎn)方式的不同點(diǎn)。因此,公有制并不是社會主義的本質(zhì)。事實(shí)上,封建社會、資本主義社會都存在過公有制。中國自西周實(shí)行“井田制”始至東周終結(jié)的土地國有政策,就是中國封建社會公有制的存在明證。而現(xiàn)代資本主義已經(jīng)從體制內(nèi)產(chǎn)生出很多類似于社會主義公有制的混合經(jīng)濟(jì)成分。即使古典資本主義,其所有制實(shí)現(xiàn)形式也越來越擺脫單個(gè)資本家所有的形式而發(fā)展成為股份公司,從而引致家族色彩的淡化。土地私有化向土地國有化轉(zhuǎn)變也并非新鮮事情。當(dāng)前許多西方國家不斷加大土地國有化、限制私人地產(chǎn)的力度就是證明。至于社會主義轉(zhuǎn)型過程中,隨著產(chǎn)權(quán)制度的自發(fā)演生,中國對國有經(jīng)濟(jì)實(shí)行了民營化、私有化和股份化改造,徹底改變了傳統(tǒng)社會主義的國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),原蘇聯(lián)和東歐等國家則完全放棄了國有經(jīng)濟(jì)。同樣,中國集體土地全面實(shí)行了農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的“公有私營”,原蘇聯(lián)和東歐等傳統(tǒng)社會主義國家則完全實(shí)行了土地私有化。顯然,轉(zhuǎn)型社會主義國家和當(dāng)代資本主義國家產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)演生的趨同,揭示出產(chǎn)權(quán)制度演生的本質(zhì)規(guī)律。其共同點(diǎn)是,無論資本主義還是社會主義的產(chǎn)權(quán)制度,都可以獨(dú)立于政治制度。
綜觀土地產(chǎn)權(quán)制度變遷,可以得出如下結(jié)論:當(dāng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心堅(jiān)持社會生產(chǎn)力決定所有制形式原則的時(shí)候就選擇私有制(新中國成立初期),實(shí)行“三自一包”、“四大自由”(20世紀(jì)60年代),至少是公田私營制(20世紀(jì)80年代),于是農(nóng)民得到實(shí)惠,從而調(diào)動起自覺自愿參與革命或生產(chǎn)的積極性;當(dāng)中國共產(chǎn)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人堅(jiān)持意識形態(tài)決定所有制形式時(shí)就強(qiáng)制農(nóng)民選擇公有制,于是農(nóng)民便蒙受損失,被迫離心離德或放棄生產(chǎn)。但是,以公有制意識形態(tài)理論作為執(zhí)政之基的中國共產(chǎn)黨,在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的社會實(shí)踐中卻始終面對主義對經(jīng)濟(jì)的制約,于是總在土地所有制形式的設(shè)定上搖擺,并始終想繞開土地所有制的實(shí)現(xiàn)形式問題只進(jìn)行土地使用制度改革,從而錯(cuò)過了深化安徽省鳳陽縣小溪河鎮(zhèn)小崗村1978年公田私營制改革的契機(jī),以致公田私營的制度績效在中國已經(jīng)全部釋放,而現(xiàn)行土地市場又難以解決城市土地供需的深層矛盾和國有土地對集體土地的產(chǎn)權(quán)侵蝕,以及政府壟斷市場體制對弱勢社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)掠奪。
(二)集權(quán)地方政府在主義旗幟下與民爭利
人多地少是中國的特殊國情,追求土地的高產(chǎn)出始終是第一目標(biāo)。目前中國的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是依賴政府替代市場解決土地高產(chǎn)出。第一,土地不是市場配置的,行政配置保證了有勞動力就有土地,使得最過剩的勞動力資源和最稀缺的土地資源得到最充分的結(jié)合,為中國特色的精耕細(xì)作的土地高產(chǎn)出、勞動低回報(bào)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式奠定了基礎(chǔ)。第二,這種行政配置為政府“強(qiáng)制”農(nóng)民從事最低報(bào)酬、甚至負(fù)報(bào)酬的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了合法性,從而保證了土地滿負(fù)荷(無休耕權(quán))、高產(chǎn)出的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。上述溫鐵軍等(2001)解釋的政府替代市場在部分農(nóng)村可能是存在的,其前提是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后。但如果是在發(fā)達(dá)農(nóng)村或者是城市郊區(qū),政府替代市場則必然產(chǎn)生政府失靈,因而溫鐵軍等的解釋又是不適用的。集權(quán)政府替代市場是其政治優(yōu)勢,正因?yàn)槿绱?集權(quán)政府的權(quán)力容易失去制衡,并往往容易在政績目標(biāo)的驅(qū)動下偏離公共目標(biāo)而進(jìn)行尋租。因此,任何時(shí)候都不可低估轉(zhuǎn)型社會政府替代市場的負(fù)效應(yīng)。事實(shí)上,地市縣政府從來沒有停止對發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)地區(qū)或者城市郊區(qū)耕地的侵占和其產(chǎn)權(quán)的掠奪,政府失靈已經(jīng)引致越來越多的農(nóng)民失地失業(yè)。公有制產(chǎn)權(quán)所有者缺位,其產(chǎn)權(quán)代表“人”、政府和私有產(chǎn)權(quán)代表“人”、自然人的市場交易關(guān)系,絕不會是公正的契約關(guān)系,而是強(qiáng)權(quán)對弱勢群體的侵犯。這就是在多種所有制條件下,由政府經(jīng)營公有制土地產(chǎn)權(quán)存在市場風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)原因。
中國地方政府在不發(fā)達(dá)農(nóng)村不愿承擔(dān)公共政府職能,而在發(fā)達(dá)地區(qū)卻不愿在土地市場上放棄政府壟斷市場體制和公有產(chǎn)權(quán)雙軌制。其原因,從淺層講是市場利益驅(qū)動政府維護(hù)既得利益;從深層講則是政治體制改革滯后的必然結(jié)果。諾斯認(rèn)為,政治規(guī)則導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)規(guī)則,而因果關(guān)系是雙向的;產(chǎn)權(quán)和合同是由政治決策界定和實(shí)施的,在均衡狀態(tài)中,產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和政治規(guī)則集相一致,如果其中一個(gè)發(fā)生變化,另一個(gè)也將發(fā)生變化。如果政治、經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)權(quán)制度互為因果關(guān)系的假定成立,那么產(chǎn)權(quán)制度改革滯后既是中國政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的深層矛盾,也是主要體制性障礙;同樣,政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革深化滯后也既是中國產(chǎn)權(quán)制度改革的深層矛盾,更是主要體制性障礙。集權(quán)政治是國家社會一元化體制,體現(xiàn)的是權(quán)力控制;憲政政治是國家社會二元化體制,體現(xiàn)的是民主政治。因此,主義之爭的背后是不同政治體制的不同政府職能之爭。
(三)制度精英設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)人局限
土地產(chǎn)權(quán)制度變遷,如果不是以精英設(shè)計(jì)的制度路徑進(jìn)行,而是以社會參與博弈的自發(fā)演生生成制度路徑進(jìn)行,也許不至于發(fā)生搖擺。以精英設(shè)計(jì)的制度路徑達(dá)致的社會契約,是以社會服從政府組織權(quán)威和行政命令而“照辦”的規(guī)則和潛規(guī)則。其優(yōu)勢,首先有利于政府公共選擇、國家意識形態(tài)統(tǒng)一和社會福利分配;其次在于相對于市場經(jīng)濟(jì)而言,沒有競爭、談判、妥協(xié)和簽約等討價(jià)還價(jià)的高昂成本;再次在于一旦發(fā)生政治風(fēng)波,政黨和政府以主義反擊,不僅容易置對方于死地,而且平息政治風(fēng)波的成本也最低。因此,以精英設(shè)計(jì)的制度路徑總是容易受到集權(quán)體制政治家或利益集團(tuán)的青睞,并讓其成為政治體制的重要組成部分,從而否定了社會參與博弈的自發(fā)演生生成制度路徑在轉(zhuǎn)型社會的合理性。但是,精英設(shè)計(jì)的制度路徑由于容易被“御用”而為少數(shù)人服務(wù),致使其設(shè)計(jì)的制度失去社會正義的支撐,并釀成政治危機(jī)。中國土地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)和正在為經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型付出巨額意識形態(tài)探索成本、政府違法批地成本、社會監(jiān)管成本、委托代理成本、賄賂政府和制度設(shè)計(jì)者成本等改革成本的實(shí)證,就是對精英設(shè)計(jì)制度路徑績效的批判。
以上論述的結(jié)論是主義與精英決定制度的體制產(chǎn)生政府失靈。于是,信奉自由市場經(jīng)濟(jì)的人們立即主張農(nóng)村土地私有化,然后完成由市場價(jià)格調(diào)節(jié)土地供求。在發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)地區(qū),按照自由市場經(jīng)濟(jì)的邏輯推理當(dāng)然是沒有問題的,但必須設(shè)定市場成立的前提,即耕地保有量必須滿足人口對糧食的有效需求,市場出清的勞動力重新就業(yè)有出路,技術(shù)和資本能夠滿足農(nóng)村市場需求。因此,建立一個(gè)能夠防止市場失靈的自由市場經(jīng)濟(jì),需要建立公共政府的政治制度安排,并要求這個(gè)公共政府履行公共職能的能力,既能夠治理市場失靈,比如土地兼并或耕地非農(nóng)化,又能夠防止政府失靈,比如替代市場瞎指揮生產(chǎn)或利用公權(quán)征用耕地牟利,以保證新的土地制度的供給能力不低于舊的土地制度,從而確保能夠養(yǎng)活生活在土地上的人口。正是這個(gè)前提在中國落后的農(nóng)村地區(qū)不存在,所以,在不發(fā)達(dá)的農(nóng)村土地不能完全依賴市場配置。
盡管十四屆三中全會至今,產(chǎn)權(quán)改革始終是中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的題中之義,但是,公有制土地產(chǎn)權(quán)改革卻一直陷入主義之爭。美國蘭德公司的智囊屬于非政府組織,觀點(diǎn)獨(dú)立,在參與制度博弈中立場是中性的。中國的精英存在于準(zhǔn)政府組織的事業(yè)單位,依賴于政府存在,不可能冒著風(fēng)險(xiǎn)去真實(shí)地了解和反映民意,在參與制度博弈中為了維持自己的既得利益往往偏向政府立場,致使關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的博弈不僅所有者缺位,而且連代言人都沒有。當(dāng)前,一方面決策層在微觀層面進(jìn)行的招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議用地改革,由于土地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)制和機(jī)制基礎(chǔ)的沖突正在使人民失去對社會正義的信托預(yù)期;另一方面隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深化,土地產(chǎn)權(quán)制度不適應(yīng)多種所有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的問題得不到解決。盡管改革以巨額的成本想避開所有制和政府問題,但仍然繞不開如下原則:1.公有土地產(chǎn)權(quán)邊界清不清晰,如果公有土地產(chǎn)權(quán)邊界不清晰,能不能夠和市場經(jīng)濟(jì)融合;如果要使公有土地產(chǎn)權(quán)和市場經(jīng)濟(jì)融合,又該如何融合。2.現(xiàn)代政府公共職能允不允許政府成為市場主體;行政權(quán)和國有土地產(chǎn)權(quán)結(jié)合對政府履行公共職能有危害還是沒有危害;如果作為行政權(quán)和國有土地產(chǎn)權(quán)主體的政府成為市場主體,又該如何規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則、潛規(guī)則。3.中國土地市場的“政府+國有土地產(chǎn)權(quán)+政府中介(包括幕后操縱參與入股的中介)+隸屬政府管理的有形市場”模式是不是社會主義市場經(jīng)濟(jì)模式,或者是不是規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)的模式,中國土地市場長期存在的國有土地資產(chǎn)流失、亂占濫用耕地、越權(quán)審批土地、低地價(jià)、零地價(jià)、負(fù)地價(jià)出讓土地的頑癥是不是與此體制相關(guān)。4.“公有制為主體”的基本經(jīng)濟(jì)制度在土地產(chǎn)權(quán)制度中的體現(xiàn)該怎樣理解,目前國有土地產(chǎn)權(quán)凌駕于集體土地產(chǎn)權(quán)之上,并掠奪集體土地產(chǎn)權(quán)的“剩余”的不合理頑癥長期存在的制度基礎(chǔ)是什么,又該怎樣從體制層面解決,等等。
綜觀精英設(shè)計(jì)制度的功過,可以得出如下結(jié)論:以精英設(shè)計(jì)的制度路徑,在土地產(chǎn)權(quán)制度的主義和政府偏好驅(qū)動下,總是以種種理由回避所有制實(shí)現(xiàn)形式和政府職能問題,從而曠日持久地引致土地市場在一個(gè)非理性怪圈中惡性循環(huán)。顯然,要推進(jìn)中國土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步變遷,必須擺脫主義與精英的路徑約束,回歸到社會參與制度博弈的路徑,讓社會生產(chǎn)力決定土地產(chǎn)權(quán)制度。
所謂主義,指決定社會制度的意識形態(tài);所謂方法,指依靠精英設(shè)計(jì)還是社會參與博弈的制度變遷路徑,這是本項(xiàng)研究設(shè)定的兩個(gè)基本概念。所有制相對于一定的社會生產(chǎn)力而存在,不同的社會生產(chǎn)力需要不同的所有制形式,與主義沒有必然關(guān)系,而與方法有重要關(guān)系。首先,公有制和私有制是相對的;其次,公有制和私有制可以相互轉(zhuǎn)化;再次,公有制和私有制可以在同一社會共存。封建社會、資本主義社會、社會主義社會都存在公有制向私有制或私有制向公有制轉(zhuǎn)換的可能、條件以及實(shí)踐。任何社會從來只有相對的地權(quán)和土地所有制,沒有絕對的地權(quán)和土地所有制。中國地域遼闊,區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異巨大,這決定了中國社會生產(chǎn)力分布的多層次性和土地所有制需求的多樣性。因此,土地公有制(國有、集體所有)、私有制、合作制、股份制在中國都有相應(yīng)的社會生產(chǎn)力需求基礎(chǔ)。但是,在傳統(tǒng)社會主義政治體制和決策體制既定的框架下,中國土地產(chǎn)權(quán)制度依賴的是少數(shù)精英按主義需要有意識地設(shè)計(jì)(簡稱精英設(shè)計(jì)),而不是依賴社會參與博弈自發(fā)演生。這種方法很難確保土地所有制適應(yīng)社會生產(chǎn)力動態(tài)變化的需求,并以所有制的相對性作為土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的邏輯起點(diǎn)。
中國集體土地產(chǎn)權(quán)制度按照精英設(shè)計(jì)制度路徑,在不斷調(diào)整中運(yùn)行了半個(gè)世紀(jì)。但是,現(xiàn)今土地社區(qū)所有制模式卻并不適合中國不同地區(qū)省情、市情。顯然,這種精英設(shè)計(jì)制度路徑付出的制度變遷成本是昂貴的。其原因,一是在于制度設(shè)計(jì)精英本身的缺陷。作為制度設(shè)計(jì)精英的學(xué)者和政治家都是經(jīng)濟(jì)人,由于受其所處社會意識形態(tài)、信息獲取條件和個(gè)人偏好的歷史局限,他們對土地制度供給與需求所進(jìn)行的投入產(chǎn)出成本收益分析,必然影響其認(rèn)識和反映中國社會生產(chǎn)力對土地產(chǎn)權(quán)制度的真實(shí)需求,從而引致判斷和決策偏離社會理性選擇,進(jìn)而引致他們制定的土地產(chǎn)權(quán)制度背離制度預(yù)期。二是在于中國國情的特殊性。中國轉(zhuǎn)型農(nóng)村的土地、資本、勞動力等生產(chǎn)要素,在城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)的大結(jié)構(gòu)下,面對人口、社會、經(jīng)濟(jì)千差萬別的區(qū)域條件,發(fā)達(dá)地區(qū)必然希望更多地依賴市場配置資源,而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則希望更多地依賴政府配置資源。事實(shí)上,中國很難按照一個(gè)精英設(shè)計(jì)的統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)模式規(guī)范,而應(yīng)該尋找一種有利于擺脫意識形態(tài)紛爭的、防止個(gè)人偏好偏離社會理性的、由社會生產(chǎn)力進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度選擇即社會參與制度博弈的政治體制和決策體制。
二、主義與精英決定土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史檢討
主義與精英決定制度變遷,作為系統(tǒng),在這一歷史條件下并不具有存在的充要理由。
(一)土地產(chǎn)權(quán)制度的主義之爭是意識形態(tài)之爭
中國土地公有制是按照《共產(chǎn)黨宣言》“剝奪私有地產(chǎn)”的政治主張,通過沒收、贖買和社會主義改造確立的。由于所有制形式?jīng)]有與社會生產(chǎn)力相適應(yīng),社會沖突和爭論一直不斷。1979年中共十一屆四中全會總結(jié)了安徽省鳳陽縣小崗村1978年公田私營的經(jīng)驗(yàn),決定借鑒香港、新加坡等國家和地區(qū)的產(chǎn)權(quán)思想,實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離改革。改革的目的是探索并建立社會主義土地市場新機(jī)制。當(dāng)然,在意識形態(tài)方面,中國堅(jiān)持土地公有制的社會主義基本原則沒有改變,國有、集體兩種所有制的公有制二元架構(gòu)目標(biāo)沒有改變。中國土地使用制度這一改革思想,為后來土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主義之爭埋下了伏筆。
其實(shí),在后工業(yè)化時(shí)代,土地公有制和土地私有制之爭已經(jīng)不是社會主義與資本主義的本質(zhì)之爭。鄧小平理論的社會主義本質(zhì),一是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力,二是共同富裕。解放和發(fā)展生產(chǎn)力是社會主義生產(chǎn)方式與其它社會生產(chǎn)方式所具有的共同點(diǎn)或相同點(diǎn),而“共同富?！眲t是社會主義區(qū)別于其它社會生產(chǎn)方式的不同點(diǎn)。因此,公有制并不是社會主義的本質(zhì)。事實(shí)上,封建社會、資本主義社會都存在過公有制。中國自西周實(shí)行“井田制”始至東周終結(jié)的土地國有政策,就是中國封建社會公有制的存在明證。而現(xiàn)代資本主義已經(jīng)從體制內(nèi)產(chǎn)生出很多類似于社會主義公有制的混合經(jīng)濟(jì)成分。即使古典資本主義,其所有制實(shí)現(xiàn)形式也越來越擺脫單個(gè)資本家所有的形式而發(fā)展成為股份公司,從而引致家族色彩的淡化。土地私有化向土地國有化轉(zhuǎn)變也并非新鮮事情。當(dāng)前許多西方國家不斷加大土地國有化、限制私人地產(chǎn)的力度就是證明。至于社會主義轉(zhuǎn)型過程中,隨著產(chǎn)權(quán)制度的自發(fā)演生,中國對國有經(jīng)濟(jì)實(shí)行了民營化、私有化和股份化改造,徹底改變了傳統(tǒng)社會主義的國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),原蘇聯(lián)和東歐等國家則完全放棄了國有經(jīng)濟(jì)。同樣,中國集體土地全面實(shí)行了農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的“公有私營”,原蘇聯(lián)和東歐等傳統(tǒng)社會主義國家則完全實(shí)行了土地私有化。顯然,轉(zhuǎn)型社會主義國家和當(dāng)代資本主義國家產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)演生的趨同,揭示出產(chǎn)權(quán)制度演生的本質(zhì)規(guī)律。其共同點(diǎn)是,無論資本主義還是社會主義的產(chǎn)權(quán)制度,都可以獨(dú)立于政治制度。
綜觀土地產(chǎn)權(quán)制度變遷,可以得出如下結(jié)論:當(dāng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心堅(jiān)持社會生產(chǎn)力決定所有制形式原則的時(shí)候就選擇私有制(新中國成立初期),實(shí)行“三自一包”、“四大自由”(20世紀(jì)60年代),至少是公田私營制(20世紀(jì)80年代),于是農(nóng)民得到實(shí)惠,從而調(diào)動起自覺自愿參與革命或生產(chǎn)的積極性;當(dāng)中國共產(chǎn)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人堅(jiān)持意識形態(tài)決定所有制形式時(shí)就強(qiáng)制農(nóng)民選擇公有制,于是農(nóng)民便蒙受損失,被迫離心離德或放棄生產(chǎn)。但是,以公有制意識形態(tài)理論作為執(zhí)政之基的中國共產(chǎn)黨,在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的社會實(shí)踐中卻始終面對主義對經(jīng)濟(jì)的制約,于是總在土地所有制形式的設(shè)定上搖擺,并始終想繞開土地所有制的實(shí)現(xiàn)形式問題只進(jìn)行土地使用制度改革,從而錯(cuò)過了深化安徽省鳳陽縣小溪河鎮(zhèn)小崗村1978年公田私營制改革的契機(jī),以致公田私營的制度績效在中國已經(jīng)全部釋放,而現(xiàn)行土地市場又難以解決城市土地供需的深層矛盾和國有土地對集體土地的產(chǎn)權(quán)侵蝕,以及政府壟斷市場體制對弱勢社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)掠奪。
(二)集權(quán)地方政府在主義旗幟下與民爭利
人多地少是中國的特殊國情,追求土地的高產(chǎn)出始終是第一目標(biāo)。目前中國的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是依賴政府替代市場解決土地高產(chǎn)出。第一,土地不是市場配置的,行政配置保證了有勞動力就有土地,使得最過剩的勞動力資源和最稀缺的土地資源得到最充分的結(jié)合,為中國特色的精耕細(xì)作的土地高產(chǎn)出、勞動低回報(bào)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式奠定了基礎(chǔ)。第二,這種行政配置為政府“強(qiáng)制”農(nóng)民從事最低報(bào)酬、甚至負(fù)報(bào)酬的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了合法性,從而保證了土地滿負(fù)荷(無休耕權(quán))、高產(chǎn)出的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。上述溫鐵軍等(2001)解釋的政府替代市場在部分農(nóng)村可能是存在的,其前提是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后。但如果是在發(fā)達(dá)農(nóng)村或者是城市郊區(qū),政府替代市場則必然產(chǎn)生政府失靈,因而溫鐵軍等的解釋又是不適用的。集權(quán)政府替代市場是其政治優(yōu)勢,正因?yàn)槿绱?集權(quán)政府的權(quán)力容易失去制衡,并往往容易在政績目標(biāo)的驅(qū)動下偏離公共目標(biāo)而進(jìn)行尋租。因此,任何時(shí)候都不可低估轉(zhuǎn)型社會政府替代市場的負(fù)效應(yīng)。事實(shí)上,地市縣政府從來沒有停止對發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)地區(qū)或者城市郊區(qū)耕地的侵占和其產(chǎn)權(quán)的掠奪,政府失靈已經(jīng)引致越來越多的農(nóng)民失地失業(yè)。公有制產(chǎn)權(quán)所有者缺位,其產(chǎn)權(quán)代表“人”、政府和私有產(chǎn)權(quán)代表“人”、自然人的市場交易關(guān)系,絕不會是公正的契約關(guān)系,而是強(qiáng)權(quán)對弱勢群體的侵犯。這就是在多種所有制條件下,由政府經(jīng)營公有制土地產(chǎn)權(quán)存在市場風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)原因。
中國地方政府在不發(fā)達(dá)農(nóng)村不愿承擔(dān)公共政府職能,而在發(fā)達(dá)地區(qū)卻不愿在土地市場上放棄政府壟斷市場體制和公有產(chǎn)權(quán)雙軌制。其原因,從淺層講是市場利益驅(qū)動政府維護(hù)既得利益;從深層講則是政治體制改革滯后的必然結(jié)果。諾斯認(rèn)為,政治規(guī)則導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)規(guī)則,而因果關(guān)系是雙向的;產(chǎn)權(quán)和合同是由政治決策界定和實(shí)施的,在均衡狀態(tài)中,產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和政治規(guī)則集相一致,如果其中一個(gè)發(fā)生變化,另一個(gè)也將發(fā)生變化。如果政治、經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)權(quán)制度互為因果關(guān)系的假定成立,那么產(chǎn)權(quán)制度改革滯后既是中國政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的深層矛盾,也是主要體制性障礙;同樣,政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革深化滯后也既是中國產(chǎn)權(quán)制度改革的深層矛盾,更是主要體制性障礙。集權(quán)政治是國家社會一元化體制,體現(xiàn)的是權(quán)力控制;憲政政治是國家社會二元化體制,體現(xiàn)的是民主政治。因此,主義之爭的背后是不同政治體制的不同政府職能之爭。
(三)制度精英設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)人局限
土地產(chǎn)權(quán)制度變遷,如果不是以精英設(shè)計(jì)的制度路徑進(jìn)行,而是以社會參與博弈的自發(fā)演生生成制度路徑進(jìn)行,也許不至于發(fā)生搖擺。以精英設(shè)計(jì)的制度路徑達(dá)致的社會契約,是以社會服從政府組織權(quán)威和行政命令而“照辦”的規(guī)則和潛規(guī)則。其優(yōu)勢,首先有利于政府公共選擇、國家意識形態(tài)統(tǒng)一和社會福利分配;其次在于相對于市場經(jīng)濟(jì)而言,沒有競爭、談判、妥協(xié)和簽約等討價(jià)還價(jià)的高昂成本;再次在于一旦發(fā)生政治風(fēng)波,政黨和政府以主義反擊,不僅容易置對方于死地,而且平息政治風(fēng)波的成本也最低。因此,以精英設(shè)計(jì)的制度路徑總是容易受到集權(quán)體制政治家或利益集團(tuán)的青睞,并讓其成為政治體制的重要組成部分,從而否定了社會參與博弈的自發(fā)演生生成制度路徑在轉(zhuǎn)型社會的合理性。但是,精英設(shè)計(jì)的制度路徑由于容易被“御用”而為少數(shù)人服務(wù),致使其設(shè)計(jì)的制度失去社會正義的支撐,并釀成政治危機(jī)。中國土地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)和正在為經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型付出巨額意識形態(tài)探索成本、政府違法批地成本、社會監(jiān)管成本、委托代理成本、賄賂政府和制度設(shè)計(jì)者成本等改革成本的實(shí)證,就是對精英設(shè)計(jì)制度路徑績效的批判。
以上論述的結(jié)論是主義與精英決定制度的體制產(chǎn)生政府失靈。于是,信奉自由市場經(jīng)濟(jì)的人們立即主張農(nóng)村土地私有化,然后完成由市場價(jià)格調(diào)節(jié)土地供求。在發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)地區(qū),按照自由市場經(jīng)濟(jì)的邏輯推理當(dāng)然是沒有問題的,但必須設(shè)定市場成立的前提,即耕地保有量必須滿足人口對糧食的有效需求,市場出清的勞動力重新就業(yè)有出路,技術(shù)和資本能夠滿足農(nóng)村市場需求。因此,建立一個(gè)能夠防止市場失靈的自由市場經(jīng)濟(jì),需要建立公共政府的政治制度安排,并要求這個(gè)公共政府履行公共職能的能力,既能夠治理市場失靈,比如土地兼并或耕地非農(nóng)化,又能夠防止政府失靈,比如替代市場瞎指揮生產(chǎn)或利用公權(quán)征用耕地牟利,以保證新的土地制度的供給能力不低于舊的土地制度,從而確保能夠養(yǎng)活生活在土地上的人口。正是這個(gè)前提在中國落后的農(nóng)村地區(qū)不存在,所以,在不發(fā)達(dá)的農(nóng)村土地不能完全依賴市場配置。
盡管十四屆三中全會至今,產(chǎn)權(quán)改革始終是中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的題中之義,但是,公有制土地產(chǎn)權(quán)改革卻一直陷入主義之爭。美國蘭德公司的智囊屬于非政府組織,觀點(diǎn)獨(dú)立,在參與制度博弈中立場是中性的。中國的精英存在于準(zhǔn)政府組織的事業(yè)單位,依賴于政府存在,不可能冒著風(fēng)險(xiǎn)去真實(shí)地了解和反映民意,在參與制度博弈中為了維持自己的既得利益往往偏向政府立場,致使關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的博弈不僅所有者缺位,而且連代言人都沒有。當(dāng)前,一方面決策層在微觀層面進(jìn)行的招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議用地改革,由于土地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)制和機(jī)制基礎(chǔ)的沖突正在使人民失去對社會正義的信托預(yù)期;另一方面隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深化,土地產(chǎn)權(quán)制度不適應(yīng)多種所有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的問題得不到解決。盡管改革以巨額的成本想避開所有制和政府問題,但仍然繞不開如下原則:1.公有土地產(chǎn)權(quán)邊界清不清晰,如果公有土地產(chǎn)權(quán)邊界不清晰,能不能夠和市場經(jīng)濟(jì)融合;如果要使公有土地產(chǎn)權(quán)和市場經(jīng)濟(jì)融合,又該如何融合。2.現(xiàn)代政府公共職能允不允許政府成為市場主體;行政權(quán)和國有土地產(chǎn)權(quán)結(jié)合對政府履行公共職能有危害還是沒有危害;如果作為行政權(quán)和國有土地產(chǎn)權(quán)主體的政府成為市場主體,又該如何規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則、潛規(guī)則。3.中國土地市場的“政府+國有土地產(chǎn)權(quán)+政府中介(包括幕后操縱參與入股的中介)+隸屬政府管理的有形市場”模式是不是社會主義市場經(jīng)濟(jì)模式,或者是不是規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)的模式,中國土地市場長期存在的國有土地資產(chǎn)流失、亂占濫用耕地、越權(quán)審批土地、低地價(jià)、零地價(jià)、負(fù)地價(jià)出讓土地的頑癥是不是與此體制相關(guān)。4.“公有制為主體”的基本經(jīng)濟(jì)制度在土地產(chǎn)權(quán)制度中的體現(xiàn)該怎樣理解,目前國有土地產(chǎn)權(quán)凌駕于集體土地產(chǎn)權(quán)之上,并掠奪集體土地產(chǎn)權(quán)的“剩余”的不合理頑癥長期存在的制度基礎(chǔ)是什么,又該怎樣從體制層面解決,等等。
綜觀精英設(shè)計(jì)制度的功過,可以得出如下結(jié)論:以精英設(shè)計(jì)的制度路徑,在土地產(chǎn)權(quán)制度的主義和政府偏好驅(qū)動下,總是以種種理由回避所有制實(shí)現(xiàn)形式和政府職能問題,從而曠日持久地引致土地市場在一個(gè)非理性怪圈中惡性循環(huán)。顯然,要推進(jìn)中國土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步變遷,必須擺脫主義與精英的路徑約束,回歸到社會參與制度博弈的路徑,讓社會生產(chǎn)力決定土地產(chǎn)權(quán)制度。