四、對現(xiàn)行城市私房拆遷立法的檢討
在進行城市房屋拆遷的立法中，雖然提到是為保護拆遷當事人的利益而進行活動，但是，其目的中存在著的實質(zhì)上的私權(quán)理念缺位的現(xiàn)象值得反思。
(一)檢討之一：行政管理觀念取代了私權(quán)保護應(yīng)有的地位
根據(jù)收集到的13個省、自治區(qū)和直轄市、21個大中城市有關(guān)房屋拆遷立法資料，綜觀其中占多數(shù)的是21世紀初制定的城市房屋拆遷立法，包括北京、上海、天津、重慶等大城市在內(nèi)，其城市私房拆遷立法中均強調(diào)以“加強城市房屋拆遷管理，維護拆遷當事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項目順利進行”為目的。追溯其源，《1991年條例》中所強調(diào)的立法目的就是：“為加強城市房屋拆遷管理，保障城市建設(shè)順利進行，保護拆遷當事人的合法權(quán)益，制定本條例。”這一立法目的存在著一個明顯的問題：將管理作為立法目的，這完全是一種立法理念上的錯位?！?001年條例》已經(jīng)作出修改，但是，這種立法目的的調(diào)整所反射出的合法理念變化的理性之光，被相當一些比較滯后的地方立法所阻卻。
在我國現(xiàn)代生活中，“管理”一詞是使用頻率十分高的詞匯之一，但是，給“管理”下一個被人們普遍接受的概念，卻被認為是極為不易的事情。因為人們是從不同的研究領(lǐng)域、不同的觀察視角、不同的出發(fā)點來理解“管理”的含義，例如行政管理、經(jīng)濟管理、企業(yè)管理、行業(yè)管理等等。在本文中，根據(jù)房屋拆遷的特定領(lǐng)域，僅對經(jīng)濟學意義上和不動產(chǎn)所有權(quán)上對“管理”做一個簡單分析。
從經(jīng)濟學上講，“管理”系指通過計劃、組織、控制、激勵和領(lǐng)導等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財力資源，以期更好地實現(xiàn)組織目標的過程。從這個角度出發(fā)，“管理”所具有的對資源的協(xié)調(diào)、整合的功能被格外突現(xiàn)出來。
從法學上講，尤其是從不動產(chǎn)所有權(quán)的法律制度上講，“管理”應(yīng)當被理解為系指通過依法或者依授權(quán)得以對不動產(chǎn)所有權(quán)的行使提供協(xié)調(diào)、組織、利益分配等服務(wù)活動的過程。從這個角度出發(fā)，突出的是“管理”對權(quán)利人利益的協(xié)調(diào)，以及為權(quán)利人服務(wù)的功能。歸結(jié)為一句話：管理是手段，管理應(yīng)當以“服務(wù)”為內(nèi)涵。哲學家馬克斯?韋伯(1864-1920年)在其極有影響的作品《經(jīng)濟與社會》中對以行政管理為目的的現(xiàn)象進行了如下的評價：“所有私人的利益不是作為有保障的主觀的權(quán)益要求，而是僅僅作為那些規(guī)章效力的反映才有獲得保護的機會，那就不存在‘私’法了。當出現(xiàn)這種情形時，整個的法都溶解到行政管理的一個目的上：‘政府’”。如果是這樣，以行政管理來替代私法便具有了十分冠冕堂皇的理由，顯然，這是與法治社會應(yīng)有的倡揚人權(quán)的法治觀念背道而馳的。
城市私房拆遷實際上是包括土地、房屋等諸不動產(chǎn)所有權(quán)人或者使用權(quán)人在行使其各自物權(quán)時發(fā)生的一種現(xiàn)象，這一現(xiàn)象的發(fā)生由于涉及不同的主體，故需要管理機構(gòu)加以協(xié)調(diào)。但是，管理作為一種政府為民眾服務(wù)的手段，不是也不應(yīng)當是立法的目的，尤其不應(yīng)當是立法的首要目的。
(二)檢討之二：債權(quán)相對性的基本規(guī)則被肆意拋棄
債權(quán)具有相對性，這是債權(quán)的主要特征。因為從法律關(guān)系的角度分析，一個債的法律關(guān)系的債權(quán)人，其請求權(quán)僅可以對同一法律關(guān)系中特定的債務(wù)人行使，不能直接對該債的法律關(guān)系之外的第三人主張。根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，現(xiàn)代債的理論確認了債的擴張的出現(xiàn)，但是，其限于需要給予特別救濟的某些特定相對人，如享有報酬請求權(quán)、海事請求權(quán)的債權(quán)人，再如因非公示性的私房買賣極易遭到利益損害的私房承租人(立法確立了“買賣不破除租賃”的規(guī)則)等。這種現(xiàn)象的發(fā)生之價值判斷在于：在法律認為必要的情形下，給債權(quán)實現(xiàn)以強化性保障。尤其對突破債權(quán)相對性的“買賣不破除租賃”的現(xiàn)象，甚至有學者從人權(quán)保護的角度作出價值判斷，認為：在現(xiàn)代生活中，農(nóng)地、住宅的承租是極為普遍的現(xiàn)象，是承租人的必需生存條件之一，如果當房屋買賣時依然堅持所有權(quán)人的絕對優(yōu)先地位，則對承租人的利益是一個危險，甚至會危及承租人的生存權(quán)這一基本人權(quán)[10](Ｐ 10)。
但是，在城市私房拆遷中，是否存在突破債權(quán)相對性的必要性，值得思考。我們首先看一下現(xiàn)行的立法如何界定城市私房拆遷的法律關(guān)系當事人：在作者收集的34個地方性立法中，均有一項涉及訂立拆遷補償安置協(xié)議的當事人的條款，其內(nèi)容是：“拆遷人應(yīng)當與被拆遷人訂立拆遷補償安置協(xié)議。拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協(xié)議?！敝劣谟喠⒑贤姆绞?，如拆遷人應(yīng)當與被拆遷人、房屋承租人共同訂立還是分別訂立拆遷補償安置協(xié)議，各個地區(qū)的立法規(guī)定不完全相同。透過這一立法內(nèi)容，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行立法將“拆遷當事人”與“房屋拆遷法律關(guān)系的當事人”混為一談。如北京市《北京市城市房屋拆遷管理辦法》中，一方面解釋房屋拆遷法律關(guān)系的當事人是拆遷人和被拆遷人。另一方面又強調(diào)拆遷當事人包括拆遷人、被拆遷人和被拆遷私房的承租人。這不能不引起我們的思考：
其一，被拆遷的私房承租人是否應(yīng)當成為私房拆遷法律關(guān)系的當事人?就法律關(guān)系而言，被拆遷私房的承租人并不是房屋拆遷法律關(guān)系的直接當事人，其僅因為與出租人的租賃法律關(guān)系，以及由于其所承租房屋即將被拆遷的事實而成為與房屋拆遷有著利益牽連之人，但是，嚴格講，作為利益有牽連的被拆私房的承租人與拆遷人沒有任何直接的法律關(guān)系，該承租人對私房拆遷人沒有直接的補償請求權(quán)。承租人的利益只能通過租賃合同的約定或者法律對租賃行為的規(guī)定加以解決。
其二，私房的承租人是否需要享有如同“買賣不破除租賃”那樣的特別規(guī)則的保護?這首先需要對“買賣不破除租賃”特別規(guī)則的價值判斷作一分析。在房屋買賣上，沒有一個國家的法律要求出賣人必須在締約之前進行公示，而僅要求在締約后，出賣人與買受人應(yīng)當進行登記以實現(xiàn)公示的效力。在這樣一種背景下，房屋承租人往往因無法預知自己承租的房屋的所有權(quán)人發(fā)生變更而遭受不利益。為了保護房屋承租人的利益，現(xiàn)代立法特設(shè)了“買賣不破除租賃”的特別規(guī)則以助房屋承租人。但是，在城市私房拆遷中，沒有因未有事先公示而導致承租人不利益的可能，因為在私房被正式拆遷之前的相當長的時間內(nèi)，拆遷人即必須根據(jù)法律的規(guī)定申請拆遷許可證并進行公告。與此同時，拆遷人還可以憑建設(shè)用地規(guī)劃許可證，向拆遷房屋所在地的區(qū)、縣房地局申請暫停辦理改變房屋和土地用途的審批手續(xù)，以及房屋租賃合同的登記備案手續(xù)。暫停辦理有關(guān)手續(xù)的期限不超過一年。區(qū)、縣房地局收到建設(shè)單位申請后，應(yīng)當在拆遷范圍內(nèi)以公告形式公布暫停辦理有關(guān)手續(xù)的事項和期限。多種渠道的正式信息和較長時間的公示，完全可以使私房承租人有時間采取相應(yīng)的準備。因此，結(jié)論是對私房承租人無需采取“買賣不破除租賃”那樣的特別規(guī)則。否則，將導致私房所有權(quán)人的利益損害。
在進行城市房屋拆遷的立法中，雖然提到是為保護拆遷當事人的利益而進行活動，但是，其目的中存在著的實質(zhì)上的私權(quán)理念缺位的現(xiàn)象值得反思。
(一)檢討之一：行政管理觀念取代了私權(quán)保護應(yīng)有的地位
根據(jù)收集到的13個省、自治區(qū)和直轄市、21個大中城市有關(guān)房屋拆遷立法資料，綜觀其中占多數(shù)的是21世紀初制定的城市房屋拆遷立法，包括北京、上海、天津、重慶等大城市在內(nèi)，其城市私房拆遷立法中均強調(diào)以“加強城市房屋拆遷管理，維護拆遷當事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項目順利進行”為目的。追溯其源，《1991年條例》中所強調(diào)的立法目的就是：“為加強城市房屋拆遷管理，保障城市建設(shè)順利進行，保護拆遷當事人的合法權(quán)益，制定本條例。”這一立法目的存在著一個明顯的問題：將管理作為立法目的，這完全是一種立法理念上的錯位?！?001年條例》已經(jīng)作出修改，但是，這種立法目的的調(diào)整所反射出的合法理念變化的理性之光，被相當一些比較滯后的地方立法所阻卻。
在我國現(xiàn)代生活中，“管理”一詞是使用頻率十分高的詞匯之一，但是，給“管理”下一個被人們普遍接受的概念，卻被認為是極為不易的事情。因為人們是從不同的研究領(lǐng)域、不同的觀察視角、不同的出發(fā)點來理解“管理”的含義，例如行政管理、經(jīng)濟管理、企業(yè)管理、行業(yè)管理等等。在本文中，根據(jù)房屋拆遷的特定領(lǐng)域，僅對經(jīng)濟學意義上和不動產(chǎn)所有權(quán)上對“管理”做一個簡單分析。
從經(jīng)濟學上講，“管理”系指通過計劃、組織、控制、激勵和領(lǐng)導等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財力資源，以期更好地實現(xiàn)組織目標的過程。從這個角度出發(fā)，“管理”所具有的對資源的協(xié)調(diào)、整合的功能被格外突現(xiàn)出來。
從法學上講，尤其是從不動產(chǎn)所有權(quán)的法律制度上講，“管理”應(yīng)當被理解為系指通過依法或者依授權(quán)得以對不動產(chǎn)所有權(quán)的行使提供協(xié)調(diào)、組織、利益分配等服務(wù)活動的過程。從這個角度出發(fā)，突出的是“管理”對權(quán)利人利益的協(xié)調(diào)，以及為權(quán)利人服務(wù)的功能。歸結(jié)為一句話：管理是手段，管理應(yīng)當以“服務(wù)”為內(nèi)涵。哲學家馬克斯?韋伯(1864-1920年)在其極有影響的作品《經(jīng)濟與社會》中對以行政管理為目的的現(xiàn)象進行了如下的評價：“所有私人的利益不是作為有保障的主觀的權(quán)益要求，而是僅僅作為那些規(guī)章效力的反映才有獲得保護的機會，那就不存在‘私’法了。當出現(xiàn)這種情形時，整個的法都溶解到行政管理的一個目的上：‘政府’”。如果是這樣，以行政管理來替代私法便具有了十分冠冕堂皇的理由，顯然，這是與法治社會應(yīng)有的倡揚人權(quán)的法治觀念背道而馳的。
城市私房拆遷實際上是包括土地、房屋等諸不動產(chǎn)所有權(quán)人或者使用權(quán)人在行使其各自物權(quán)時發(fā)生的一種現(xiàn)象，這一現(xiàn)象的發(fā)生由于涉及不同的主體，故需要管理機構(gòu)加以協(xié)調(diào)。但是，管理作為一種政府為民眾服務(wù)的手段，不是也不應(yīng)當是立法的目的，尤其不應(yīng)當是立法的首要目的。
(二)檢討之二：債權(quán)相對性的基本規(guī)則被肆意拋棄
債權(quán)具有相對性，這是債權(quán)的主要特征。因為從法律關(guān)系的角度分析，一個債的法律關(guān)系的債權(quán)人，其請求權(quán)僅可以對同一法律關(guān)系中特定的債務(wù)人行使，不能直接對該債的法律關(guān)系之外的第三人主張。根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，現(xiàn)代債的理論確認了債的擴張的出現(xiàn)，但是，其限于需要給予特別救濟的某些特定相對人，如享有報酬請求權(quán)、海事請求權(quán)的債權(quán)人，再如因非公示性的私房買賣極易遭到利益損害的私房承租人(立法確立了“買賣不破除租賃”的規(guī)則)等。這種現(xiàn)象的發(fā)生之價值判斷在于：在法律認為必要的情形下，給債權(quán)實現(xiàn)以強化性保障。尤其對突破債權(quán)相對性的“買賣不破除租賃”的現(xiàn)象，甚至有學者從人權(quán)保護的角度作出價值判斷，認為：在現(xiàn)代生活中，農(nóng)地、住宅的承租是極為普遍的現(xiàn)象，是承租人的必需生存條件之一，如果當房屋買賣時依然堅持所有權(quán)人的絕對優(yōu)先地位，則對承租人的利益是一個危險，甚至會危及承租人的生存權(quán)這一基本人權(quán)[10](Ｐ 10)。
但是，在城市私房拆遷中，是否存在突破債權(quán)相對性的必要性，值得思考。我們首先看一下現(xiàn)行的立法如何界定城市私房拆遷的法律關(guān)系當事人：在作者收集的34個地方性立法中，均有一項涉及訂立拆遷補償安置協(xié)議的當事人的條款，其內(nèi)容是：“拆遷人應(yīng)當與被拆遷人訂立拆遷補償安置協(xié)議。拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協(xié)議?！敝劣谟喠⒑贤姆绞?，如拆遷人應(yīng)當與被拆遷人、房屋承租人共同訂立還是分別訂立拆遷補償安置協(xié)議，各個地區(qū)的立法規(guī)定不完全相同。透過這一立法內(nèi)容，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行立法將“拆遷當事人”與“房屋拆遷法律關(guān)系的當事人”混為一談。如北京市《北京市城市房屋拆遷管理辦法》中，一方面解釋房屋拆遷法律關(guān)系的當事人是拆遷人和被拆遷人。另一方面又強調(diào)拆遷當事人包括拆遷人、被拆遷人和被拆遷私房的承租人。這不能不引起我們的思考：
其一，被拆遷的私房承租人是否應(yīng)當成為私房拆遷法律關(guān)系的當事人?就法律關(guān)系而言，被拆遷私房的承租人并不是房屋拆遷法律關(guān)系的直接當事人，其僅因為與出租人的租賃法律關(guān)系，以及由于其所承租房屋即將被拆遷的事實而成為與房屋拆遷有著利益牽連之人，但是，嚴格講，作為利益有牽連的被拆私房的承租人與拆遷人沒有任何直接的法律關(guān)系，該承租人對私房拆遷人沒有直接的補償請求權(quán)。承租人的利益只能通過租賃合同的約定或者法律對租賃行為的規(guī)定加以解決。
其二，私房的承租人是否需要享有如同“買賣不破除租賃”那樣的特別規(guī)則的保護?這首先需要對“買賣不破除租賃”特別規(guī)則的價值判斷作一分析。在房屋買賣上，沒有一個國家的法律要求出賣人必須在締約之前進行公示，而僅要求在締約后，出賣人與買受人應(yīng)當進行登記以實現(xiàn)公示的效力。在這樣一種背景下，房屋承租人往往因無法預知自己承租的房屋的所有權(quán)人發(fā)生變更而遭受不利益。為了保護房屋承租人的利益，現(xiàn)代立法特設(shè)了“買賣不破除租賃”的特別規(guī)則以助房屋承租人。但是，在城市私房拆遷中，沒有因未有事先公示而導致承租人不利益的可能，因為在私房被正式拆遷之前的相當長的時間內(nèi)，拆遷人即必須根據(jù)法律的規(guī)定申請拆遷許可證并進行公告。與此同時，拆遷人還可以憑建設(shè)用地規(guī)劃許可證，向拆遷房屋所在地的區(qū)、縣房地局申請暫停辦理改變房屋和土地用途的審批手續(xù)，以及房屋租賃合同的登記備案手續(xù)。暫停辦理有關(guān)手續(xù)的期限不超過一年。區(qū)、縣房地局收到建設(shè)單位申請后，應(yīng)當在拆遷范圍內(nèi)以公告形式公布暫停辦理有關(guān)手續(xù)的事項和期限。多種渠道的正式信息和較長時間的公示，完全可以使私房承租人有時間采取相應(yīng)的準備。因此，結(jié)論是對私房承租人無需采取“買賣不破除租賃”那樣的特別規(guī)則。否則，將導致私房所有權(quán)人的利益損害。