(三) 嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅
嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅是由于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的同類產(chǎn)品及直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者所造成的。
WTO《保障措施協(xié)議》第4 條第1 款規(guī)定, “國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”應(yīng)理解為在進(jìn)口成員方領(lǐng)土內(nèi)生產(chǎn)相似產(chǎn)品(like product) 或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者全體,或相似產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的總體產(chǎn)量占該成員國內(nèi)總產(chǎn)量主要部分的生產(chǎn)者。與《反傾銷協(xié)議》不同的是, 《保障措施協(xié)議》沒有對后一種情況下產(chǎn)量的百分比規(guī)定下限。比較而言,我國2004 年《條例》第10 條, “國內(nèi)產(chǎn)業(yè),是指中華人民共和國國內(nèi)同類產(chǎn)品或者直接競爭產(chǎn)品的全部生產(chǎn)者,或者其總產(chǎn)量占國內(nèi)同類產(chǎn)品或者直接競爭產(chǎn)品全部總產(chǎn)量的主要部分的生產(chǎn)者?！泵绹蛉獍干显V機(jī)構(gòu)的裁決指出,國內(nèi)產(chǎn)業(yè)主要包含了“生產(chǎn)者”和“同類或直接競爭產(chǎn)品的生產(chǎn)者”。根據(jù)我國《保障措施產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查規(guī)定》第7 條規(guī)定,同類產(chǎn)品,是指與被調(diào)查進(jìn)口產(chǎn)品相同的產(chǎn)品;沒有相同產(chǎn)品的,以與被調(diào)查進(jìn)口產(chǎn)品的特性最相似的產(chǎn)品為同類產(chǎn)品。直接競爭產(chǎn)品,是指與被調(diào)查進(jìn)口產(chǎn)品雖然不是同類產(chǎn)品,但是與被調(diào)查進(jìn)口產(chǎn)品具有相近的用途和較強(qiáng)的可替代性,且具有直接競爭關(guān)系的產(chǎn)品。該規(guī)定第8 條繼續(xù)指出,確定同類產(chǎn)品和直接競爭產(chǎn)品時(shí),可以考慮以下因素:產(chǎn)品的物理特征、化學(xué)性能、生產(chǎn)設(shè)備和工藝、產(chǎn)品用途、產(chǎn)品的可替代性、消費(fèi)者和生產(chǎn)者的評價(jià)、銷售渠道、價(jià)格等。需要注意的是,服務(wù)貿(mào)易或區(qū)域貿(mào)易安排的國內(nèi)產(chǎn)業(yè),較為復(fù)雜。我國《條例》采取保障措施以國內(nèi)各區(qū)域產(chǎn)品受損害為標(biāo)準(zhǔn),而非《反傾銷條例》第11 條第2 款規(guī)定的,特殊情況下國內(nèi)某一區(qū)域市場的生產(chǎn)者,也可以視為一個(gè)單獨(dú)產(chǎn)業(yè)。因此, 《反傾銷條例》和《反補(bǔ)貼條例》規(guī)定的“區(qū)域產(chǎn)業(yè)”,在《保障措施條例》卻沒有規(guī)定。
保障措施的“嚴(yán)重?fù)p害”是指對國內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)的狀況造成重大的總體損害( significant overall impairment) ,該標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于反傾銷、反補(bǔ)貼涉及的實(shí)質(zhì)損害?！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)議》規(guī)定,評估國內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)是否存在嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí),進(jìn)口成員的調(diào)查機(jī)構(gòu)必須評估與該產(chǎn)業(yè)狀況相關(guān)的所有客觀的和可量化的因素,協(xié)議還特別列舉了必須評估的8 項(xiàng)因素。我國2004 年《條例》對于嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅概念仍避而不談,而是由《保障措施產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查規(guī)定》第4 條規(guī)定了損害的定義,“嚴(yán)重?fù)p害是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到的全面的和重大的減損。嚴(yán)重?fù)p害威脅是明顯迫近的嚴(yán)重?fù)p害,如果不采取措施將導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害的發(fā)生?！鄙虅?wù)部采取問卷、抽樣、聽證、技術(shù)鑒定、實(shí)地核查等調(diào)查方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查。由此可知,我國《條例》對嚴(yán)重?fù)p害的認(rèn)定與《保障措施協(xié)議》第4 條2 款(a) 所要求量化的因素完全相同,前二項(xiàng)屬于定量分析,后兩項(xiàng)屬于定性分析。但同時(shí)須知,要評估“所有相關(guān)因素”并非易事。美國面筋案專家組以一種很務(wù)實(shí)的方法確定“所有相關(guān)因素”的最小范圍,即協(xié)議第4 條第2 款所明確列舉的因素和保障措施調(diào)查中利害關(guān)系方所明確提出的其他因素。美國羊肉案上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步指出,調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)就相關(guān)因素對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的影響和后果進(jìn)行實(shí)質(zhì)性評估,只有這樣才能對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否受到嚴(yán)重?fù)p害作出全面的適當(dāng)裁定。 [12]顯而易見,我國《條例》第8 條雖然規(guī)定了與WTO 趨于一致的相關(guān)因素,實(shí)踐中我國主管機(jī)構(gòu)必須采取客觀的、無偏見的方法,在“客觀的和可量化的”基礎(chǔ)上做出評價(jià),就目前我國的產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局而言,還缺乏相應(yīng)的調(diào)查實(shí)踐和操作能力。
比較而言,嚴(yán)重?fù)p害威脅也是損害之一。但由于嚴(yán)重?fù)p害威脅而啟動(dòng)保障措施情形的很少見,因此WTO 以及我國的貿(mào)易立法對于嚴(yán)重?fù)p害威脅并沒有太多的筆墨。但是嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅是兩個(gè)不同而又相互獨(dú)立的概念,對之應(yīng)有不同的解釋。而且,損害的形成有一個(gè)過程,因此很難確定“嚴(yán)重?fù)p害威脅”在哪一時(shí)刻變成“嚴(yán)重?fù)p害”。相關(guān)成員在實(shí)施保障措施前不一定能夠明確知道是嚴(yán)重?fù)p害還是嚴(yán)重?fù)p害威脅。因此, 《保障措施協(xié)議》并沒有要求相關(guān)成員必須明確是嚴(yán)重?fù)p害還是嚴(yán)重?fù)p害威脅存在,只要能夠證明兩者之一或兩者同時(shí)存在即可。對此,我國立法略顯不足。由于我國部分產(chǎn)業(yè)處于弱勢,遭受嚴(yán)重?fù)p害威脅有很高的概率,因此我國的保障措施立法上應(yīng)制定出更加確切的嚴(yán)重?fù)p害威脅標(biāo)準(zhǔn),而不應(yīng)完全照搬現(xiàn)有的WTO 標(biāo)準(zhǔn),這主要因?yàn)?一是WTO 規(guī)定的嚴(yán)重?fù)p害威脅的標(biāo)準(zhǔn)過高;二是參照原有嚴(yán)重?fù)p害的因素,并不能夠全面反映出嚴(yán)重?fù)p害威脅的形勢和地位,不利于我國保障措施的立案和調(diào)查。
值得一提的是,我國2004 年《外貿(mào)法》第46 條規(guī)定了保障措施適用于重大的貿(mào)易轉(zhuǎn)移,“因第三國限制進(jìn)口而導(dǎo)致某種產(chǎn)品進(jìn)入我國市場的數(shù)量大量增加,對已建立的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害或者產(chǎn)生損害威脅,或者對建立國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成阻礙的,國家可以采取必要的救濟(jì)措施,限制該產(chǎn)品進(jìn)口?！边@是對于前期美國鋼鐵案成果的肯定。目前對于保障措施適用于重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移,早見于對社會(huì)主義國家的選擇性保障措施,現(xiàn)見于專門針對我國的特別保障措施。比較而言,重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移低于嚴(yán)重?fù)p害的標(biāo)準(zhǔn),而且各國規(guī)定的鑒定因素也各不相同。 [13]
這使得重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移考查比較困難,同時(shí)導(dǎo)致原先的保障措施的各實(shí)施要件之間的邏輯聯(lián)系,也出現(xiàn)了變動(dòng)。因此,重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移出現(xiàn)在我國對外貿(mào)易立法中,是我國綜合考慮應(yīng)對特別保障措施的整合規(guī)則,但目前我國的條款還未規(guī)定考查重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移的客觀因素以及重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移性質(zhì)及范圍的認(rèn)定等等。
嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅是由于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的同類產(chǎn)品及直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者所造成的。
WTO《保障措施協(xié)議》第4 條第1 款規(guī)定, “國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”應(yīng)理解為在進(jìn)口成員方領(lǐng)土內(nèi)生產(chǎn)相似產(chǎn)品(like product) 或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者全體,或相似產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的總體產(chǎn)量占該成員國內(nèi)總產(chǎn)量主要部分的生產(chǎn)者。與《反傾銷協(xié)議》不同的是, 《保障措施協(xié)議》沒有對后一種情況下產(chǎn)量的百分比規(guī)定下限。比較而言,我國2004 年《條例》第10 條, “國內(nèi)產(chǎn)業(yè),是指中華人民共和國國內(nèi)同類產(chǎn)品或者直接競爭產(chǎn)品的全部生產(chǎn)者,或者其總產(chǎn)量占國內(nèi)同類產(chǎn)品或者直接競爭產(chǎn)品全部總產(chǎn)量的主要部分的生產(chǎn)者?！泵绹蛉獍干显V機(jī)構(gòu)的裁決指出,國內(nèi)產(chǎn)業(yè)主要包含了“生產(chǎn)者”和“同類或直接競爭產(chǎn)品的生產(chǎn)者”。根據(jù)我國《保障措施產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查規(guī)定》第7 條規(guī)定,同類產(chǎn)品,是指與被調(diào)查進(jìn)口產(chǎn)品相同的產(chǎn)品;沒有相同產(chǎn)品的,以與被調(diào)查進(jìn)口產(chǎn)品的特性最相似的產(chǎn)品為同類產(chǎn)品。直接競爭產(chǎn)品,是指與被調(diào)查進(jìn)口產(chǎn)品雖然不是同類產(chǎn)品,但是與被調(diào)查進(jìn)口產(chǎn)品具有相近的用途和較強(qiáng)的可替代性,且具有直接競爭關(guān)系的產(chǎn)品。該規(guī)定第8 條繼續(xù)指出,確定同類產(chǎn)品和直接競爭產(chǎn)品時(shí),可以考慮以下因素:產(chǎn)品的物理特征、化學(xué)性能、生產(chǎn)設(shè)備和工藝、產(chǎn)品用途、產(chǎn)品的可替代性、消費(fèi)者和生產(chǎn)者的評價(jià)、銷售渠道、價(jià)格等。需要注意的是,服務(wù)貿(mào)易或區(qū)域貿(mào)易安排的國內(nèi)產(chǎn)業(yè),較為復(fù)雜。我國《條例》采取保障措施以國內(nèi)各區(qū)域產(chǎn)品受損害為標(biāo)準(zhǔn),而非《反傾銷條例》第11 條第2 款規(guī)定的,特殊情況下國內(nèi)某一區(qū)域市場的生產(chǎn)者,也可以視為一個(gè)單獨(dú)產(chǎn)業(yè)。因此, 《反傾銷條例》和《反補(bǔ)貼條例》規(guī)定的“區(qū)域產(chǎn)業(yè)”,在《保障措施條例》卻沒有規(guī)定。
保障措施的“嚴(yán)重?fù)p害”是指對國內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)的狀況造成重大的總體損害( significant overall impairment) ,該標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于反傾銷、反補(bǔ)貼涉及的實(shí)質(zhì)損害?！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)議》規(guī)定,評估國內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)是否存在嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí),進(jìn)口成員的調(diào)查機(jī)構(gòu)必須評估與該產(chǎn)業(yè)狀況相關(guān)的所有客觀的和可量化的因素,協(xié)議還特別列舉了必須評估的8 項(xiàng)因素。我國2004 年《條例》對于嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅概念仍避而不談,而是由《保障措施產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查規(guī)定》第4 條規(guī)定了損害的定義,“嚴(yán)重?fù)p害是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到的全面的和重大的減損。嚴(yán)重?fù)p害威脅是明顯迫近的嚴(yán)重?fù)p害,如果不采取措施將導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害的發(fā)生?！鄙虅?wù)部采取問卷、抽樣、聽證、技術(shù)鑒定、實(shí)地核查等調(diào)查方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查。由此可知,我國《條例》對嚴(yán)重?fù)p害的認(rèn)定與《保障措施協(xié)議》第4 條2 款(a) 所要求量化的因素完全相同,前二項(xiàng)屬于定量分析,后兩項(xiàng)屬于定性分析。但同時(shí)須知,要評估“所有相關(guān)因素”并非易事。美國面筋案專家組以一種很務(wù)實(shí)的方法確定“所有相關(guān)因素”的最小范圍,即協(xié)議第4 條第2 款所明確列舉的因素和保障措施調(diào)查中利害關(guān)系方所明確提出的其他因素。美國羊肉案上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步指出,調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)就相關(guān)因素對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的影響和后果進(jìn)行實(shí)質(zhì)性評估,只有這樣才能對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否受到嚴(yán)重?fù)p害作出全面的適當(dāng)裁定。 [12]顯而易見,我國《條例》第8 條雖然規(guī)定了與WTO 趨于一致的相關(guān)因素,實(shí)踐中我國主管機(jī)構(gòu)必須采取客觀的、無偏見的方法,在“客觀的和可量化的”基礎(chǔ)上做出評價(jià),就目前我國的產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局而言,還缺乏相應(yīng)的調(diào)查實(shí)踐和操作能力。
比較而言,嚴(yán)重?fù)p害威脅也是損害之一。但由于嚴(yán)重?fù)p害威脅而啟動(dòng)保障措施情形的很少見,因此WTO 以及我國的貿(mào)易立法對于嚴(yán)重?fù)p害威脅并沒有太多的筆墨。但是嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅是兩個(gè)不同而又相互獨(dú)立的概念,對之應(yīng)有不同的解釋。而且,損害的形成有一個(gè)過程,因此很難確定“嚴(yán)重?fù)p害威脅”在哪一時(shí)刻變成“嚴(yán)重?fù)p害”。相關(guān)成員在實(shí)施保障措施前不一定能夠明確知道是嚴(yán)重?fù)p害還是嚴(yán)重?fù)p害威脅。因此, 《保障措施協(xié)議》并沒有要求相關(guān)成員必須明確是嚴(yán)重?fù)p害還是嚴(yán)重?fù)p害威脅存在,只要能夠證明兩者之一或兩者同時(shí)存在即可。對此,我國立法略顯不足。由于我國部分產(chǎn)業(yè)處于弱勢,遭受嚴(yán)重?fù)p害威脅有很高的概率,因此我國的保障措施立法上應(yīng)制定出更加確切的嚴(yán)重?fù)p害威脅標(biāo)準(zhǔn),而不應(yīng)完全照搬現(xiàn)有的WTO 標(biāo)準(zhǔn),這主要因?yàn)?一是WTO 規(guī)定的嚴(yán)重?fù)p害威脅的標(biāo)準(zhǔn)過高;二是參照原有嚴(yán)重?fù)p害的因素,并不能夠全面反映出嚴(yán)重?fù)p害威脅的形勢和地位,不利于我國保障措施的立案和調(diào)查。
值得一提的是,我國2004 年《外貿(mào)法》第46 條規(guī)定了保障措施適用于重大的貿(mào)易轉(zhuǎn)移,“因第三國限制進(jìn)口而導(dǎo)致某種產(chǎn)品進(jìn)入我國市場的數(shù)量大量增加,對已建立的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害或者產(chǎn)生損害威脅,或者對建立國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成阻礙的,國家可以采取必要的救濟(jì)措施,限制該產(chǎn)品進(jìn)口?！边@是對于前期美國鋼鐵案成果的肯定。目前對于保障措施適用于重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移,早見于對社會(huì)主義國家的選擇性保障措施,現(xiàn)見于專門針對我國的特別保障措施。比較而言,重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移低于嚴(yán)重?fù)p害的標(biāo)準(zhǔn),而且各國規(guī)定的鑒定因素也各不相同。 [13]
這使得重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移考查比較困難,同時(shí)導(dǎo)致原先的保障措施的各實(shí)施要件之間的邏輯聯(lián)系,也出現(xiàn)了變動(dòng)。因此,重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移出現(xiàn)在我國對外貿(mào)易立法中,是我國綜合考慮應(yīng)對特別保障措施的整合規(guī)則,但目前我國的條款還未規(guī)定考查重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移的客觀因素以及重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移性質(zhì)及范圍的認(rèn)定等等。