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巡視制度怎么來的
巡視工作作為一種監(jiān)督方式，是從我們的祖宗那里傳下來的。先秦以及秦代，曾有天子、帝王“巡狩”、“巡幸”之類的活動(dòng)，但并不能視作巡視。巡狩是指天子出行，視察邦國州郡;巡幸則專指皇帝巡游駕臨，這和我們今天說的以監(jiān)督為職責(zé)的巡視工作都不是一回事。
真正意義上的巡視是從西漢武帝時(shí)開始的。漢武帝是西漢的第五代皇帝，他即位后面臨著如何鞏固中央集權(quán)的重大課題。為此他采取了一系列措施強(qiáng)化中央集權(quán)，其中就包括刺史出巡制。元封五年(公元前106年)，漢武帝在地方推行新制，把全國劃分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，稱為十三部(習(xí)慣上也稱州)。分別是：冀州(約今河北中南部、山東西部及河南北部);幽州(約今遼寧大部分地區(qū)，河北、內(nèi)蒙古、吉林一部及朝鮮半島北部大部分地區(qū));并州(約今山西大部及河北、內(nèi)蒙古一部分地區(qū));兗州(約今山東西南及河南東部地區(qū));徐州(約今江蘇長(zhǎng)江以北和山東東南地區(qū));青州(約今山東大部分地區(qū)及河北一部分地區(qū));揚(yáng)州(約今安徽淮河和江蘇長(zhǎng)江以南及江西、浙江、福建等地，不是今天江蘇省的揚(yáng)州);荊州(約今湖北、湖南及河南、貴州、廣東、廣西一部分地區(qū));豫州(約今河南東部、安徽北部及江蘇的部分地區(qū));益州(約今四川、貴州、云南大部分地區(qū)及湖北西北部等地區(qū));涼州(約今甘肅、寧夏、青海等地區(qū)及陜西、內(nèi)蒙古一部分地區(qū));交趾(約今廣東、廣西大部分地區(qū)以及越南北部、中部);朔方(約今寧夏銀川至壺口的黃河流域地區(qū))。
每部設(shè)一名刺史，共十三名刺史。實(shí)際工作中，每名刺史手下應(yīng)有若干助手。刺史每年八月起開始在各自的監(jiān)察區(qū)內(nèi)巡行，年底回中央報(bào)告工作。據(jù)史書記載，刺史出巡時(shí)“乘傳周流”。乘傳，指乘坐公家驛站的車馬，傳即車馬;周流，即在自己的監(jiān)察區(qū)內(nèi)到處轉(zhuǎn)悠。漢武帝給他們規(guī)定了明確的監(jiān)督職責(zé)，叫“六條問事”，即按照六個(gè)方面的問題去監(jiān)督檢查，具體內(nèi)容是：第一條，豪強(qiáng)惡霸侵占田地，以強(qiáng)凌弱;第二條，二千石的郡守對(duì)抗中央，欺壓百姓;第三條，二千石的郡守貪贓枉法，濫殺無辜;第四條，二千石的郡守任人唯親，不舉賢能;第五條，二千石的郡守依仗權(quán)勢(shì)，拉幫結(jié)派;第六條，二千石的郡守勾結(jié)豪強(qiáng)，不奉政令。當(dāng)時(shí)官員以“石”表示職級(jí)的大小，領(lǐng)取俸祿。以石論秩，是因?yàn)閼?zhàn)國時(shí)候有用谷物衡量取酬的做法，而石是最大的量器。
這是一種全新的監(jiān)督方式，開創(chuàng)了我國歷史上巡視制度的先河。從那時(shí)起到今天二千一百多年過去了，但刺史出巡制度因包含合理的監(jiān)督內(nèi)涵，仍有著很強(qiáng)的借鑒意義，給人以啟示。概括起來，主要有以下幾點(diǎn)：
——割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系。刺史定期出巡很好地實(shí)踐了戰(zhàn)國時(shí)期商鞅關(guān)于監(jiān)督的理論。今天的人們能記住商鞅，很多是因?yàn)樗o助秦孝公實(shí)行變法，奠定了秦國富強(qiáng)的基礎(chǔ)。其實(shí)，他在監(jiān)督理論上也頗有建樹。現(xiàn)在傳世的《商君書》“禁使”篇中，記載了商鞅的一句名言：“夫同體一者，相不可?！边@里的相，讀作xiàng，觀察的意思，引申為監(jiān)督。這句話是說同體不能監(jiān)督，也就是我們經(jīng)常說的自己的左手不能監(jiān)督自己的右手。商鞅認(rèn)為解決的思路是做到“利異而害不同”，即保證雙方的利害關(guān)系不在同一體中，監(jiān)督才能奏效。他還打了一個(gè)比喻，大意如下：如果讓馬夫監(jiān)督馬夫就行不通，他們利益一致，會(huì)互相串通，不會(huì)彼此監(jiān)督。假如馬兒能夠說話，那么馬夫就無法掩藏其過錯(cuò)了，因?yàn)轳R兒與馬夫的利益是相矛盾的。這個(gè)比喻非常形象、深刻，說明只有在官員中確立職務(wù)相聯(lián)系而利益相異的鉗制關(guān)系，才能使監(jiān)督真正發(fā)揮作用?？上У氖牵眺卑阉紊牡闹饕Χ钾暙I(xiàn)給了秦國的變法事業(yè)，關(guān)于如何能使馬兒說話的問題，他無暇潛心思考。
漢武帝派遣刺史出巡的做法，恰好在操作層面解決了商鞅監(jiān)督理論中留下的空白。刺史由中央委派對(duì)中央負(fù)責(zé)，工作方式是流動(dòng)的，不易與被監(jiān)督者形成利益關(guān)系，能夠認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)。于是，刺史就成了“會(huì)說話的馬兒”。刺史出巡的實(shí)質(zhì)用一句概括，就是用流動(dòng)的方式割斷了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系，使監(jiān)督收到實(shí)效。
——巡視內(nèi)容為政治的中心工作服務(wù)。漢武帝出臺(tái)“六條問事”是有其政治背景的。西漢初年在地方上實(shí)行郡縣和王國并行的雙軌制。諸侯王有異姓王和同姓王兩種。異性諸王在劉邦和呂后時(shí)已被鏟除殆盡，同姓諸王成為劉邦之后漢朝中央政府的主要威脅。漢景帝時(shí)還曾發(fā)生吳楚七國之亂。七國之亂平息后，同姓諸王的實(shí)力也被削弱。漢武帝登基后，繼續(xù)拿諸侯國“開刀”。經(jīng)過一系列整治，諸侯國已不能構(gòu)成對(duì)中央的嚴(yán)重威脅，這時(shí)郡守胡作非為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，成為政治上的突出問題。因此，漢武帝就把刺史出巡的目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)了他們，集中精力解決他們的問題?！傲鶙l問事”中除第一條外，其余五條都是針對(duì)二千石郡守的。著名歷史學(xué)家范文瀾在《中國通史簡(jiǎn)編》中說：“六條外還有不成文的一條，就是考察國王，有罪狀便奏聞?！辈话驯O(jiān)督國王的內(nèi)容載入明文中，是因?yàn)檫@個(gè)問題已不顯得十分迫切了。
——刺史秩低權(quán)重，以小監(jiān)大。漢武帝派出的刺史，論職級(jí)只有六百石，只相當(dāng)于一個(gè)中下等縣令的級(jí)別，卻能監(jiān)督職級(jí)二千石的郡守，權(quán)力很重。這種做法為后來的統(tǒng)治者所沿用，并擴(kuò)大到整個(gè)監(jiān)察制度中。秩低權(quán)重的設(shè)計(jì)可謂用心良苦，清人趙翼一句話道破了其中的奧秘。他說：“官輕則愛惜身家之念輕，而權(quán)重則整飭吏治之威重。”即職位低的人顧忌少，可以大膽工作。同時(shí)也便于管理和約束。從當(dāng)年的實(shí)踐看，還是行之有效的。
當(dāng)然，西漢刺史出巡的做法也有一定的不足。比如刺史的任期為九年。實(shí)踐證明，監(jiān)察官的任期不宜太久，尤其是巡視官員?！熬脛t情親而弊生，望輕而玩法”。更為嚴(yán)重的是，刺史出巡沒有一個(gè)長(zhǎng)效保證機(jī)制。漢成帝綏和元年(公元前8年)，也就是漢武帝死后的七十九年，丞相翟方進(jìn)和大司空何武上奏，請(qǐng)求將刺史改為州牧，理由是按照祖宗的家法應(yīng)該以貴治賤，不能以卑督尊。成帝只得下詔，把刺史改為州牧，增秩二千石，與郡守平起平坐。表面上提高了刺史的地位，但改為州牧后，不再“乘傳周流”，而是長(zhǎng)駐地方。刺史也由監(jiān)察官轉(zhuǎn)為行政官，與普通官員利害相同，立場(chǎng)一致，由“會(huì)說話的馬兒”又變成了“馬夫”。漢武帝在生前找到了一條行之有效的監(jiān)督方法，卻沒有也不可能找到保證它的長(zhǎng)效機(jī)制。人在政存，人亡政息，這是封建時(shí)代無法避免的悲劇。