宋朝階級(jí)矛盾和民族矛盾日益嚴(yán)重，統(tǒng)治集團(tuán)面臨危機(jī)四伏的局面，士大夫們感到必須采取措施，擺脫困境。早在宋真宗初年，寶元二年(1039)，同判禮院宋祁上疏，以為國(guó)用不足在于“三冗三費(fèi)”?！叭摺笔侨珖?guó)有定官而無(wú)限員，各級(jí)官員比前增加五倍;幾十萬(wàn)廂軍坐耗衣食;僧尼、道士人數(shù)日增而沒有限額;“三費(fèi)”是道場(chǎng)齋醮，百司供費(fèi)無(wú)數(shù);京師多建寺觀，多設(shè)徒卒，增添官府衣糧;大臣罷黜，仍帶節(jié)度使銜，靡費(fèi)公用錢。他主張裁減官兵，節(jié)省經(jīng)費(fèi)。所有這些足以說(shuō)明，宋朝已經(jīng)不能只率由舊章而無(wú)所作為地統(tǒng)治下去了。
慶歷新政
慶歷三年(1043)，宋仁宗任用范仲淹為參知政事，富弼、韓琦為樞密副使，責(zé)成他們條列當(dāng)世急務(wù)，以“興致太平”。范仲淹、富弼在《答手詔條陳十事》奏中認(rèn)為，當(dāng)時(shí)中心問(wèn)題是整頓吏治。他們提出內(nèi)外官吏過(guò)于冗濫，其中老朽、病患、貪污、無(wú)能的人應(yīng)一律裁汰，宋仁宗采納了這些意見，連續(xù)頒布幾道詔令，規(guī)定：①改革文官三年一次循資升遷的磨勘法。注重以實(shí)際的功、善、才、行提拔官員，淘汰老病愚昧等不稱職者和在任犯罪者。②嚴(yán)格“恩蔭”制。限制中、上級(jí)官員的任子特權(quán)，防止權(quán)貴子弟親屬壟斷官位。③改革貢舉制。令州縣立學(xué)，士子必須在學(xué)校學(xué)習(xí)一定時(shí)間方許應(yīng)舉。改變專以詩(shī)賦、墨義取士的舊制，著重策論和操行。④慎選各地長(zhǎng)官。由中書、樞密院慎選各路、各州的長(zhǎng)官，由各路、各州長(zhǎng)官慎選各縣的長(zhǎng)官，擇其舉主多者盡先差補(bǔ)。⑤改進(jìn)職田法。重新規(guī)定官員按等級(jí)給以一定數(shù)量的職田，以“責(zé)其廉節(jié)”，防止貪贓枉法。⑥“減徭役”。將西京河南府(今河南洛陽(yáng)東)的五縣廢為鎮(zhèn)，又析王屋縣(今河南濟(jì)源西)并入河南府，以精簡(jiǎn)鄉(xiāng)村役人。范仲淹、富弼還提出“厚農(nóng)?！?、“修武備”等建議，則并未實(shí)施。
范仲淹的各項(xiàng)政策，在當(dāng)年和次年上半年陸續(xù)頒行全國(guó)，號(hào)稱慶歷新政。由于這些法令侵犯了貴族、官僚的利益，在實(shí)施過(guò)程中，遭到他們強(qiáng)烈的反對(duì)。反對(duì)派誣范仲淹等人為朋黨。慶歷五年初，范仲淹、富弼、韓琦、歐陽(yáng)修等人相繼被罷官出朝，他們的新政只推行了一年零幾個(gè)月，便宣告夭折。新政失敗了，但社會(huì)矛盾并未緩和，財(cái)政危機(jī)更加嚴(yán)重。在這種情況下，士大夫要求改革的呼聲日益高漲。
嘉祐四年(1059)，三司度支判官王安石向宋仁宗上《言事書》，要求培植人才，以便改革現(xiàn)行法度。他指出，國(guó)家財(cái)力困窮，風(fēng)俗衰壞，在于沒有合乎先王之政的法度。然要“改易更革天下之事，合于先王之意”，卻又缺乏人才。人才成為當(dāng)務(wù)之急。他主張從教、養(yǎng)、取、任等四個(gè)方面“陶冶”人才，使“在位者得其才”，然后“稍視時(shí)勢(shì)之可否，而因人情之患苦，變更天下之弊法，以趨先王之意”。他還指出，漢、唐、五代所以亂亡，晉武帝所以招致禍亂，皆源于人才不足。《言事書》還指出，當(dāng)時(shí)財(cái)政的困窘，決非由于官員之冗濫和官員俸祿之過(guò)多，關(guān)鍵在于理財(cái)不得其道，不能因世之宜而變通;假若能理財(cái)?shù)闷涞?、通其變，即使增加官吏俸祿，也不?huì)影響國(guó)家的經(jīng)費(fèi)。所以，他主張“因天下之力，以生天下之財(cái)，取天下之財(cái)，以供天下之費(fèi)”?！堆允聲肥艿搅嗽S多士大夫的贊揚(yáng)，卻未被宋仁宗采納。
稍后，司馬光、蘇轍、蘇軾等也多次上奏札，提出“斟酌事宜，損益變通”的主張。司馬光的改革主張，主要為裁減禁軍，精加選擇;量材錄用官員，使久其任;減損冗費(fèi)，節(jié)省財(cái)用;善于理財(cái)，保養(yǎng)財(cái)源，使“農(nóng)盡力”，“工盡巧”，“商賈流通”，皆能樂(lè)業(yè)安富，然后“上下交足”。他還指出：“上下偷安，不為遠(yuǎn)謀，此最國(guó)家之大患也?！碧K軾也提出了“課百官”，“安萬(wàn)民”，“厚貨財(cái)”，“訓(xùn)軍旅”等涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事各個(gè)方面的改革主張。在百姓窮困，官府倉(cāng)庫(kù)空虛，社會(huì)危機(jī)四伏的情況下，士大夫們“爭(zhēng)言便宜，以變更舊制”。改弦更張，勢(shì)所必然。
王安石變法
治平四年(1067)正月，宋神宗趙頊即位。神宗立志革新，熙寧元年(1068)四月，召王安石入京，任翰林學(xué)士兼侍講，次年二月升任參知政事。神宗一心依靠王安石來(lái)變法立制，富國(guó)強(qiáng)兵，改變積貧積弱的現(xiàn)狀。當(dāng)時(shí)，王安石已成為眾望所歸的人物，士大夫們大都以為只要王安石登臺(tái)執(zhí)政，“太平可立致，生民咸被其澤”。
王安石主張，為了改變國(guó)貧的局面，必須采取“民不加賦而國(guó)用饒”的理財(cái)方針。一方面“摧制兼并”，把大商人、官僚、地主的部分剝削收入收歸朝廷，另方面扶植“農(nóng)民”(地主階級(jí)中下層和自耕農(nóng))，減輕差役，興修農(nóng)田水利，發(fā)展生產(chǎn)，預(yù)防農(nóng)民起義的興起。為此，王安石建立一個(gè)指導(dǎo)變法的新機(jī)構(gòu)──制置三司條例司，條例司撤銷后，由司農(nóng)寺主持變法的大部分事務(wù)。呂惠卿、曾布等人參與草擬新法，此后陸續(xù)制訂了均輸、青苗、農(nóng)田水利、募役、市易、免行、方田均稅、將兵、保甲、保馬等“新法”。各路設(shè)提舉常平官，督促州縣推行新法。這些新法按照內(nèi)容和作用大致可以分為幾個(gè)方面：
供應(yīng)國(guó)家需要和限制商人的政策，主要是均輸法、市易法和免行法。
均輸法
宋初以來(lái)，為了供應(yīng)京城皇室、百官、軍隊(duì)的消費(fèi)，在江南、兩浙、荊湖、淮南等路設(shè)置發(fā)運(yùn)使，負(fù)責(zé)督運(yùn)各地“上供”物資。發(fā)運(yùn)使只是照章辦事，完全按照每年的定額，豐年不敢多運(yùn)，兇年不能少運(yùn)，經(jīng)常支出大筆運(yùn)費(fèi)，運(yùn)來(lái)一些過(guò)剩物品，只得在京城半價(jià)拋售。各司往往隱瞞財(cái)富，不肯如實(shí)申報(bào)朝廷，反而以支移、折變等名目加倍收稅，朝廷調(diào)用物資時(shí)，又多不管產(chǎn)地和時(shí)令，一味強(qiáng)征。這些做法給富商大賈囤積居奇、控制市場(chǎng)提供了方便，百姓則被加重賦稅負(fù)擔(dān)，朝廷仍然財(cái)用窘急。
熙寧二年七月，頒行淮、浙、江、湖六路均輸法。以薛向?yàn)榱钒l(fā)運(yùn)使，設(shè)置官屬，推行此法。朝廷從內(nèi)藏庫(kù)撥予錢五百萬(wàn)貫，并撥予上供米三百萬(wàn)石，以供周轉(zhuǎn)的費(fèi)用。發(fā)運(yùn)使掌握六路的財(cái)賦情況，斟酌六路每年應(yīng)該上供和京城每年所需物資的品種、數(shù)額以及庫(kù)存情況，然后按照“徙貴就賤，用近易遠(yuǎn)”的原則，“以便變易蓄買”，貯存?zhèn)溆?，借以?jié)省價(jià)款和轉(zhuǎn)運(yùn)的勞費(fèi)。王安石試圖由朝廷“稍收輕重?cái)可⒅畽?quán)”，調(diào)節(jié)供求關(guān)系，做到“國(guó)用可足，民財(cái)不匱”。均輸法從增加宋朝“國(guó)用”出發(fā)，多少改變了舊制，增加了財(cái)政官員的權(quán)力，奪取了富商大賈的部分利益，同時(shí)也稍稍減輕了納稅戶的許多額外負(fù)擔(dān)。
市易法
熙寧五年三月，頒行市易法。在此以前，同管勾秦鳳路經(jīng)略司機(jī)宜文字王韶曾在古渭城(后改名通遠(yuǎn)軍，今甘肅隴西)設(shè)置市易司，借官錢為本，每年收商利約可一二十萬(wàn)貫。又有平民魏繼宗上書建議在開封設(shè)置常平市易司，管理京師市場(chǎng)，物價(jià)賤則稍增價(jià)收購(gòu)，貴則稍減價(jià)出售，以便由官府掌握“開闔斂散之權(quán)”，達(dá)到“商旅以通”、“國(guó)用以足”的目的。中書據(jù)此制定市易法，在開封設(shè)置市易務(wù)，以內(nèi)藏庫(kù)等錢一百八十七萬(wàn)貫作本，控制商業(yè)。市易務(wù)根據(jù)市場(chǎng)情況，決定價(jià)格，收購(gòu)滯銷貨物，待至市場(chǎng)上需要時(shí)出售，商販向市易務(wù)貸款，以產(chǎn)業(yè)作抵押，五人以上互保，出年息二分，半年出息一分。商販向市易務(wù)成批地賒購(gòu)貨物，也出年息二分。后來(lái)陸續(xù)在杭州、成都、廣州、揚(yáng)州、潤(rùn)州(今江蘇鎮(zhèn)江)等幾十個(gè)重要城市設(shè)立市易務(wù)，又將開封市易務(wù)升為都提舉市易司，作為市易務(wù)的總機(jī)構(gòu)。市易法在限制大商人壟斷市場(chǎng)方面發(fā)揮了作用，也增加了朝廷的財(cái)政收入。
免行法
熙寧六年七月，正式頒行免行法。開封各行商鋪原來(lái)承擔(dān)供應(yīng)官府所需物品的任務(wù)，經(jīng)常被迫用高價(jià)收購(gòu)貨物供官，所以“每糾一人入行，輒訴訟不已”。當(dāng)年，肉行徐中正等首先提出向官府交納“免行役錢”，“更不以肉供諸處”的要求。宋神宗命提舉在京市易務(wù)呂嘉問(wèn)和開封府司錄司共同調(diào)查各行利害，成立詳定行戶利害條貫所，制訂條法。免行法規(guī)定，各行商鋪依據(jù)贏利的多寡，每月向市易務(wù)交納免行錢，不再輪流以實(shí)物或人力供應(yīng)官府。此后，宮廷買賣物品，都通過(guò)雜賣場(chǎng)、雜買務(wù)，并設(shè)置市司負(fù)責(zé)估定物價(jià)。
調(diào)整封建國(guó)家、地主和農(nóng)民關(guān)系的政策以及發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的措施，有青苗法、募役法、方田均稅法和農(nóng)田水利法。
青苗法
熙寧二年九月，制置三司條例司頒布青苗法。宋仁宗時(shí)，陜西轉(zhuǎn)運(yùn)使李參在當(dāng)?shù)匕傩杖鄙偌Z、錢時(shí)，讓他們自己估計(jì)當(dāng)年谷、麥產(chǎn)量，先向官府借錢，谷熟后還官，稱“青苗錢”。幾年后，軍糧經(jīng)常有余。王安石、呂惠卿等據(jù)此經(jīng)驗(yàn)，制定青苗法。規(guī)定以各路常平、廣惠倉(cāng)所積存的一千五百萬(wàn)貫石以上的錢谷為本，其存糧遇糧價(jià)貴，即較市價(jià)降低出售，遇價(jià)賤，即較市價(jià)增貴收購(gòu)。其所積現(xiàn)錢，依陜西青苗錢法，每年分兩期，即在需要播種和夏、秋未熟的正月和五月，按自愿原則，由農(nóng)民向政府借貸錢物，借貸者，每五戶或十戶結(jié)成一保，由第三等以上戶充當(dāng)“甲頭”，客戶貸款，須與主戶合保。在河北路，貸款的限額是客戶與第五等戶每戶一貫五百文，第四等戶三貫，第三等戶六貫，第二等戶十貫，第一等戶十五貫。本縣如有剩余，允許第三等以上戶借貸。如還有剩余，借貸給有物業(yè)抵當(dāng)?shù)姆还鶓簦J款以適中的糧價(jià)折算，收成后，隨夏、秋兩稅，加息十分之二或十分之三歸還谷物或現(xiàn)錢。凡災(zāi)傷達(dá)五分以上的地區(qū)，允許延期歸還。先分派提舉官到河北、京東、淮南三路試行，俟其就緒，然后再在各路推行。
實(shí)行青苗法的目的，是要使農(nóng)民在新陳不接之際，不至受“兼并之家”高利貸的盤剝，使農(nóng)民能夠“赴時(shí)趨事”。跟高利貸者的加倍利息相比，青苗法取息二分或三分，應(yīng)該說(shuō)是比較輕的。青苗法限制了高利貸者的活動(dòng)，朝廷也從中獲得大量利息。
募役法
熙寧四年正月，司農(nóng)寺擬定的募役法(免役法)先在開封府界試行。同年十月，頒布全國(guó)實(shí)施。免役法規(guī)定，廢除原來(lái)按戶等輪流充當(dāng)衙前等州、縣官府差役的辦法(見職役)，改為由州、縣官府出錢雇人應(yīng)役。各州、縣預(yù)計(jì)每年雇役所需經(jīng)費(fèi)，由民戶按戶等高下分?jǐn)偂Ｉ先葢舴职说冉患{役錢，隨夏、秋兩稅交納，稱免役錢。原來(lái)不承擔(dān)差役的官戶、女戶、僧道、未成丁戶、坊郭戶等，要按定額的半數(shù)交納役錢，稱助役錢。州、縣官府依當(dāng)?shù)乩粢凼聞?wù)簡(jiǎn)繁，自定額數(shù)，供當(dāng)?shù)刭M(fèi)用;定額之外另加十分之二繳納，稱免役寬剩錢，由各地存留，以備災(zāi)荒年份，全部免征“役錢”時(shí)，即以此錢充用。募役法使原來(lái)輪流充役的農(nóng)村居民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，原來(lái)享有免役特權(quán)的人戶不得不交納役錢，官府也因此增加了一宗收入。
方田均稅法
熙寧五年八月，司農(nóng)寺制定《方田均稅條約》和《式》頒行。官僚地主無(wú)止境地兼并土地，隱瞞田產(chǎn)和人口，鄉(xiāng)村中、下戶賣掉土地，卻仍負(fù)擔(dān)重稅。田產(chǎn)不均、賦稅不實(shí)，一直是嚴(yán)重問(wèn)題。方田均稅法分為方田和均稅兩部分，規(guī)定每年九月由縣官丈量土地，以東南西北各千步為一“方”，計(jì)四十一頃六十六畝多。依據(jù)方、莊帳籍，檢驗(yàn)土地肥瘠，分為五等，規(guī)定稅額。丈量后，到次年三月向民間公布，分發(fā)方帳、莊帳、甲帖和戶帖四種土地帳帖，作為“地符”。分家析產(chǎn)、典賣割移，都以現(xiàn)在丈量的田畝為準(zhǔn)，由官府登記，發(fā)給契書。詭名挾佃者，都予合并改正。同時(shí)，各縣以原有稅數(shù)為定額，禁止使用合零就整等手段超溢此額。荒地歸于耕佃之家，不必追查。瘠鹵不毛之地，允許占有佃種。《條約》和《式》頒布后，派濟(jì)州巨野縣尉王曼為指教官，先在京東路實(shí)行，再在各路推廣。到元豐八年(1085)，開封府界、京東、陜西、河北、河?xùn)|五路，“已方而見于籍者”共兩百四十八萬(wàn)余頃，約為全國(guó)納稅土地的半數(shù)以上，從而使賦稅的負(fù)擔(dān)與土地占有的實(shí)際情況相符合，官府的田賦收入也得到保證。
農(nóng)田水利法
熙寧二年十一月，制置三司條例司頒布《農(nóng)田水利利害條約》。這是王安石主張“治水土”以發(fā)展農(nóng)業(yè)，增加社會(huì)財(cái)富的重要措施。條約獎(jiǎng)勵(lì)各地開墾荒田，興修水利，修筑堤防圩岸，由受益人戶按戶等高下出資興修。如工程浩大，民力不足，可依青苗法，由官府貸款，如官錢不足，州縣官勸諭富室出錢，依例計(jì)息，由官府置簿催還。變法派廣泛吸取發(fā)展生產(chǎn)的建議，社會(huì)地位低下的胥吏、商販、農(nóng)民、仆隸甚至罪廢者，只要能講求水利、有利農(nóng)業(yè)，都可直接到東京獻(xiàn)策。興修水利有成績(jī)，還要授官嘉獎(jiǎng)。在王安石的倡導(dǎo)下，一時(shí)形成“四方爭(zhēng)言農(nóng)田水利”的熱潮。這項(xiàng)新法推行七年后，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共興修水利工程一萬(wàn)零七百九十三處，水利田三十六萬(wàn)余頃，疏浚河汊、湖港之類不計(jì)其數(shù)。福建莆田木蘭陂，在此期間最后建成，溉田一萬(wàn)多頃。揚(yáng)州天長(zhǎng)縣(今屬江蘇)的三十六陂、宿州臨渙縣(今安徽宿縣西)的橫斜三溝，建成后也溉田九千頃。這時(shí)，北方在治理黃、漳等河的同時(shí)，還在幾道河渠的沿岸淤灌成大批“淤田”，使貧瘠的土壤變成了良田。
鞏固封建統(tǒng)治秩序和整頓、加強(qiáng)軍隊(duì)的措施，有將兵法、保甲法、保馬法以及建立軍器監(jiān)等。
將兵法
作為“強(qiáng)兵”的措施，王安石一方面精簡(jiǎn)軍隊(duì)，裁汰老弱，合并軍營(yíng)，另一方面實(shí)行將兵法。自熙寧七年始，在北方各路陸續(xù)分設(shè)一百多將，每將置正將一人，挑選武藝較高、作戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)較多的武官充任，專掌訓(xùn)練。元豐四年，又在東南的淮東、淮西、浙西、浙東等設(shè)十三將?！皩ⅰ背蔀檐婈?duì)編制的基本單位，正將以下設(shè)副將、部將、隊(duì)將等。將兵法的實(shí)行，使兵知其將，將練其兵，提高了軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力。
保甲法
熙寧三年，司農(nóng)寺制定《畿縣保甲條制》頒行。各地農(nóng)村住戶，不論主戶或客戶，每十家(后改為五家)組成一保，五保為一大保，十大保為一都保。凡家有兩丁以上的，出一人為保丁。選取主戶中“物力最高”和“有材干心力”者充任保長(zhǎng)、大保長(zhǎng)和都、副保正。農(nóng)閑時(shí)集合保丁，進(jìn)行軍訓(xùn);夜間輪差巡查，維持治安。保甲法隨后推行到全國(guó)各路。保甲原屬司農(nóng)寺，熙寧八年改隸兵部。第二年，實(shí)行結(jié)隊(duì)法對(duì)丁保進(jìn)行軍訓(xùn)，兩大保編成五十人一隊(duì)。這年，各路“義勇、保甲民兵”達(dá)七百一十八萬(wàn)余人，其中保甲民兵六百九十三萬(wàn)余人。王安石組織保甲、訓(xùn)練保丁的目的有二：一是使各地壯丁接受軍訓(xùn)，與正規(guī)軍相參為用，軍隊(duì)的缺額不再填補(bǔ)，以節(jié)省國(guó)家的大量軍費(fèi)。年歲稍久，保甲民兵便可以代替大部分軍隊(duì)。二是建立嚴(yán)密的治安網(wǎng)，把各地人民按照保甲編制起來(lái)，以便穩(wěn)定封建秩序。
此外，王安石等變法派還改革了科舉制、整頓了各級(jí)學(xué)校。王安石變法以“富國(guó)強(qiáng)兵”為目標(biāo)。從新法實(shí)施，到守舊派廢罷新法，前后將近十五年時(shí)間。在此期間，每項(xiàng)新法在推行后，雖然都不免產(chǎn)生了或大或小的弊端，有的是因變法派自已改變了初衷，有的是因執(zhí)行新法出現(xiàn)偏差，但基本上都部分地收到了預(yù)期的效果，使豪強(qiáng)兼并和高利貸者的活動(dòng)受到了一些限制，使中、上級(jí)官員、皇室減少了一些特權(quán)，而鄉(xiāng)村上戶地主和下戶自耕農(nóng)則減輕了部分差役和賦稅負(fù)擔(dān)，封建國(guó)家也加強(qiáng)了對(duì)直接生產(chǎn)者的統(tǒng)治，增加了財(cái)政收入。當(dāng)時(shí)朝廷內(nèi)外的倉(cāng)庫(kù)所積存的錢粟“無(wú)不充衍”。
各項(xiàng)新法或多或少地觸犯了中、上級(jí)官員、皇室、豪強(qiáng)和高利貸者的利益，因此，在每一項(xiàng)新法實(shí)施的過(guò)程中，都無(wú)例外地遭到他們的阻撓和反對(duì)。他們?cè)诔瘍?nèi)外利用一切機(jī)會(huì)，制造事端，造作謠言，掀起陣陣波瀾，使新法不得不在十分艱難的環(huán)境下推行。
新法以“富國(guó)強(qiáng)兵”為目標(biāo)，在西北邊防線上，對(duì)西夏展開了攻勢(shì)。到熙寧六年為止，由王韶采用招撫和鎮(zhèn)壓的策略，占領(lǐng)了吐蕃部落居住的熙(今甘肅臨洮)、河(今甘肅臨夏東北)等州。王安石罷相后的元豐四年、五年，宋神宗又對(duì)西夏發(fā)動(dòng)了兩次進(jìn)攻，第一次攻西夏西平府(今寧夏靈武西南)之戰(zhàn)，宋軍無(wú)功而返;第二次永樂(lè)城(今陜西米脂西北)之戰(zhàn)，宋軍大敗，士兵、民夫損失二十余萬(wàn)人。
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