國(guó)際大都市的區(qū)域規(guī)劃
華東師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院 谷人旭
一、紐約大都市地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃
美國(guó)的“紐約大都市地區(qū)”是一個(gè)綜合的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)區(qū)域，面積約為33483平方千米，人口約占全美的1/10，是美國(guó)重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域之一。其區(qū)域規(guī)劃的基本思想表現(xiàn)為“區(qū)域城市化”，即把大城市的發(fā)展與周?chē)貐^(qū)聯(lián)系起來(lái)整體考慮、統(tǒng)一安排。
自1920年代以來(lái)，紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)(RPA)先后對(duì)該地區(qū)做過(guò)3次較大規(guī)模的區(qū)域規(guī)劃：
1921～1929年的第一次規(guī)劃，RPA便確定了十項(xiàng)政策和規(guī)定：①通過(guò)區(qū)域(regional zoning)指導(dǎo)地方規(guī)劃(local zoning plan);②建立特殊的楔形農(nóng)業(yè)用地，提供更多的開(kāi)放空間，而不是公園和森林保護(hù)區(qū);③為減輕交通擁塞，新的交通設(shè)施應(yīng)注重整體性效果;④疏散那些與中心區(qū)位關(guān)系不大的活動(dòng)，集聚那些不能疏散的功能，保持區(qū)域整體性;⑤高層建筑由于產(chǎn)生擁塞與交通需求等公共損失，一般是不可取的;⑥需要有更多的公共開(kāi)放空間，特別是河流和港口邊緣;⑦未來(lái)機(jī)場(chǎng)需要有大塊土地;⑧設(shè)計(jì)要進(jìn)一步細(xì)化，落實(shí)到具體區(qū)位;⑨系統(tǒng)地減少工業(yè)發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)間不公正的財(cái)產(chǎn)稅;⑩建立開(kāi)發(fā)公司來(lái)促進(jìn)工業(yè)布局調(diào)整與衛(wèi)星城建設(shè)。這次規(guī)劃的核心是“再中心化”。規(guī)劃提出用環(huán)路系統(tǒng)來(lái)鼓勵(lì)建設(shè)一個(gè)理想的都市景觀：辦公室從中心城市(曼哈頓)疏散出去;工業(yè)布置在沿著主要的郊區(qū)交通樞紐的工業(yè)園中;居住向整個(gè)地區(qū)擴(kuò)散，而不是形成密集的鄰里;這樣，留出來(lái)的許多空地作為開(kāi)放空間，吸引白領(lǐng)階層到該區(qū)來(lái)生活。這一規(guī)劃設(shè)想促使區(qū)域共同建立公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)以及公園體系，這為后來(lái)區(qū)域發(fā)展提供了框架。
由于種種原因，演進(jìn)中的紐約大都市地區(qū)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)再中心化。二戰(zhàn)后，以公路建設(shè)為先導(dǎo)，低密度的郊區(qū)在紐約大都市地區(qū)迅速蔓延，形成一種典型的美國(guó)式的發(fā)展，RPA稱(chēng)之為“鋪開(kāi)的城市”。RPA認(rèn)為，如果沒(méi)有規(guī)劃，將造成不良的后果：鋪開(kāi)的城市意味著要延長(zhǎng)通勤者的往返路程，形成一個(gè)被隔離的社會(huì)，缺乏大城市區(qū)域應(yīng)提供的公共設(shè)施和交通運(yùn)輸設(shè)施，以及缺乏一個(gè)明確的公共中心，有一種脫離自然和鄉(xiāng)村的感覺(jué)。
為了避免上述危險(xiǎn)，1968年RPA發(fā)表了第二次區(qū)域規(guī)劃，其中提出了區(qū)域規(guī)劃的5項(xiàng)基本原則：①建立新的城市中心為大量增長(zhǎng)的新就業(yè)崗位作準(zhǔn)備，并且集中提供高水平的公共事業(yè)，把紐約改造成為多中心的大城市;②修改新住宅的分區(qū)政策，以提供一個(gè)更加多樣化的住宅類(lèi)型和密度，讓收入低的人們也能更容易住得上普通住房;③老城市應(yīng)盡量提高服務(wù)設(shè)施的水平，從而最終改善它們的環(huán)境，重新吸引各種收入水平和各類(lèi)社會(huì)階層的人;④新的城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)使區(qū)域的主要部分仍然保持自然狀態(tài);⑤為了使這些中心能起正常的作用，要有個(gè)更好的配套的公共交通運(yùn)輸規(guī)劃，并使之付諸實(shí)施?？梢钥闯觯ㄟ^(guò)再集聚以阻止戰(zhàn)后的都市區(qū)爆炸乃是第二次區(qū)域規(guī)劃中最主要的內(nèi)容之一;規(guī)劃已注意到住房與舊城衰敗的問(wèn)題，并與郊區(qū)蔓延一并考慮;區(qū)域地景與交通繼續(xù)為這次規(guī)劃所關(guān)注。
1970年代以來(lái)，紐約大都市地區(qū)的發(fā)展與事先的預(yù)測(cè)并不一致：人口出生率下降，相當(dāng)多的人口從城市核心區(qū)遷至郊區(qū)，80%的住房建筑在區(qū)域的外環(huán)地帶，從而消耗了大量土地，打破了傳統(tǒng)的社區(qū)模式，出現(xiàn)明顯的“外銷(xiāo)內(nèi)漲”。這種居住與工作地的分散致使人們更多的使用小汽車(chē)，導(dǎo)致公路交通擁塞和區(qū)域空氣質(zhì)量下降。相應(yīng)地，中心城市經(jīng)濟(jì)衰退，城市土地得不到有效的利用，出現(xiàn)所謂的“空洞化”現(xiàn)象。
1996年，RPA以《一個(gè)處在危險(xiǎn)中的地區(qū)》為題，發(fā)表了第三次區(qū)域規(guī)劃。RPA的分析表明，紐約的國(guó)際金融中心地位正在下降，紐約、新澤西、康涅狄格3州大城市地區(qū)處于危險(xiǎn)之中;經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，波動(dòng)不定;社會(huì)分化現(xiàn)象嚴(yán)重;郊區(qū)蔓延侵蝕鄉(xiāng)村地區(qū)，空氣和水體受到嚴(yán)重污染等。RPA主張對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)、環(huán)境與勞動(dòng)力進(jìn)行新的投資，同時(shí)指出：生活質(zhì)量正日益成為評(píng)判區(qū)域在國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)力的標(biāo)準(zhǔn);3E是指經(jīng)濟(jì)(economy)、環(huán)境(environment)與公平(equity)，它們是生活質(zhì)量的基本保證。因而RPA提出5個(gè)戰(zhàn)役(fivecam Paigns),即草坪(greensward)、中心(centers)、機(jī)動(dòng)性(mobility)、勞動(dòng)力(workforce)、管理(governance)等來(lái)整合3E，提高地區(qū)的生活質(zhì)量。其中，“草坪”保證地區(qū)森林、分水嶺、河口、農(nóng)田等綠色基礎(chǔ)設(shè)施，確保未來(lái)增長(zhǎng)的綠色容量?！爸行摹敝铝τ趨^(qū)域中現(xiàn)有的市中心就業(yè)及居住的增長(zhǎng)?！皺C(jī)動(dòng)性”提供一個(gè)全新的交通網(wǎng)絡(luò)，把重新得到強(qiáng)化的中心連結(jié)起來(lái)?！皠趧?dòng)力”為那些居住于中心的團(tuán)體與個(gè)人提供必需的技能與聯(lián)系，使他們能夠融匯到經(jīng)濟(jì)主流之中。為此，需要通過(guò)新的途徑來(lái)組織政治機(jī)構(gòu)與民眾機(jī)構(gòu)，并賦予它們以活力，此謂“管理”。
縱觀紐約大都市地區(qū)3次規(guī)劃：第一次規(guī)劃的核心是“再中心化”，重點(diǎn)是中心城市的發(fā)展;第二次規(guī)劃針對(duì)城市蔓延，將重點(diǎn)放在新城的建立，通過(guò)人口的再集聚，改變郊區(qū)低密度擴(kuò)展，阻止都市區(qū)爆炸;第三次規(guī)劃時(shí)，環(huán)境問(wèn)題已相當(dāng)突出，社會(huì)公平引人矚目，因此，該規(guī)劃的基本目標(biāo)是重建“三E”，提高城市與區(qū)域的生活質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
二、東京都市圈的區(qū)域規(guī)劃
以東京為核心的東京大城市圈是日本經(jīng)濟(jì)的一個(gè)有力的支撐點(diǎn)，該地區(qū)的城市規(guī)劃始于戰(zhàn)后的50年代，隨后經(jīng)歷了5次建設(shè)規(guī)劃：
第一次規(guī)劃方案仿照1944年大倫敦的規(guī)劃，在建成區(qū)的周?chē)O(shè)置了寬度為5～10千米里的綠化帶，并在其外圍布置衛(wèi)星城以控制工業(yè)用地等繼續(xù)沿建成區(qū)向外擴(kuò)散，防止東京規(guī)模過(guò)大和已有建成區(qū)過(guò)于密集。但最終，類(lèi)似倫敦城市周?chē)G化帶的設(shè)想并未實(shí)現(xiàn)。
第二次規(guī)劃提出了將東京作為經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)的日本的管理中樞，并實(shí)施以實(shí)現(xiàn)管理中樞功能為目的的城市改造。但這一規(guī)劃方案造成了城市功能的過(guò)度集中、城市中心區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的提高和城市用地的無(wú)限制擴(kuò)展，從而引起了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的大城市問(wèn)題。在城市功能聚集過(guò)程中，商務(wù)、商業(yè)職能的聚集以其在空間上的擴(kuò)展最具典型意義。當(dāng)東京的原有商務(wù)、商業(yè)中心的容量達(dá)到極限時(shí)，商務(wù)、商業(yè)功能開(kāi)始向鄰近的3區(qū)(中央?yún)^(qū)、千代田區(qū)、港區(qū))以及沿線城市副中心地區(qū)擴(kuò)散，商務(wù)、商業(yè)地區(qū)的擴(kuò)大又迫使居住功能轉(zhuǎn)向半徑10～15千米之外的城市周邊地區(qū)及遠(yuǎn)郊地區(qū)，城市用地范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，同時(shí)，使城市中心區(qū)晝夜人口的差距急劇擴(kuò)大，原有社會(huì)結(jié)構(gòu)解體，導(dǎo)致城市中心的“空洞化”。
鑒于對(duì)單極中心結(jié)構(gòu)的反省和對(duì)大城市極限的認(rèn)識(shí)，第3次規(guī)劃提出了分散中樞管理功能，建立區(qū)域多中心城市復(fù)合體的設(shè)想。第4次規(guī)劃方案基本延續(xù)第3次規(guī)劃的思想，僅對(duì)周邊核心城市進(jìn)行了調(diào)整，同時(shí)提出進(jìn)一步強(qiáng)化中心區(qū)的國(guó)際金融和高層次中樞管理職能的設(shè)想。目前，東京城市發(fā)展所呈現(xiàn)的單中心極化狀況是：約60千米半徑的東京圈占陸地國(guó)土面積的3.6%，卻集中了26%的人口，58%的資本金在10億日元以上的企業(yè)以及大約58%的全國(guó)信息通訊，與其他大都市比較，平均每戶(hù)的住宅面積：東京都為62平方米，倫敦為84平方米，紐約為201平方米;人均享有的城市公園面積：東京市區(qū)為2.8平方米，巴黎為11.6平方米，紐約為23.0平方米，倫敦為25.6平方米。針對(duì)所謂“一極集中”的單極國(guó)土結(jié)構(gòu)，中央政府倡導(dǎo)變“一極集中”為“多心多核”，將城市諸功能分布到城市圈內(nèi)更大的范圍內(nèi)，以形成“多心多核”的新型城市圈結(jié)構(gòu)，同時(shí)達(dá)到緩解東京城市中心壓力和部分因城市中心功能過(guò)度集中而引起的城市問(wèn)題。
1998年3月31日，日本進(jìn)行了第五次綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃，提出了所謂“展都”和首都功能遷移的設(shè)想。該設(shè)想與上述“多心多核”的城市圈結(jié)構(gòu)設(shè)想相近，即將城市中心諸功能分散到包括神奈川、千葉、琦玉和茨城等7縣在內(nèi)的更大的城市圈范圍中，半徑超過(guò)100千米;整個(gè)大都市地區(qū)分為既成市街地、近郊整備地帶(含近郊綠地保全區(qū)域)和都市開(kāi)發(fā)區(qū)域3大部分。這種功能轉(zhuǎn)移將能有效地改造目前“單軸/單極”式發(fā)展的城市空間結(jié)構(gòu)，從而有助于形成一個(gè)具有更多層次和多種發(fā)展目標(biāo)的城鎮(zhèn)體系和交通網(wǎng)絡(luò)。
三、巴黎的城市規(guī)劃
巴黎是世界名城;其城市規(guī)劃很有特色。它以塞納河為軸線;建筑物從盧浮宮沿河向西伸展一直到凱旋門(mén)。作為文化古城，巴黎特別注意新區(qū)開(kāi)發(fā)與老城保護(hù)的關(guān)系處理。早在1977年，巴黎便制定了古城保護(hù)規(guī)劃，105平方千米內(nèi)是古城范圍，得到法律的嚴(yán)格保護(hù)，而現(xiàn)代化城市新區(qū)被建于4千米外的拉德方斯。巴黎城市規(guī)劃對(duì)于古城是文物保護(hù)的法規(guī)，對(duì)于新城才是建設(shè)藍(lán)圖。很多古建筑由于得到良好的保護(hù)和修繕，至今仍然非常完好。
旅游業(yè)是巴黎經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，因而生態(tài)環(huán)境、城市空間形象建設(shè)被予以高度重視。其城市設(shè)計(jì)主要是城市環(huán)境綠化和美化建設(shè)，城市現(xiàn)代化建筑被嚴(yán)格控制，要求建筑與城市固有的整體風(fēng)貌保持和諧統(tǒng)一，在舊城范圍內(nèi)嚴(yán)格控制新建高層建筑。另外，1979～1989年，巴黎城市規(guī)劃將文化投資列為首位，通過(guò)文化設(shè)施建設(shè)和文化事業(yè)的發(fā)展，不僅發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，同時(shí)還將這一“無(wú)污染工業(yè)”視為維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的重要手段，使城市品位得到極大提升。
縱觀國(guó)外城市區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展歷程，盡管各個(gè)城市的具體情況各有所異，但其中也不乏相同之處：①視野有所拓展：面對(duì)世界城市激烈的競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)外城市集中所有力量，力求保持并提高其世界一流城市的地位，占取發(fā)展的制高點(diǎn)。這體現(xiàn)了著眼全球、提高地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)能力的廣闊視野。②目標(biāo)有所提升：規(guī)劃提出了“3E”，在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之外，社會(huì)公平與生態(tài)環(huán)境予以高度重視，這些區(qū)域規(guī)劃觸及了城市與區(qū)域規(guī)劃的歷史核心，以實(shí)現(xiàn)城市與區(qū)域的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。③城市空間結(jié)構(gòu)避免單中心極化布局：通過(guò)新城建設(shè)或規(guī)劃“多心多核”的城市圈結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)中心城市諸項(xiàng)功能在城市圈內(nèi)的分散與分工，緩解中心城區(qū)壓力。④城市區(qū)域化：在資源利用、產(chǎn)業(yè)分工、人口流動(dòng)、土地使用、環(huán)境保護(hù)等方面，把大城市的發(fā)展與周?chē)貐^(qū)、腹地聯(lián)系起來(lái)整體考慮，統(tǒng)一安排、協(xié)調(diào)發(fā)展。⑤城市-區(qū)域之間共同建立公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)以及公園體系，為區(qū)域發(fā)展提供基礎(chǔ)框架。⑥區(qū)域管理水平隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到不斷提高。
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