在大陸法系的一些國(guó)家移植美國(guó)模式并不成功后,一些國(guó)家在揚(yáng)棄以前的議會(huì)監(jiān)督模式的經(jīng)驗(yàn),總結(jié)移植美國(guó)模式失敗的教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,創(chuàng)立了專門機(jī)構(gòu)型憲法監(jiān)督模式。
奧地利在1920年建立憲法法院,在世界諸國(guó)中率先確立專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式,其又被稱作凱爾森模式、歐洲模式。該種模式建立之后,世界各國(guó)尤其是歐洲國(guó)家紛紛仿效,原來(lái)引進(jìn)美國(guó)模式的一些國(guó)家也改換門庭實(shí)行這一模式。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)由特設(shè)的專門機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)和監(jiān)督憲法實(shí)施的國(guó)家大約有40個(gè)。
專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式具體可分為兩種形式,即以德國(guó)為代表的憲法法院制和以法國(guó)為代表的憲法委員會(huì)制度。
(1)德國(guó)憲法法院的設(shè)立也經(jīng)過(guò)了很長(zhǎng)一段歷程。在19世紀(jì),德國(guó)主要實(shí)行的是受英國(guó)影響的議會(huì)監(jiān)督模式。在1919至1933年的魏瑪共和國(guó)時(shí)期,魏瑪憲法規(guī)定了在國(guó)家層次設(shè)立訴訟法院,主理涉及聯(lián)邦制國(guó)家的憲法沖突問(wèn)題,但這并不是一個(gè)完全意義上的憲法法院,并且對(duì)納粹黨的上臺(tái)起到了負(fù)面作用。在1949年德國(guó)憲法設(shè)立的聯(lián)邦憲法法院是德國(guó)憲法的一個(gè)質(zhì)的飛躍,是1849年以來(lái)德國(guó)憲法監(jiān)督制度百年探索以后取得的積極成果。
德國(guó)憲法法院受理涉及憲法性問(wèn)題的具體爭(zhēng)議案件,有權(quán)根據(jù)憲法作出裁決,其任務(wù)是把憲法秩序作為法律秩序加以維護(hù)。各國(guó)憲法法院的法官不僅具備豐富的法律專業(yè)知識(shí),而且大都擔(dān)任過(guò)議會(huì)或政府要員,具有相當(dāng)?shù)膹恼?jīng)驗(yàn)和政治素養(yǎng),因此憲法法院通常享有較高的政治地位。它雖然也是司法機(jī)關(guān),但完全獨(dú)立于立法、行政及普通司法機(jī)關(guān)之外,是與它們相平行的第四種權(quán)力。
德國(guó)的憲法法院模式優(yōu)點(diǎn)十分明顯,既能行使抽象審查權(quán),又能受理憲法控訴,兼具了議會(huì)模式和普通法院模式的優(yōu)點(diǎn),而且憲法法院自身享有很高的地位,其成員兼具法律和政治素養(yǎng),能夠勝任憲法監(jiān)督職責(zé),不過(guò),這一模式也存在一些缺陷:第一,缺乏有效性。憲法法院法官數(shù)額有限,往往滿足不了大量憲法訴訟案件的審查要求;第二,缺乏準(zhǔn)確性。憲法法院的政治性較強(qiáng),法官裁決易受政黨及國(guó)家政策的影響,而且憲法法院一審終審制,易導(dǎo)致草率斷案;第三,缺乏合理性。由非民選機(jī)構(gòu)來(lái)審查民意代表機(jī)關(guān)制定的法律是否違憲,不符合權(quán)力分工原則和人民主權(quán)原則。 還有的學(xué)者認(rèn)為憲法法院與普通法院界限較模糊,憲法訴訟與其它法律訴訟的劃分缺乏客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn),這增加了憲法監(jiān)督的復(fù)雜性,而且憲法法院為集中精力審查重大案件不得不把大量的申訴案件通過(guò)簡(jiǎn)易程序退掉,因此,其作用有限。
(2)法國(guó)憲法委員會(huì)制度的形成也是根據(jù)其特定的國(guó)情而具有其獨(dú)特之處。法國(guó)設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)始于第四共和國(guó)時(shí)期。1791年憲法即確立將憲法監(jiān)督權(quán)交給國(guó)民議會(huì)。其后的雅各賓專政又凸顯了人民主權(quán)的原則。在熱月黨人執(zhí)政期間,憲法將監(jiān)督權(quán)賦予元老院。其后憲法監(jiān)督權(quán)不斷變遷,直到1946年第四共和國(guó)設(shè)立憲法委員會(huì)。第五共和國(guó)稍作修改沿用至今。
法國(guó)實(shí)際實(shí)行的是憲法委員會(huì)與行政法院并行憲法監(jiān)督職能。行為違憲和大量一般規(guī)范性文件及行政法規(guī)和行政規(guī)章的合憲性問(wèn)題主要由普通法院或行政法院進(jìn)行審查裁決。 憲法委員會(huì)對(duì)法律是否違憲實(shí)行監(jiān)督,同時(shí)它還有兩個(gè)重要特權(quán),即預(yù)先審議應(yīng)予批準(zhǔn)的在法蘭西共和國(guó)范圍內(nèi)簽定的條約和協(xié)議;對(duì)全民投票和共和國(guó)總統(tǒng)選舉實(shí)行監(jiān)督。法國(guó)憲法委員會(huì)由九名成員組成,總統(tǒng)、國(guó)民議員及參議員各任命三名,前總統(tǒng)為當(dāng)然的終身議員,因而它具有濃厚的政治色彩,一般被視為專門的政治機(jī)關(guān),但我國(guó)也有學(xué)者認(rèn)為憲法委員會(huì)既不是純粹的政治機(jī)關(guān),也不是純粹的司法機(jī)關(guān),而是兼具政治性和司法性的機(jī)關(guān);還有學(xué)者認(rèn)為它是一種準(zhǔn)司法性質(zhì)的機(jī)關(guān)。
法國(guó)憲法委員會(huì)監(jiān)督模式的優(yōu)點(diǎn)在于政治地位高,權(quán)力較大能有效制止違憲法律的頒布和實(shí)施,能及時(shí)解決國(guó)家的重大政治問(wèn)題。但是其缺點(diǎn)也很明顯:其一,憲法委員會(huì)的審查對(duì)象主要是議會(huì)制定的各種法律和規(guī)則,而政府制定的大量條例、命令卻不在審查之列;其二,提出審查請(qǐng)求的主體范圍過(guò)窄。
建立專門機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督憲法實(shí)施成為世界憲法監(jiān)督制度的發(fā)展潮流,這一模式之所以盛行,主要是由于以往在本國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在著踐踏憲法、侵犯人權(quán)的現(xiàn)象,為了使憲法處處得到尊重與實(shí)施,有必要建立一個(gè)獨(dú)立于立法、司法、行政之外的機(jī)構(gòu),專司憲法監(jiān)督之責(zé),同時(shí),也與議會(huì)模式、普通法院模式過(guò)去在歐陸國(guó)家中失敗的教訓(xùn)有著密切的聯(lián)系,采用這一模式的主要是西歐、東歐及韓國(guó)、土耳其等少數(shù)亞洲國(guó)家。
專門機(jī)構(gòu)憲法監(jiān)督模式比較適合大陸法系國(guó)家的政治體制和法律文化傳統(tǒng)。為了使其更加科學(xué)化,可以采取以下措施:首先,在單一制國(guó)家,如韓國(guó),可以考慮在省級(jí)地方設(shè)立憲法法院的下屬機(jī)構(gòu),以減輕憲法法院的壓力;在聯(lián)邦制國(guó)家,如德國(guó),可以考慮改變聯(lián)邦憲法法院與州憲法法院互不統(tǒng)屬的關(guān)系,以增強(qiáng)憲法監(jiān)督的準(zhǔn)確性。此外,聯(lián)邦法院可以適當(dāng)下放一些權(quán)力,并適度放寬簡(jiǎn)易程序的審查標(biāo)準(zhǔn);其次,憲法委員會(huì)可適當(dāng)采取附帶違憲審查與憲法訴愿的審查方式。