(一)舉證責任的概念
在我國，“舉證責任”一詞首先由行政訴訟法引入法律之中。一般認為，舉證責任是法律假定的一種后果，指承擔舉證責任的當事人應(yīng)當舉出證據(jù)證明自 己的主張是成立的，否則將承擔敗訴的不利后果。雖然對有爭議事實作出認定是法院的職責，是人民法院作出裁判的前提條件，但當事人是案件事實的直接利害關(guān)系 人，他們不僅了解案件情況，而且也有動力和積極性向法院提供對自已有利的證據(jù)，因此舉證責任應(yīng)由當事人來承擔。舉證責任將當事人舉證與其訴訟結(jié)果聯(lián)系起 來，課以當事人一種訴訟風險，有利于案件的順利解決。要求當事人對特定的事實承擔舉證責任，促成案件事實的盡快查明，是確立舉證責任制度的基本目的。同 時，由于舉證責任所確立的風險，可以促使當事人在進行法律行為時注意形成和保存證據(jù)，防范其中的一些風險。
(二)舉證責任分配
舉證責任的分配是法律按照一定的標準，規(guī)定應(yīng)當由哪一方當事人對訴訟中的相關(guān)事實提供證據(jù)加以證明，否則就應(yīng)承擔敗訴后果的問題。舉證責任的分 配，是證據(jù)制度中十分重要的問題，關(guān)系到對當事****益的保護和訴訟公平正義的實現(xiàn)。行政訴訟因其性質(zhì)的特殊性，在舉證責任的分配方面也體現(xiàn)出獨特性。 行政訴訟法第32條規(guī)定：被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應(yīng)當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。《行政證據(jù)規(guī)定》第6條進一步 規(guī)定：原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告對被訴具體行政行為合法性的舉證責任。因此，在我國，行政訴訟法 確立了被告行政機關(guān)在行政訴訟中承擔主要舉證責任的基本原則，這使行政訴訟舉證責任的分配明顯區(qū)別于民事訴訟舉證責任的分配。根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定， 民事訴訟舉證責任的分配采用“誰主張，誰舉證”的規(guī)則。行政訴訟確立被告對被訴具體行政行為合法性負擔舉證責任的原則主要基于以下原因：
第一，由被告負擔舉證責任，是被告行政機關(guān)在行政程序中必須遵循“先取證、后裁決”規(guī)則的自然延伸?！跋热∽C、后裁決”是行政機關(guān)在行使行政職 權(quán)，作出具體行政行為過程中，必須遵循的基本規(guī)則。這一規(guī)則是行政機關(guān)行使職權(quán)必須“以事實為根據(jù)”的具體化，它要求行政機關(guān)在作出具體行政行為前，應(yīng)當 認真調(diào)查，充分收集證據(jù)，在證據(jù)充分、事實清楚的基礎(chǔ)上，正確適用法律，作出正確的行政行為。正因為有此要求，一旦行政機關(guān)作出的行政行為被訴，由作出該 行為的被告負擔證明其具有合法性的責任，理所當然。
第二，由被告負擔舉證責任，有利于發(fā)揮行政機關(guān)的舉證優(yōu)勢。行政訴訟審理的核心問題是被訴具體行政行為的合法性，該具體行政行為由被告作出，被 告對該具體行政行為的證據(jù)為了解;而且在作出具體行政行為過程中，被告行政機關(guān)居于主導(dǎo)地位，行政機關(guān)行使職權(quán)無須征得公民、法人或者其他組織同意，因 此被告行政機關(guān)的舉證能力比原告要強，由被告負擔舉證責任體現(xiàn)了負擔公平原則，有利于保護公民、法人或者其他組織的訴權(quán)。
第三，由被告負擔舉證責任，有利于促進行政機關(guān)依法行政。要求被告行政機關(guān)對被訴具體行政行為合法性承擔舉證責任，事實上要求行政機關(guān)負擔這樣 一種責任，即在進入行政訴訟程序之前，作出具體行政行為時，就應(yīng)當具有事實根據(jù)和法律根據(jù)，否則其所作出的具體行政行為就是違法的，將會被法院撤銷。這一 要求有利于行政機關(guān)認真行使自己的權(quán)力，嚴格執(zhí)法，做到依法行政。
雖然行政訴訟中被告對具體行政行為承擔舉證責任，但不排除在特定情況下由原告提供證據(jù)的可能。根據(jù)《行政證據(jù)規(guī)定》，行政訴訟中原告提供證據(jù)僅限于下列情形：
1.公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應(yīng)當提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。公民、法人或者其他組織向法院提起訴訟，必須具備一定 的條件，只有符合法定條件的起訴，人民法院才會立案受理。因此，為保證人民法院正確受理案件，起訴人應(yīng)當向法院提供證明他的起訴符合法定起訴條件的相應(yīng)證 據(jù)。不過，就起訴期限問題，如果被告認為原告起訴超過法定期限的，則應(yīng)由被告承擔舉證責任。
2.在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料。被告不作為案件大多是依申請行政行為引起的行政爭議，此種 行政行為的作出須以公民、法人或者其他組織提出申請為前提，沒有申請人申請，行政機關(guān)不得從事該行為。因此，對依申請的行政行為，既然原告起訴被告不作 為，他就應(yīng)當提供證據(jù)證明自己在行政程序中曾經(jīng)向行政機關(guān)提出過申請，否則其要求被告履行法定職責就失去了基礎(chǔ)。不過，只要原告證明其提出過申請，被告就 應(yīng)當證明其不作為符合法律規(guī)定。值得注意的是，起訴被告不作為的案件中，由原告提供證據(jù)的情形僅限于依申請行政行為，如果行政機關(guān)法定職責的履行不以原告 申請為前提，而是被告行政機關(guān)必須依職權(quán)主動履行的，如警察看到正在遭受不法侵害的公民，不依職權(quán)進行保護，即屬此情形。同時，為避免實踐中由于行政機關(guān) 申請登記制度不健全，致使申請人在確實已提出申請，卻因行政機關(guān)的原因而無法證明曾提出申請的現(xiàn)象，法律規(guī)定原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事 由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的，可以免除原告對提出申請事實提供證據(jù)的要求。
3.在行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據(jù)。在行政賠償訴訟中，原告因被訴具體行政行為遭受損害，是原告主張被告給予自己行政賠償?shù)幕厩疤?，原告的這一主張與被訴具體行政行為的合法性沒有必然關(guān)聯(lián)，由原告提供證據(jù)更為恰當。
高人民法院頒布的《行訴法解釋》，除規(guī)定原告在上述三種情況下需要承擔舉證責任外，還規(guī)定對“其他應(yīng)當由原告承擔舉證責任的事項”原告也要承 擔舉證責任。鑒于這一規(guī)定過于含糊，且不符合行政訴訟法關(guān)于舉證責任分配的基本精神，2002年由高人民法院制定的《行政證據(jù)規(guī)定》排除了這一情形，將 原告提供證據(jù)的要求嚴格限定在上述三種情形之內(nèi)。
(三)舉證期限
《行政證據(jù)規(guī)定》對原、被告舉證期限作出了不同規(guī)定。
1.被告的舉證期限。按照規(guī)定，被告應(yīng)當在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告 不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當事由，不能在規(guī)定的期限內(nèi)提供證 據(jù)的，應(yīng)當在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書面申請。人民法院準許延期提供的，被告應(yīng)當在正當事由消除后10日內(nèi)提供證據(jù)。 逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。
2.原告的舉證期限。按照規(guī)定，原告或者第三人應(yīng)當在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。因正當事由申請延期提供證據(jù)的，經(jīng)人 民法院準許，可以在法庭調(diào)查中提供。逾期提供證據(jù)的，視為放棄舉證權(quán)利。被告舉證期限短于原告舉證期限的規(guī)定，具有合理性。被告在行政訴訟中所提供的證 據(jù)，應(yīng)是在行政程序中已收集的證據(jù)，一般情況下，10日的舉證期限對行政機關(guān)足夠了。而原告收集證據(jù)往往需要一個過程，過短的期限限制，不利于保護原告的 合法權(quán)益。