(一)舉證責(zé)任的概念
在我國，“舉證責(zé)任”一詞首先由行政訴訟法引入法律之中。一般認(rèn)為，舉證責(zé)任是法律假定的一種后果，指承擔(dān)舉證責(zé)任的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)舉出證據(jù)證明自 己的主張是成立的，否則將承擔(dān)敗訴的不利后果。雖然對有爭議事實作出認(rèn)定是法院的職責(zé)，是人民法院作出裁判的前提條件，但當(dāng)事人是案件事實的直接利害關(guān)系 人，他們不僅了解案件情況，而且也有動力和積極性向法院提供對自已有利的證據(jù)，因此舉證責(zé)任應(yīng)由當(dāng)事人來承擔(dān)。舉證責(zé)任將當(dāng)事人舉證與其訴訟結(jié)果聯(lián)系起 來，課以當(dāng)事人一種訴訟風(fēng)險，有利于案件的順利解決。要求當(dāng)事人對特定的事實承擔(dān)舉證責(zé)任，促成案件事實的盡快查明，是確立舉證責(zé)任制度的基本目的。同 時，由于舉證責(zé)任所確立的風(fēng)險，可以促使當(dāng)事人在進(jìn)行法律行為時注意形成和保存證據(jù)，防范其中的一些風(fēng)險。
(二)舉證責(zé)任分配
舉證責(zé)任的分配是法律按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定應(yīng)當(dāng)由哪一方當(dāng)事人對訴訟中的相關(guān)事實提供證據(jù)加以證明，否則就應(yīng)承擔(dān)敗訴后果的問題。舉證責(zé)任的分 配，是證據(jù)制度中十分重要的問題，關(guān)系到對當(dāng)事****益的保護(hù)和訴訟公平正義的實現(xiàn)。行政訴訟因其性質(zhì)的特殊性，在舉證責(zé)任的分配方面也體現(xiàn)出獨特性。 行政訴訟法第32條規(guī)定：被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。《行政證據(jù)規(guī)定》第6條進(jìn)一步 規(guī)定：原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告對被訴具體行政行為合法性的舉證責(zé)任。因此，在我國，行政訴訟法 確立了被告行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中承擔(dān)主要舉證責(zé)任的基本原則，這使行政訴訟舉證責(zé)任的分配明顯區(qū)別于民事訴訟舉證責(zé)任的分配。根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定， 民事訴訟舉證責(zé)任的分配采用“誰主張，誰舉證”的規(guī)則。行政訴訟確立被告對被訴具體行政行為合法性負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任的原則主要基于以下原因：
第一，由被告負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，是被告行政機(jī)關(guān)在行政程序中必須遵循“先取證、后裁決”規(guī)則的自然延伸?！跋热∽C、后裁決”是行政機(jī)關(guān)在行使行政職 權(quán)，作出具體行政行為過程中，必須遵循的基本規(guī)則。這一規(guī)則是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)必須“以事實為根據(jù)”的具體化，它要求行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為前，應(yīng)當(dāng) 認(rèn)真調(diào)查，充分收集證據(jù)，在證據(jù)充分、事實清楚的基礎(chǔ)上，正確適用法律，作出正確的行政行為。正因為有此要求，一旦行政機(jī)關(guān)作出的行政行為被訴，由作出該 行為的被告負(fù)擔(dān)證明其具有合法性的責(zé)任，理所當(dāng)然。
第二，由被告負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，有利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的舉證優(yōu)勢。行政訴訟審理的核心問題是被訴具體行政行為的合法性，該具體行政行為由被告作出，被 告對該具體行政行為的證據(jù)為了解;而且在作出具體行政行為過程中，被告行政機(jī)關(guān)居于主導(dǎo)地位，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)無須征得公民、法人或者其他組織同意，因 此被告行政機(jī)關(guān)的舉證能力比原告要強(qiáng)，由被告負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任體現(xiàn)了負(fù)擔(dān)公平原則，有利于保護(hù)公民、法人或者其他組織的訴權(quán)。
第三，由被告負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。要求被告行政機(jī)關(guān)對被訴具體行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，事實上要求行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)這樣 一種責(zé)任，即在進(jìn)入行政訴訟程序之前，作出具體行政行為時，就應(yīng)當(dāng)具有事實根據(jù)和法律根據(jù)，否則其所作出的具體行政行為就是違法的，將會被法院撤銷。這一 要求有利于行政機(jī)關(guān)認(rèn)真行使自己的權(quán)力，嚴(yán)格執(zhí)法，做到依法行政。
雖然行政訴訟中被告對具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，但不排除在特定情況下由原告提供證據(jù)的可能。根據(jù)《行政證據(jù)規(guī)定》，行政訴訟中原告提供證據(jù)僅限于下列情形：
1.公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。公民、法人或者其他組織向法院提起訴訟，必須具備一定 的條件，只有符合法定條件的起訴，人民法院才會立案受理。因此，為保證人民法院正確受理案件，起訴人應(yīng)當(dāng)向法院提供證明他的起訴符合法定起訴條件的相應(yīng)證 據(jù)。不過，就起訴期限問題，如果被告認(rèn)為原告起訴超過法定期限的，則應(yīng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。
2.在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料。被告不作為案件大多是依申請行政行為引起的行政爭議，此種 行政行為的作出須以公民、法人或者其他組織提出申請為前提，沒有申請人申請，行政機(jī)關(guān)不得從事該行為。因此，對依申請的行政行為，既然原告起訴被告不作 為，他就應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明自己在行政程序中曾經(jīng)向行政機(jī)關(guān)提出過申請，否則其要求被告履行法定職責(zé)就失去了基礎(chǔ)。不過，只要原告證明其提出過申請，被告就 應(yīng)當(dāng)證明其不作為符合法律規(guī)定。值得注意的是，起訴被告不作為的案件中，由原告提供證據(jù)的情形僅限于依申請行政行為，如果行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的履行不以原告 申請為前提，而是被告行政機(jī)關(guān)必須依職權(quán)主動履行的，如警察看到正在遭受不法侵害的公民，不依職權(quán)進(jìn)行保護(hù)，即屬此情形。同時，為避免實踐中由于行政機(jī)關(guān) 申請登記制度不健全，致使申請人在確實已提出申請，卻因行政機(jī)關(guān)的原因而無法證明曾提出申請的現(xiàn)象，法律規(guī)定原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當(dāng)事 由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的，可以免除原告對提出申請事實提供證據(jù)的要求。
3.在行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據(jù)。在行政賠償訴訟中，原告因被訴具體行政行為遭受損害，是原告主張被告給予自己行政賠償?shù)幕厩疤幔娴倪@一主張與被訴具體行政行為的合法性沒有必然關(guān)聯(lián)，由原告提供證據(jù)更為恰當(dāng)。
高人民法院頒布的《行訴法解釋》，除規(guī)定原告在上述三種情況下需要承擔(dān)舉證責(zé)任外，還規(guī)定對“其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項”原告也要承 擔(dān)舉證責(zé)任。鑒于這一規(guī)定過于含糊，且不符合行政訴訟法關(guān)于舉證責(zé)任分配的基本精神，2002年由高人民法院制定的《行政證據(jù)規(guī)定》排除了這一情形，將 原告提供證據(jù)的要求嚴(yán)格限定在上述三種情形之內(nèi)。
(三)舉證期限
《行政證據(jù)規(guī)定》對原、被告舉證期限作出了不同規(guī)定。
1.被告的舉證期限。按照規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告 不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由，不能在規(guī)定的期限內(nèi)提供證 據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書面申請。人民法院準(zhǔn)許延期提供的，被告應(yīng)當(dāng)在正當(dāng)事由消除后10日內(nèi)提供證據(jù)。 逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。
2.原告的舉證期限。按照規(guī)定，原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。因正當(dāng)事由申請延期提供證據(jù)的，經(jīng)人 民法院準(zhǔn)許，可以在法庭調(diào)查中提供。逾期提供證據(jù)的，視為放棄舉證權(quán)利。被告舉證期限短于原告舉證期限的規(guī)定，具有合理性。被告在行政訴訟中所提供的證 據(jù)，應(yīng)是在行政程序中已收集的證據(jù)，一般情況下，10日的舉證期限對行政機(jī)關(guān)足夠了。而原告收集證據(jù)往往需要一個過程，過短的期限限制，不利于保護(hù)原告的 合法權(quán)益。