面對1000萬戶的棚戶區(qū)改造任務(wù)(2013～2017年)，在2013年完成304萬套改造目標(biāo)的基礎(chǔ)上，2014年各級政府部署了370萬套的改造任務(wù)。在數(shù)量提升的背后，是難度的增加。經(jīng)過幾輪建設(shè)，各地商業(yè)開發(fā)空間較大、易改造的棚戶區(qū)多數(shù)已基本完成，剩下的主要是難啃的“硬骨頭”，尤其在中西部、林區(qū)和礦區(qū)，市場空間更小。
另一方面，隨著城市中心區(qū)域土地緊張，棚改出現(xiàn)向城市外圍和邊緣擴(kuò)展的趨勢，新建、改造老舊基礎(chǔ)配套設(shè)施的資金需求巨大。記者在黑龍江、遼寧、內(nèi)蒙古、湖北、四川、江西、貴州等地調(diào)研采訪發(fā)現(xiàn)，加速棚戶區(qū)改造面臨著財(cái)政減收壓力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升高、改造難度加大等不利因素。
怎樣化解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、房地產(chǎn)行業(yè)下行的影響，怎樣確保首先保障困難和迫切的人群，怎樣協(xié)調(diào)各個(gè)環(huán)節(jié)的政策舉措，成為新一輪棚改繞不過去的坎。
*資金難題
“資金缺口大已成為本輪棚改的大難題?！弊》亢统青l(xiāng)建設(shè)部副部長齊驥稱，不少棚戶區(qū)位于中西部、獨(dú)立工礦區(qū)、資源枯竭城市和三線企業(yè)集中城市，市場運(yùn)作空間小，配套壓力大。在一般城市中目前待改造項(xiàng)目，多數(shù)也商業(yè)開發(fā)價(jià)值低，加上建材和人工費(fèi)上漲，資金很難平衡。
有專家分析，2013年中央財(cái)政下?lián)苤С殖鞘信锔馁Y金355億元，按照2013年完成的304萬套棚改房計(jì)算，平均一套房子中央補(bǔ)貼約1萬元，資金的大頭壓在地方政府身上。
成都市武侯區(qū)有14個(gè)棚戶區(qū)列入改造，預(yù)計(jì)投入25億元。武侯區(qū)房管局副局長吳紹富介紹，大的瓶頸是資金，虧損面較大。市區(qū)2.5環(huán)內(nèi)房子售價(jià)1.2萬元/平方米左右，稍遠(yuǎn)點(diǎn)也不低于7000元/平方米，拆一畝地的成本平均就在1500萬元到1800萬元間?！昂竽芷胶赓Y金的地往往用得還不到一半，因?yàn)橐愕缆?、綠地、幼兒園這些基礎(chǔ)設(shè)施，又是一大筆投入?！?BR> 吳紹富說：“現(xiàn)在留下的大部分是這樣的地塊，算不過來賬，結(jié)果開發(fā)商打不上眼，百姓無力改造，只能政府‘兜底’，全下來恐怕虧7個(gè)多億?！?BR> 采訪中記者獲悉，江西省今年各類棚改需500多億元，刨去央補(bǔ)和省級配套后，還有400多億元缺口。在北方，黑龍江省省會哈爾濱新啟動五年222個(gè)棚改項(xiàng)目，全部完成至少需要1300億元。資金從哪兒來?是擺在地方面前的首要問題。
國有工礦、林區(qū)和墾區(qū)是本輪棚改的另一重點(diǎn)。黑龍江省社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長程遙認(rèn)為，與城市棚改相比，以東北國有林區(qū)為例，由于減、停伐，資金問題更為突出。處于艱難轉(zhuǎn)型中的內(nèi)蒙古森工集團(tuán)，至今有7.6億元棚改貸款無力償還;在小興安嶺伊春國有林區(qū)，甚至出現(xiàn)政府向開發(fā)商“賒賬”搞棚改現(xiàn)象。伊春市委書記王愛文說：“沒了木材收入，林業(yè)局不斷欠賬，全市開發(fā)商墊資至少15個(gè)億，再不解決后期棚改難以運(yùn)轉(zhuǎn)?！?BR> 另一方面，2013年以來，一些城市，尤其三、四線城市房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了滯銷、降價(jià)的現(xiàn)象。湖北省住房保障局督查管理處處長鄒天祥認(rèn)為，房地產(chǎn)市場萎縮，無法用土地二級開發(fā)來補(bǔ)充棚戶區(qū)改造的資金缺口，項(xiàng)目就做不下去了。
部分參與棚戶區(qū)改造的開發(fā)商明顯感受到來自房地產(chǎn)市場的壓力。德陽市新里程房地產(chǎn)公司經(jīng)理袁洋說，市場的不可預(yù)見性太大了，兩年前，我們著手實(shí)施陽光高地這個(gè)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目時(shí)，預(yù)測每平方米4200元是盈虧的平衡點(diǎn)，當(dāng)時(shí)的房價(jià)是4500元?，F(xiàn)在樓房快封頂了，預(yù)售價(jià)格只有3900元/平方米，而且還在往下走，房價(jià)已經(jīng)到了平衡點(diǎn)以下，只好咬牙虧本做下去了。
烏海市房管局副局長郝利平介紹，房地產(chǎn)市場不景氣對城市棚戶區(qū)改造影響很大，前年招標(biāo)開發(fā)的20多個(gè)項(xiàng)目，中標(biāo)的開發(fā)商甚至連保證金都不要，扔下項(xiàng)目跑了。德陽市東湖鄉(xiāng)城中村改造辦公室主任楊運(yùn)章說，已經(jīng)開工的幾個(gè)項(xiàng)目被迫放慢速度，安置房的交房日期要推遲兩年以上，按計(jì)劃早該返遷的3800多人，現(xiàn)在還在周轉(zhuǎn)。
有些已經(jīng)建成的項(xiàng)目，也遇到居民認(rèn)購熱情不高的尷尬。烏海市五虎山街道辦事處搬遷安置機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說：“房子現(xiàn)在很充足，五期工程3100套馬上交工，現(xiàn)在只登記了100多戶，加上其他兩個(gè)辦事處登記的，總共也就200多戶?！?BR> 確保民生優(yōu)先理念落地
采訪中，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司副司長張學(xué)勤、華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰、內(nèi)蒙古新天地房地產(chǎn)開發(fā)公司副總經(jīng)理甘文華等認(rèn)為，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級處于關(guān)鍵點(diǎn)、大量傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能過剩、地方保持一定經(jīng)濟(jì)增速缺少“抓手”的時(shí)候，需要防范部分地區(qū)把棚戶區(qū)改造片面理解為“經(jīng)營城市”，過于追求“大拆大建”在推高經(jīng)濟(jì)增速、做大經(jīng)濟(jì)總量方面立竿見影的效果。
業(yè)內(nèi)人士表示，困難群眾走出棚戶區(qū)的同時(shí)，應(yīng)該引導(dǎo)一些地方的傳統(tǒng)發(fā)展理念走出低矮、狹窄的“棚戶區(qū)”，讓大家認(rèn)識到棚改首先是為了改善住房困難群眾的居住條件、兌現(xiàn)政府的，其發(fā)展效應(yīng)更多體現(xiàn)在“以眼前的投入，換取未來的發(fā)展”上，確保民生優(yōu)先理念落地。
棚戶區(qū)改造需要首先解決那些條件困難、要求迫切、矛盾突出的人群和他們聚居的區(qū)域。但在具體執(zhí)行中，依托市場運(yùn)作實(shí)施棚戶區(qū)改造有其自身的規(guī)律，一些地方政府也“順應(yīng)”這一規(guī)律，避難就易，首先改造容易改的區(qū)域。
客觀來看，一些棚改項(xiàng)目的確存在現(xiàn)實(shí)困難。湖北省住房保障局副局長曾龍說，一些國有工礦棚戶區(qū)不在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，多數(shù)需要異地安置，有的“三線企業(yè)”要從山里遷往城市安置。不少企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)了，棚戶區(qū)改造缺少承擔(dān)主體。據(jù)了解，不少此類企業(yè)在完成歷史使命后從中央逐級下放到了市縣，但地方政府對這些地方改造的積極性不高。
湖北省一家紡織企業(yè)原來給部隊(duì)生產(chǎn)被服，生活區(qū)遠(yuǎn)離城市，職工居住環(huán)境惡劣，急需實(shí)施棚戶區(qū)改造。按照國家政策，每戶的補(bǔ)貼只有1.3萬元，加上基礎(chǔ)設(shè)施配套的補(bǔ)助，總共2萬元多一點(diǎn)。
由于企業(yè)沒有配套能力，價(jià)格太高了職工又難以承受，這里先后申報(bào)了兩期棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，第一期尚難推動的時(shí)候，二期工程已經(jīng)批復(fù)，卻無法實(shí)施。當(dāng)?shù)匾晃桓刹空f：“這就成了一個(gè)難題，推又推不動、貼又貼不起，國家給的資金也不能退回去，真不知道怎么辦才好?！?BR> 下一步，應(yīng)該針對性地進(jìn)一步細(xì)化“政府提供基本保障、市場滿足多層次需求”的分工思路，采訪中專家建議。
政策協(xié)調(diào)仍需細(xì)化
現(xiàn)有的棚戶政策還不足以解決部分棚戶區(qū)“只有骨頭沒有肉”的難題，張學(xué)勤認(rèn)為，對于缺乏市場運(yùn)作空間的項(xiàng)目，需要進(jìn)一步發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，該讓利的讓利、該貼錢的貼錢。尤其是對于中央下放地方的國有工礦棚戶區(qū)，首先要厘清責(zé)任，這些企業(yè)歷給國家作了貢獻(xiàn)，國家應(yīng)承擔(dān)更大的義務(wù)，這是政府公共財(cái)政要解決的問題。
受房地產(chǎn)市場變化影響，一部分已經(jīng)啟動的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目由原來的略有盈利變成虧本生意。在獲利“蛋糕”總量變小的情況下，需要明確由政府、開發(fā)商、居民共同承擔(dān)，不可把損失一股腦推給企業(yè)和居民。
德陽市鑫恒置業(yè)有限公司項(xiàng)目經(jīng)理羅斌說，現(xiàn)在房地產(chǎn)市場不好，利潤空間小，甚至要虧本。虧的一個(gè)主要原因是政府面對財(cái)政減收壓力時(shí)，原來的一些優(yōu)惠政策取消了，例如居民安置房的土地出讓金、契稅、營業(yè)稅和增值稅，還有棚戶區(qū)居民臨時(shí)租房過渡費(fèi)的所得稅等。羅斌建議，針對棚戶區(qū)改造項(xiàng)目出臺專門的細(xì)化鼓勵政策，以區(qū)別于商業(yè)房地產(chǎn)項(xiàng)目，鼓勵開發(fā)商參與。
具體來看，專家們認(rèn)為，應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化金融、土地等支持政策。
——以政府貼息方式支持棚戶區(qū)改造信貸。曾龍建議，針對一些市場運(yùn)作不靈的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，可考慮由政府擔(dān)保和貼息，設(shè)立一筆30年或50年的長期貸款，支持政府投資類的保障性住房建設(shè)。
——細(xì)化落實(shí)企業(yè)債券融資支持棚戶區(qū)改造政策。根據(jù)政策，凡是承擔(dān)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的企業(yè)，均可申請發(fā)行企業(yè)債券用于棚改項(xiàng)目建設(shè)。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際操作層面，這一政策仍停留在概念上，主管部門對發(fā)債企業(yè)的要求較高，如經(jīng)營業(yè)績、信用評級、資產(chǎn)狀況等，很難有企業(yè)能達(dá)到這個(gè)要求。
——盡快解決棚改安置房抵押權(quán)難以實(shí)現(xiàn)、無法辦理按揭貸款的問題。采訪中，不少棚戶區(qū)群眾難以跨過安置房在入住前需付清房款的“高門檻”，貴州水城礦業(yè)集團(tuán)公司蘇知貴說：“我正琢磨著想退房，沒錢啊!”
房子總價(jià)約29萬元，因?yàn)檗k不了按揭貸款，不少人考慮退了安置房去買商品房。受訪專家建議理順安置房在產(chǎn)權(quán)管理部門設(shè)置抵押權(quán)的政策，為棚戶區(qū)群眾購買安置房提供個(gè)人信貸支持。
——細(xì)化土地支持政策。對用于棚改項(xiàng)目的土地指標(biāo)實(shí)行計(jì)劃單列，解決國有工礦棚戶區(qū)異地安置，同時(shí)明確城市內(nèi)部對項(xiàng)目進(jìn)行“肥瘦搭配”實(shí)施“捆綁式開發(fā)”的土地政策，以利于棚改項(xiàng)目的資金平衡。
另外，棚戶區(qū)集中了城市中大多數(shù)的困難人群，建議在改造住房的同時(shí)，由政府主導(dǎo)推動就業(yè)、保障、收入等問題統(tǒng)籌考慮。部分地區(qū)已經(jīng)采取的提供公益性崗位、配建商鋪提供就業(yè)機(jī)會、提供免費(fèi)的就業(yè)培訓(xùn)和輔導(dǎo)等措施，可總結(jié)推廣。