起訴及起訴的條件
起訴
行政訴訟與民事訴訟一樣，采用不告不理原則，即人民法院不能主動開始行政訴訟，而必須先由公民、法人或者其他組織提出訴訟，起訴是行政訴訟開始的前提條件。在我國，起訴是指公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，依法請求人民法院行使國家審判權給予其救濟的訴訟行為。它是公民、法人或者其他組織請求法院啟動行政訴訟程序的意思表示，是其行使法律賦予的訴權的具體表現。但這一權利的行使并非不受條件限制，根據行政訴訟法的規(guī)定，提起行政訴訟必須符合起訴的一般條件、時間條件和程序條件。
起訴的一般條件
起訴的一般條件是法律對提起訴訟最基本的，也是最普遍的要求。根據行政訴訟法第41條的要求，提起行政訴訟的一般條件是：
1.原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。這包括四方面的含義：第一，原告必須是公民、法人或者其他組織，行使職權的行政主體不能作為行政訴訟的原告;第二，侵犯原告合法權益的是行政行為，而且必須是具體行政行為，抽象行政行為不能直接作為被訴的對象;第三，原告必須是認為自己的合法權益被侵犯的人，其起訴是為了保護自己的權益，而不是為了他人的利益或者公共利益;第四，具體行政行為侵犯了自己的合法權益只是原告的一種“認為”，屬原告自我的判斷。合法權益是否真正被侵犯，則是行政訴訟要解決的實質問題。具體行政行為是否違法，是否侵犯了原告的合法權益，并不影響原告資格的取得和原告的起訴。
2.有明確的被告，即原告在起訴時，必須指明對誰起訴，明確指出被告人。明確與其發(fā)生爭議者，指出被起訴者，是原告起訴必須具備的條件。沒有具體明確的被告，無人應訴，就無法形成一個爭端，人民法院也就無法進行審判活動。在我國，行政訴訟被告是行使行政職權的行政機關或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織，因此，原告在起訴時，應列出實施具體行政行為的行政機關或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權組織的名稱。當然，如果原告指明的被告不適格，人民法院應當告知原告予以變更。
3.有具體的訴訟請求和事實根據。訴訟請求是原告通過人民法院針對被告提出的，希望獲得法院司法保護的實體權利要求。它將決定法院審理和裁判的內容，因此必須明確、具體。事實根據是指原告向法院起訴所依據的事實和根據，包括案件情況和證據。值得注意的是，要求原告提供事實根據是為了證明存在行政爭議，而不是要求原告提供證據證明具體行政行為違法。
4.屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。根據我國行政訴訟法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織只能對特定范圍的行政行為提起訴訟。行政訴訟受案范圍決定著人民法院受理行政案件的范圍，也決定著當事人的訴權范圍。原告的起訴若不屬于人民法院受案范圍，起訴不能成立，人民法院也無權受理。同時，人民法院對行政案件的受理有一定的分工，當事人應依法向對案件有管轄權的人民法院起訴。當原告將訴狀遞交給無管轄權的人民法院時，他并不會因此喪失訴權，受訴人民法院應告知其向有管轄權的法院起訴;已立案受理的，受訴法院則應將案件移送給有管轄權的法院。
起訴的時間條件
公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，要符合起訴的時間條件，即當事人必須在法律規(guī)定的期限內提出訴訟，對超過法律規(guī)定期限的起訴，人民法院有權拒絕受理。行政訴訟法規(guī)定起訴期限的目的不是要限制公民、法人或者其他組織依法享有的訴訟權利，而在于促使其及時行使權利。這樣有助于爭議的盡早解決，消除行政法律關系的不確定狀態(tài)。
1.一般期限與特別期限。行政訴訟的起訴期限可分為一般期限和特別期限兩類。
一般期限是指由行政訴訟法明確規(guī)定，適用于一般行政案件的起訴期限。該期限可分為直接向法院提起行政訴訟的一般期限與不服行政復議提起行政訴訟的一般期限兩種。行政訴訟法第39條規(guī)定，當事人直接向人民法院提起行政訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起3個月內提出。因此，直接起訴的一般期限為知道作出具體行政行為之日起3個月。根據行政訴訟法第38條第2款的規(guī)定，不服行政復議而起訴的一般期限為15日，即在收到復議決定書之日起15日內向人民法院提起訴訟;若復議機關逾期不作決定的，當事人可以在復議期滿之日起15日內向人民法院提起訴訟。
特別期限是指為行政訴訟法所認可，由其他單行法律所規(guī)定的起訴期限，即直接向人民法院提起行政訴訟或不服行政復議提起行政訴訟的期限，法律另有規(guī)定的，應當適用相關單行法律對提起訴訟期限的規(guī)定，而不適用行政訴訟法關于直接向人民法院提起行政訴訟或不服行政復議提起行政訴訟的一般期限的規(guī)定。這里的“法律”一般應理解為由全國人民代表大會及其常委會依照立法程序制定的規(guī)范性文件。單行法律對特別起訴期限的規(guī)定，沒有統(tǒng)一標準，需要視具體法律而定。
所以，在判斷一起行政案件的起訴期，首先要判斷案件的性質，確定是屬直接提起訴訟的案件，還是經復議才提起訴訟的案件;其次要確定單行法律是否對起訴期限有特別規(guī)定，若有規(guī)定就要遵從此特別期限規(guī)定，否則就要適用行政訴訟法關于一般起訴期限的規(guī)定。
2.起訴期限的計算及最長保護期限。根據行政訴訟法第39條的規(guī)定，行政訴訟的起訴期限從公民、法人或者其他組織知道行政機關作出具體行政行為之日起計算。因此，如何判斷公民、法人或者其他組織知道具體行政行為作出時間，對計算起訴期限至關重要。根據《行訴法解釋》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織何時知道，原則以行政機關明確告知其訴權和起訴期限為標準。此種計算方法有助于督促行政機關依法行政，切實保護公民、法人或者其他組織的合法權益。不過，為避免從具體行政行為作出到公民、法人或者其他組織起訴這一期限過長，可能造成法律關系的不確定，《行訴法解釋》對最長保護期限及特殊情況下的起訴期限作出了具體規(guī)定。
(1)行政機關未告知公民、法人或者其他組織訴權或起訴期限的最長保護期。行政機關作出具體行政行為時，沒有告知公民、法人或者其他組織訴權或起訴期限的，起訴期限從其知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。值得注意的是，這里2年最長期限的起算點，不是公民、法人或者其他組織知道或應當知道訴權或起訴期限之日，而是其知道或者應當知道具體行政行為內容之日。
(2)公民、法人或者其他組織不知道具體行政行為內容時起訴期限的計算。與公民、法人或者其他組織不知道訴權或者起訴期限相比，不知道具體行政行為內容是更為嚴重的情形，對當事人的影響更大。《行訴法解釋》規(guī)定，當事人不知道行政機關作出具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年，其他具體行政行為從作出之日超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。其中，涉及不動產的主要是有關房屋所有權、使用權以及土地、林地、自然資源等案件。將該類案件的最長保護期限規(guī)定為20年，既有利于保護當事人的重要權利，也為了與民法通則的規(guī)定相統(tǒng)一。值得注意的是，這里5年和20年最長期限的起算點，不是當事人知道或者應當知道具體行政行為內容之日，而是具體行政行為作出之日。
(3)行政機關不履行法定職責時起訴期限的計算。在行政機關對當事人的申請不作出答復時，由于沒有具體行政行為作出，起訴期限從何時起算，是司法實踐中較為困難的問題?！缎性V法解釋》分不同情形作了規(guī)定：
第一，在法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件沒有對行政機關履行法定職責的期限作出規(guī)定的情況下，公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責的，行政機關接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或者其他組織可以在60日屆滿后向人民法院提起訴訟。第二，在法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對行政機關履行職責的期限有明確規(guī)定的情況下，公民、法人或者其他組織可以在規(guī)定的履行期限屆滿后向人民法院提起訴訟。
第三，在緊急情況下，公民、法人或者其他組織請求行政機關履行保護人身權、財產權法定職責時，行政機關不履行的，起訴期限不受上述規(guī)定的限制，當事人可以立即起訴。
(4)因人身自由受到限制而不能提起訴訟的起訴期限的計算。根據我國有關法律規(guī)定，行政機關經常使用的限制人身自由的強制措施或處罰主要有強制戒毒、強制隔離治療、拘留、強制檢疫等。從這些強制措施或處罰來看，被限制人身自由的公民在被限制自由期間，提起行政訴訟確實有一定的困難。若將這段時間也計算在起訴期限內，很容易導致被限制人身自由的公民喪失訴權，無法充分保護公民的合法權益。因此，《行訴法解釋》第43條規(guī)定：由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內。
起訴的程序條件
行政復議與行政訴訟均是解決行政爭議的方式，是當事人不服具體行政行為尋求救濟的兩條重要途徑。不過，當事人對這兩種救濟方式的使用，必須遵循法律對二者關系的規(guī)定。在我國，行政訴訟與行政復議的關系，基本是以當事人自由選擇救濟方式為原則，以行政復議前置為例外。具體情形如下：
1.原則上，公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服，有權自由選擇救濟途徑，可以不經復議直接向法院提起行政訴訟，也可以選擇申請行政復議;同時，在選擇行政復議后，當事人對行政復議不服仍可以再向法院起訴。該原則是我國處理行政復議與行政訴訟的基本準則，說明我國行政訴訟法沒有強制把行政復}義程序作為當事人提起行政訴訟的前置條件，行政復議并非行政訴訟的必經程序。雖然如此，當事人并不能同時使用行政復議與行政訴訟這兩種救濟途徑。如果當事人既提起訴訟又申請行政復議，應由先受理的機關管轄;同時受理的，由當事人選擇。當事人已經申請行政復議，在法定復議期間內又向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理。不過，當事人向復議機關申請行政復議后，又經復議機關同意撤回復議申請，在法定起訴期限內對原具體行政行為提起訴訟的，人民法院應當依法受理。
2.復議后選擇終局。即當事人對具體行政行為申請復議，對復議決定不服，可以選擇訴訟也可選擇再次復議，但一旦選擇復議，復議即為終局。這一做法目前見于行政復議法第14條的規(guī)定：“對國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟;也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！?BR> 3.公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服，必須先申請行政復議，對行政復議不服，才能向法院起訴。在此情況下，行政復議是行政訴訟的必經程序，復議程序是行政訴訟的前置程序。在我國，復議前置屬行政復議與行政訴訟關系的例外，必須由法律、法規(guī)作出規(guī)定，規(guī)章和其他規(guī)范性文件不得作此規(guī)定。從我國法律、法規(guī)規(guī)定情況看，大部分復議前置屬一級復議前置，少數復議前置屬二級復議前置，即當事人對行政復議不服的，還需要再向上級機關復議，對復議決定不服，才能向法院提起行政訴訟。