行政許可法頒布以來，有立法權(quán)的地方人大常委會一直在清理地方性法規(guī)中的行政許可事項，努力解決以往行政許可設(shè)定和實施中存在的行政許可設(shè)定權(quán)不明確、范圍不清、事項過多、許可收費等問題。
地方人大常委會在立法過程中必須正確理解和把握行政許可法的立法精神，并且按照法律規(guī)定的地方立法的范圍和權(quán)限設(shè)定行政許可。在地方立法過程中，應(yīng)當從以下三個方面來把握地方性法規(guī)的行政許可設(shè)定權(quán)：
關(guān)于可以設(shè)定行政許可的事項。行政許可法對行政許可設(shè)定范圍的表述，使用的是“可以設(shè)定行政許可”、“可以不設(shè)行政許可”的表述。兩者都是授權(quán)性的法律規(guī)范，具有較大的彈性，在立法實踐中較難把握，不僅可能產(chǎn)生不同的理解，而且可能作出不同的規(guī)范。由于地方立法機關(guān)具有一定的自由裁量權(quán)，這就對立法人員提出了很高的要求。從行政許可法實施以來的地方立法實踐來看，如何具體把握，還需要結(jié)合有關(guān)的立法事項，根據(jù)行政許可法的立法精神，遵循行政許可設(shè)定的一般原則，從設(shè)定行政許可目的、必要性、對行政相對人的影響等方面進行綜合分析，從而對是否需要在地方性法規(guī)中設(shè)定行政許可作出正確的判斷。
關(guān)于地方性法規(guī)對行政許可的設(shè)定權(quán)。在地方立法實踐中，對“尚未制定法律、行政法規(guī)”的規(guī)定存在兩種不同理解。一種意見認為，只要國家就某個領(lǐng)域已經(jīng)制定法律、行政法規(guī)，地方性法規(guī)就不得再在該領(lǐng)域內(nèi)增設(shè)行政許可。另一種意見認為，“尚未制定法律、行政法規(guī)”僅就某個事項而言。筆者贊同第二種理解。對某一事項地方是否設(shè)定行政許可，如果法律、行政法規(guī)立法時沒有考慮，地方性法規(guī)可以根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，設(shè)定行政許可。根據(jù)法律、行政法規(guī)的立法宗旨和立法精神，如果法律、行政法規(guī)對該事項已明確不設(shè)定行政許可，或者法律、行政法規(guī)就某一具體事項已經(jīng)作出考慮且未設(shè)定行政許可的，地方性法規(guī)就不應(yīng)設(shè)定行政許可。
關(guān)于地方立法機關(guān)能否設(shè)定公民、法人或者其他組織有關(guān)資格、資質(zhì)的問題，實踐中存在較大爭議。根據(jù)行政許可法第十五條的規(guī)定，應(yīng)當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可，地方性法規(guī)不能設(shè)定。但如果不屬于應(yīng)當由國家統(tǒng)一確定，而是因地方具體事務(wù)需要設(shè)定的資格、資質(zhì)事項，地方性法規(guī)應(yīng)該可以作出相應(yīng)規(guī)定。由于我國地域廣闊，各地情況不盡相同。有的事項不需要也不可能由國家統(tǒng)一確定有關(guān)資格、資質(zhì)的行政許可，但根據(jù)該地區(qū)的具體情況，又確需設(shè)定行政許可的，地方立法機關(guān)可以根據(jù)實際設(shè)定有關(guān)資格、資質(zhì)的行政許可，這與行政許可法的有關(guān)規(guī)定并不相悖。地方立法實踐中遇到的另一個問題是，對于法律、行政法規(guī)規(guī)定的需要由國家統(tǒng)一確定的有關(guān)資格、資質(zhì)的行政許可，國家業(yè)已作出了有關(guān)資格、資質(zhì)的行政許可的確定，根據(jù)國家的原則確定，地方性法規(guī)能否再作出具體規(guī)定？這為那個需要具體問題具體分析。法律、行政法規(guī)設(shè)定了資格、資質(zhì)的行政許可，但對條件、程序等沒有具體規(guī)定，為便于實際操作，地方性法規(guī)可以根據(jù)本行政區(qū)域情況對行政許可的條件、程序等作出具體規(guī)定。法律、行政法規(guī)對行政許可的條件、程序等已作規(guī)定的，地方性法規(guī)可以根據(jù)上位法的規(guī)定作出細化，但不得與上位法的相關(guān)規(guī)定不一致，即不得增設(shè)行政許可或者增設(shè)違反上位法的其他條件。
關(guān)于地方性法規(guī)對行政許可的規(guī)定權(quán)。規(guī)定權(quán)和設(shè)定權(quán)是兩種不同的立法權(quán)。規(guī)定權(quán)是對現(xiàn)有法的規(guī)范的具體化，它并沒有進行創(chuàng)制活動，因此不同于設(shè)定權(quán)。地方性法規(guī)對行政許可的規(guī)定權(quán)，也就是在行政許可立法上的執(zhí)行性立法權(quán)。由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，國家在制定法律時，往往規(guī)定得比較原則，給地方立法留下一定的空間。因此，地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。但應(yīng)當注意的是，地方性法規(guī)在對法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可作具體化規(guī)定時，不能增設(shè)新的行政許可，對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。
為了規(guī)范行政許可的設(shè)定，提高設(shè)定行政許可的科學性、可行性，保證行政許可規(guī)范的質(zhì)量，筆者認為地方立法在設(shè)定行政許可時，需建立和完善以下一些相關(guān)制度。
聽取意見制度。對擬設(shè)定行政許可的事項，起草單位和制定機關(guān)應(yīng)當采取座談會、聽證會、發(fā)布法規(guī)草案征求意見等各種形式，充分聽取行政相對人的意見，廣泛聽取基層人大代表、普通群眾以及專家學者的意見。在聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，對設(shè)定行政許可的必要性、可行性、科學性進行研究論證，作出評估，并使公眾的意見在法規(guī)中得到充分反映。今年以來福建省人大常委會在起草《福建省物業(yè)管理條例》、《福建省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》過程中，就舉行了有各方人士參加的立法聽證會、座談會、研討會，社會反響熱烈，取得了較好的效果。
說明理由制度。建立和完善起草單位和提出議案的機關(guān)設(shè)定行政許可說明理由制度，對于提高行政許可規(guī)范的質(zhì)量具有重要意義。起草單位和提出議案的機關(guān)應(yīng)當在法規(guī)說明中就設(shè)定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響、聽取和采納意見的情況等向制定機關(guān)作出詳細說明，而不能不說明或輕描淡寫地一帶而過。
定期評價制度。地方立法機關(guān)應(yīng)當根據(jù)行政許可法的規(guī)定建立定期評價制度，對行政許可設(shè)定和實施情況進行檢查，總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題，及時完善原有規(guī)定。由于行政許可法對評價制度僅作了原則規(guī)定，為便于操作，地方立法機關(guān)對評價程序、評價時間、評價內(nèi)容、實施主體、處理辦法等需要作出具體規(guī)定。評價的內(nèi)容主要包括：對于過去有必要設(shè)定行政許可的事項，現(xiàn)在是否仍有存在的合理性；行政許可對經(jīng)濟和社會的實際影響；原有關(guān)于實施機關(guān)、條件、程序與期限的規(guī)定是否合理等幾個方面。
行政許可清理制度。地方立法機關(guān)通過自己對行政許可的定期評價、執(zhí)法檢查，或者在聽取行政許可的實施機關(guān)對已設(shè)定的行政許可的實施情況報告以及公民、法人或者其他組織就行政許可的設(shè)定和實施提出意見和建議的基礎(chǔ)上，認為隨著形勢的發(fā)展不再需要實施行政許可的，應(yīng)當對設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。這種行政許可的清理，需要強調(diào)適時性，即通過地方立法的自我凈化和自我完善，及時清理不必要的行政許可，有利于更好地維護人民群眾的利益，進一步提高地方立法的質(zhì)量。
地方人大常委會在立法過程中必須正確理解和把握行政許可法的立法精神，并且按照法律規(guī)定的地方立法的范圍和權(quán)限設(shè)定行政許可。在地方立法過程中，應(yīng)當從以下三個方面來把握地方性法規(guī)的行政許可設(shè)定權(quán)：
關(guān)于可以設(shè)定行政許可的事項。行政許可法對行政許可設(shè)定范圍的表述，使用的是“可以設(shè)定行政許可”、“可以不設(shè)行政許可”的表述。兩者都是授權(quán)性的法律規(guī)范，具有較大的彈性，在立法實踐中較難把握，不僅可能產(chǎn)生不同的理解，而且可能作出不同的規(guī)范。由于地方立法機關(guān)具有一定的自由裁量權(quán)，這就對立法人員提出了很高的要求。從行政許可法實施以來的地方立法實踐來看，如何具體把握，還需要結(jié)合有關(guān)的立法事項，根據(jù)行政許可法的立法精神，遵循行政許可設(shè)定的一般原則，從設(shè)定行政許可目的、必要性、對行政相對人的影響等方面進行綜合分析，從而對是否需要在地方性法規(guī)中設(shè)定行政許可作出正確的判斷。
關(guān)于地方性法規(guī)對行政許可的設(shè)定權(quán)。在地方立法實踐中，對“尚未制定法律、行政法規(guī)”的規(guī)定存在兩種不同理解。一種意見認為，只要國家就某個領(lǐng)域已經(jīng)制定法律、行政法規(guī)，地方性法規(guī)就不得再在該領(lǐng)域內(nèi)增設(shè)行政許可。另一種意見認為，“尚未制定法律、行政法規(guī)”僅就某個事項而言。筆者贊同第二種理解。對某一事項地方是否設(shè)定行政許可，如果法律、行政法規(guī)立法時沒有考慮，地方性法規(guī)可以根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，設(shè)定行政許可。根據(jù)法律、行政法規(guī)的立法宗旨和立法精神，如果法律、行政法規(guī)對該事項已明確不設(shè)定行政許可，或者法律、行政法規(guī)就某一具體事項已經(jīng)作出考慮且未設(shè)定行政許可的，地方性法規(guī)就不應(yīng)設(shè)定行政許可。
關(guān)于地方立法機關(guān)能否設(shè)定公民、法人或者其他組織有關(guān)資格、資質(zhì)的問題，實踐中存在較大爭議。根據(jù)行政許可法第十五條的規(guī)定，應(yīng)當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可，地方性法規(guī)不能設(shè)定。但如果不屬于應(yīng)當由國家統(tǒng)一確定，而是因地方具體事務(wù)需要設(shè)定的資格、資質(zhì)事項，地方性法規(guī)應(yīng)該可以作出相應(yīng)規(guī)定。由于我國地域廣闊，各地情況不盡相同。有的事項不需要也不可能由國家統(tǒng)一確定有關(guān)資格、資質(zhì)的行政許可，但根據(jù)該地區(qū)的具體情況，又確需設(shè)定行政許可的，地方立法機關(guān)可以根據(jù)實際設(shè)定有關(guān)資格、資質(zhì)的行政許可，這與行政許可法的有關(guān)規(guī)定并不相悖。地方立法實踐中遇到的另一個問題是，對于法律、行政法規(guī)規(guī)定的需要由國家統(tǒng)一確定的有關(guān)資格、資質(zhì)的行政許可，國家業(yè)已作出了有關(guān)資格、資質(zhì)的行政許可的確定，根據(jù)國家的原則確定，地方性法規(guī)能否再作出具體規(guī)定？這為那個需要具體問題具體分析。法律、行政法規(guī)設(shè)定了資格、資質(zhì)的行政許可，但對條件、程序等沒有具體規(guī)定，為便于實際操作，地方性法規(guī)可以根據(jù)本行政區(qū)域情況對行政許可的條件、程序等作出具體規(guī)定。法律、行政法規(guī)對行政許可的條件、程序等已作規(guī)定的，地方性法規(guī)可以根據(jù)上位法的規(guī)定作出細化，但不得與上位法的相關(guān)規(guī)定不一致，即不得增設(shè)行政許可或者增設(shè)違反上位法的其他條件。
關(guān)于地方性法規(guī)對行政許可的規(guī)定權(quán)。規(guī)定權(quán)和設(shè)定權(quán)是兩種不同的立法權(quán)。規(guī)定權(quán)是對現(xiàn)有法的規(guī)范的具體化，它并沒有進行創(chuàng)制活動，因此不同于設(shè)定權(quán)。地方性法規(guī)對行政許可的規(guī)定權(quán)，也就是在行政許可立法上的執(zhí)行性立法權(quán)。由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，國家在制定法律時，往往規(guī)定得比較原則，給地方立法留下一定的空間。因此，地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。但應(yīng)當注意的是，地方性法規(guī)在對法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可作具體化規(guī)定時，不能增設(shè)新的行政許可，對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。
為了規(guī)范行政許可的設(shè)定，提高設(shè)定行政許可的科學性、可行性，保證行政許可規(guī)范的質(zhì)量，筆者認為地方立法在設(shè)定行政許可時，需建立和完善以下一些相關(guān)制度。
聽取意見制度。對擬設(shè)定行政許可的事項，起草單位和制定機關(guān)應(yīng)當采取座談會、聽證會、發(fā)布法規(guī)草案征求意見等各種形式，充分聽取行政相對人的意見，廣泛聽取基層人大代表、普通群眾以及專家學者的意見。在聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，對設(shè)定行政許可的必要性、可行性、科學性進行研究論證，作出評估，并使公眾的意見在法規(guī)中得到充分反映。今年以來福建省人大常委會在起草《福建省物業(yè)管理條例》、《福建省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》過程中，就舉行了有各方人士參加的立法聽證會、座談會、研討會，社會反響熱烈，取得了較好的效果。
說明理由制度。建立和完善起草單位和提出議案的機關(guān)設(shè)定行政許可說明理由制度，對于提高行政許可規(guī)范的質(zhì)量具有重要意義。起草單位和提出議案的機關(guān)應(yīng)當在法規(guī)說明中就設(shè)定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響、聽取和采納意見的情況等向制定機關(guān)作出詳細說明，而不能不說明或輕描淡寫地一帶而過。
定期評價制度。地方立法機關(guān)應(yīng)當根據(jù)行政許可法的規(guī)定建立定期評價制度，對行政許可設(shè)定和實施情況進行檢查，總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題，及時完善原有規(guī)定。由于行政許可法對評價制度僅作了原則規(guī)定，為便于操作，地方立法機關(guān)對評價程序、評價時間、評價內(nèi)容、實施主體、處理辦法等需要作出具體規(guī)定。評價的內(nèi)容主要包括：對于過去有必要設(shè)定行政許可的事項，現(xiàn)在是否仍有存在的合理性；行政許可對經(jīng)濟和社會的實際影響；原有關(guān)于實施機關(guān)、條件、程序與期限的規(guī)定是否合理等幾個方面。
行政許可清理制度。地方立法機關(guān)通過自己對行政許可的定期評價、執(zhí)法檢查，或者在聽取行政許可的實施機關(guān)對已設(shè)定的行政許可的實施情況報告以及公民、法人或者其他組織就行政許可的設(shè)定和實施提出意見和建議的基礎(chǔ)上，認為隨著形勢的發(fā)展不再需要實施行政許可的，應(yīng)當對設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。這種行政許可的清理，需要強調(diào)適時性，即通過地方立法的自我凈化和自我完善，及時清理不必要的行政許可，有利于更好地維護人民群眾的利益，進一步提高地方立法的質(zhì)量。