新機制：農村孩子免交學雜費的8年之旅
為進一步完善農村義務教育經費保障機制,近日，中央財政下達了2014年農村義務教育經費保障機制資金878．97億元，在學生人數(shù)減少的情況下，仍比2013年增加約50．6億元，增長6．1％。
事實上，從2006年開始的8年時間，農村的孩子上學的學雜費不用交了，很多困難家庭的孩子也終于有學上了。而這背后的“功臣”就是國家實施的一項惠民政策。
2005年年末國務院印發(fā)了關于深化農村義務教育經費保障改革的通知。作為一個新機制，該政策按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，建立了中央和地方分項目、按比例分擔農村義務教育經費保障機制。
中央重點支持中西部，適當兼顧東部部分困難地區(qū)。該政策從2006年在西部農村中小學實施，2007年擴展至全國。
新機制的特點與深意
新機制的特點主要體現(xiàn)在如下幾個方面：一是把農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。二是建立了中央和地方分項目、按比例分擔的機制。在資金的總體安排上，體現(xiàn)了“中央拿大頭”的原則。三是實行了由省級政府負責統(tǒng)籌落實省以下各級政府應承擔的經費，制定地方各級政府的具體分擔辦法，完善財政轉移支付制度，以保證中央和地方各級農村義務教育經費保障機制改革資金落實到位。
同時，在部分地區(qū)試行建立農村中小學預算編制、資金支付管理等制度，加強對農村中小學的財務管理，農村中小學“校財局管”，強化監(jiān)督檢查，切實提高了資金使用效益。
“新機制”的實施對于我國義務教育的發(fā)展具有里程碑式的意義。經過2006年在中西部部分地區(qū)的試點，2007年的全面推開和調整完善，到2009年底，國務院確定的改革目標比原計劃提前一年全部實現(xiàn)。
2010至2011年，連續(xù)兩次將生均公用經費基準定額標準每年提高100元，“一補”生均標準每年提高250元。
2011年，中西部地區(qū)年生均公用經費基準定額達到小學500元、初中700元，東部地區(qū)年生均達到小學550元、初中750元，同時，對不足100人的農村小學教學點按100人核撥公用經費，較好地滿足了農村中小學教學和運轉之需；家庭經濟困難寄宿生“一補”生均標準達到每年小學1000元、初中1250元。
據(jù)統(tǒng)計，2006-2013年，全國財政已累計安排保障機制改革資金（不含教師工資）8950億元，其中：中央財政5050億元、地方財政3900億元。中央財政資金從2006年的150億元增長到2014年的878.97億元，年均遞增24.7%。
保障機制改革以來，一方面，農村免費義務教育全面實現(xiàn)。全國公共財政預算內農村義務教育經費占農村義務教育總投入的比重，由稅費改革前1999年的67%提高到2010年的97.05%，實現(xiàn)了義務教育納入公共財政保障范圍的歷史性轉變。
全國近1.3億名農村學生全部享受免除學雜費和免費教科書政策，中西部地區(qū)1228萬名家庭經濟困難寄宿生獲得生活費補助。
2011年，我國小學凈入學率達99.8%，高于上一年世界平均水平12個百分點。初中毛入學率達100.1%，高于上一年世界平均水平20個百分點。我國15歲以上人口和新增勞動力平均受教育年限分別達到9年和12.7年，均處于發(fā)展中國家前列。
另一方面，農民負擔切實減輕。粗略估算，僅2006-2010年國家安排的“兩免一補”資金，相當于全國農民減少支出2300多億元，平均每個小學生家庭年減負250元、初中生家庭年減負390元。改革成果直接惠及廣大農民群眾，農村學生家庭負擔明顯減輕，因貧失學的學生也因此重返校園。
此外，經費保障水平顯著提高。加大了對中小學教師工資經費支持力度，確保教師工資水平不斷提高。
另外，學校收費行為明顯規(guī)范。農村義務教育各項合理的經費需求全部納入財政預算予以保障，從源頭上治理了教育亂收費。
新機制不斷完善
在新機制實施的過程中，也積累了不少經驗。新機制順利推進的關鍵環(huán)節(jié)在于多部門的密切配合。比如各省、市、縣各級政府均成立了改革領導小組，建立了由政府相關領導任組長，財政、教育、審計、監(jiān)察等部門密切配合的工作機制。部分省份的黨政“一把手”親自掛帥，相當多的市、縣都將此項改革列為“一把手”工程。
各級政府明確各自責任，積極籌措資金，確保改革資金落實到位。同時，為了使財政資金得到有效利用，還制定了有關公用經費、校舍維修改造、資金支付管理等多項管理制度。
此外，還建立中央對地方?？畹膰鴰焯卦O專戶試點制度，對中央財政安排的義務教育經費撥付實行動態(tài)監(jiān)控，確保資金撥付到位。全面推行中小學預算制度，將學校各項收支統(tǒng)一編入預算。
隨著改革的深入，在改革過程中出現(xiàn)了一些新情況和新問題，多年來，中央財政不斷健全保障機制，主要政策包括：
一方面堅持“?；尽?。一是全部免除農村中小學生學雜費，免費提供教科書，并對家庭經濟困難寄宿生補助生活費。
二是不斷提高農村中小學公用經費保障水平。到2013年年底，農村中小學校生均公用經費經過6次提高標準后已經達到中西部小學560元、初中760元，東部地區(qū)小學610元，初中810元。同時，要求地方在分配資金時向寄宿制學校、規(guī)模較小學校和教學點等薄弱學校傾斜。
三是健全農村中小學校舍維修改造長效機制。中央根據(jù)農村義務教育階段中小學生在校生人數(shù)和校舍生均面積、使用年限、單位造價等因素，建立了校舍維修改造長效機制。
比如，2006年汶川地震后，校舍安全問題突出，2009年—2012年實施校舍安全工程，中央投入300億元，帶動地方投入3500億元。
針對部分薄弱學校辦學條件較差，2010年，又啟動了實施農村義務教育薄弱學校改造計劃，共投入656.6億元。
四是鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。中央財政通過加大一般性轉移支付力度，保障農村中小學校教師工資按時足額發(fā)放。
另外一方面，在“?；尽钡耐瑫r，著力“補短板”，積極支持解決農村義務教育中存在的突出問題。一是從2010年起啟動實施農村義務教育薄弱學校改造計劃。2010-2013年，中央財政共安排約657億元。從2014年起，按照“缺什么補什么”的原則，薄弱學校改造計劃資金將用于大力支持全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件工作。
二是從2011年啟動實施“農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”。2011-2013年，中央財政共安排營養(yǎng)膳食補助資金301.9億元。
此外，財政還將關注點放在努力“提質量”上面，支持加強教師隊伍建設。專門啟動“特崗培訓”、“國培計劃”和鼓勵地方實施鄉(xiāng)村教師生活補助體系。
可以看出，隨著我國經濟的持續(xù)發(fā)展,農村義務教育投入快速增長,財政投入占農村義務教育經費總投入的比重也在不斷提升。
當然，資金的投入越多，需要的監(jiān)督和管理越多。2014年3月國務院啟動了督導工作，督導委員會將前往各地進行督察指導工作加強對經費使用的管理。
保障機制改革基本目標實現(xiàn)后，我國農村義務教育發(fā)展站在了新的歷史起點上。
為此，業(yè)內人士提出完善義務教育財政支持政策的思路：圍繞“?；?、補短板、提質量、促公平”，按照“政策框架不變、內容充實完善、標準動態(tài)調整、經費管理加強”的理念，堅持“更加注重薄弱環(huán)節(jié)、更加注重均衡發(fā)展、更加注重質量提高、更加注重投入績效”的原則，聚焦薄弱地區(qū)攻堅克難，增強政策的針對性和靈活性，推進教育綜合改革，努力構建覆蓋面更廣、保障水平更高、管理更加規(guī)范的農村義務教育經費保障機制。（白月娥）
視點
農村義務教育投入要“大”也要“小”
自2006年實行農村義務教育經費保障機制改革以來，生均公用經費經過六次提標，中央和地方各級更是根據(jù)改革進度及出現(xiàn)的一些問題及時出臺多項財政政策支持農村義務教育。
改革總是在不斷地摸索和改善中前行，在農村義務教育投入的過程中，需要的是從宏觀處把控，細微處著手。
對此，中央財經大學財政學院教授白彥鋒談了自己的觀點，“目前，國家在支持農村義務教育方面已經有了很高的認識。不過，還存在資源分配不均的現(xiàn)象?！?BR> 白彥鋒說，其實，財政經費已經從大框架上對農村義務教育進行了傾斜，下一步需要的是在投入的各個層面上進行細化。同時，在細化的過程中需要對資金的投入進行跟蹤評估，使資金用到實處，產生好的效果。
談到自己調研時在農村看到的情形，白彥鋒深有感觸，他說，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及計劃生育政策的實施，農村孩子如今也在變少。同時，農村合并校舍，起到了很多資源共享的效果，但是因為慣性，會使一些需要設立校點的地方也被迫沒有了。而為了使孩子有學上，很多農民需要增加額外的支出送孩子上學。這無形中也會增加部分農民的負擔。而這與財政教育投入的初衷是相悖的。
因此，白彥鋒建議，隨著環(huán)境的不斷變化，需要的是配套的不斷跟進。農村義務教育財政投入需要進行頂層設計、合理布局，也需要統(tǒng)籌考慮，并在具體的實施過程中注意細節(jié)的把握。
白彥鋒認為，在如今的新時代，必須要改變的是思路，財政投入的過程其實也是國家治理的過程。
另外，白彥鋒也提到了一個細節(jié)管理，建議加強農村義務教育績效管理，建立和完善教育質量評價體系。
在采訪中了解到，如今很多鄉(xiāng)一級的小學有一種怪相“學生少、老師多”。有的地方學生與老師的比例達到1:1。這就造成了農村義務教育學校教師不代課、少代課的比例非常高。
湖北十堰市政府教育督導室朱仕就曾提到其經過專項調查發(fā)現(xiàn)，很多地方都存在上述情況。這就涉及到財政資金在農村義務教育教師投入上能否有效、合理使用。而這就需要引入細節(jié)管理即績效思路。
事實上，國務院《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》規(guī)定，農村義務教育學校正式員工績效工資分為基礎性和獎勵性兩部分。其中，基礎性工資占70%，按月發(fā)放；30%的獎勵性工資中，根據(jù)考核結果發(fā)放。
不過，調查結果顯示，30%的獎勵性工資中，扣除各種班主任津貼、教學成果獎勵等常態(tài)性津貼后，留給對代課情況的考核基數(shù)極為有限。因此，也存在績效工資對教師工作積極性的激勵效果不明顯的問題。
朱仕雄曾對其參與的專項調研進行分析，從考核機制運行情況看，農村義務教育學校教師績效考核中主要存在三個方面的問題：一是績效工資總量偏低；二是津補貼標準偏低，且擠占了獎勵性績效工資；三是各地績效考核細則不健全、不規(guī)范，執(zhí)行不到位。
對此，朱仕雄建議，比照各地新機制教師的工資水平，調整農村中小學績效工資總量；單列并調增偏遠農村教師津貼標準；通過督導、年度考核與月度考核結合等方式，進一步健全各地績效考核機制。
建言
多層面完善“新機制”
■ 張繪
“新機制”實施至今已歷時八年，提高了義務教育經費管理和使用的規(guī)范程度，強化了各級政府農村義務教育的投入責任，使各級政府經費的分擔機制更具有可操作性，切實提高了資金的使用效率?！靶聶C制”同時提高了農村義務教育保障程度，降低了農村家庭的義務教育經濟負擔，學校辦學條件得到進一步改善。
“新機制”使農村義務教育的普及水平得到進一步鞏固提高，城鄉(xiāng)之間義務教育發(fā)展水平的差距進一步縮小，為高質量、高水平地普及和鞏固農村義務教育提供了有力保障。
“新機制”在實施過程中，還存在著一些需要鞏固和完善的地方。
第一，深化農村學校預算編制和管理改革，這是加強中小學財務管理的關鍵環(huán)節(jié)和重要基礎。因此，需要以公平性為原則、以滿足學校需求為導向，提高預算編制的科學性與合理性。需要在預算方面進一步細化預算支出科目，強化預算約束力。在預算執(zhí)行過程中，要切實加強對農村中小學預算執(zhí)行過程工作的指導和培訓，提高績效管理意識，合理規(guī)范使用公用經費，保證經費支出的約束性。政府部門需要繼續(xù)完善農村義務教育保障機制專項資金的支付制度，對經費運行的全過程實施嚴密監(jiān)控，嚴格落實?？顚Ｓ?。在此過程中，要改善政府對義務教育經費的管理方式，通過績效考評來加強政府對農村義務教育經費支出運行的監(jiān)管，因此要建立全面預算管理體系和完善的績效評價制度，進行事前、事中、事后的評價，評價結果要用于對財務人員和相關負責人的激勵和問責。
第二，以高質量的教育產出為導向，制定與教育發(fā)展相協(xié)調并且符合各地實際情況的義務教育辦學標準，進一步構建完善的經費保障標準，聚焦貧困地區(qū)義務教育薄弱學校，在合理測算未來學生規(guī)模和師資結構的情況下，全面改善基本辦學條件，深入推進義務教育學校標準化建設，整體提升義務教育發(fā)展水平。在繼續(xù)加大中央和省級政府對農村義務教育轉移支付力度的同時，完善對各級政府公共教育投入的監(jiān)測指標體系，確保各級政府教育投入，避免基層政府分擔資金落實不到位，切實提高經費使用的效率、效益和效果。
第三，完善學生資助政策，降低農村家庭教育支出壓力。減輕農民家庭教育負擔是“新機制”公平目標的重要內涵，盡管其實施回歸了義務教育“人民辦”的本質、減輕了農村家庭教育負擔，但隨著社會經濟快速發(fā)展變化，農村家庭教育負擔問題又有所顯現(xiàn)。在未來城鄉(xiāng)教育一體化建設和農村學校布局結構調整過程中，必須科學論證，避免可能加重農村家庭教育負擔的情況；同時，重視完善農村學生教育資助制度，應借鑒其他領域扶貧手段，積極探索更有效方式，做好貧困家庭兒童的甄選，瞄定貧困生群體，提高資助項目合理性與常態(tài)化，提高財政性教育資助資金的投入效率和效果。
第四，城鎮(zhèn)化進程中，需進一步完善流動兒童和留守兒童義務教育經費保障機制。需要在做好教育管理信息化的基礎上，將流動兒童和留守兒童納入到一個統(tǒng)一的框架下通盤考慮。落實農村地區(qū)留守兒童的補助資金，支持農村薄弱學校加強食堂等必要的生活設施建設、支持縣鎮(zhèn)學校擴容改造，以滿足農村留守兒童住宿需求。在城市地區(qū)應重點向接收流動兒童人數(shù)較多、條件薄弱的公辦學校傾斜，同時扶持接收農民工隨遷子女的民辦學校。根據(jù)進城務工農民工隨遷子女跨區(qū)域流動情況，完善相關測算辦法，增加上級政府對接收地區(qū)的轉移支付。開辟多種渠道放寬市場準入，鼓勵社會資本加大對流動兒童教育的投資。
第五，“以省為主”承擔農村教師工資，根據(jù)物價水平、經濟增長速度及社會其他行業(yè)的工資增長水平，逐步提高教師工資待遇，縮小地區(qū)、行業(yè)差距，完善農村中小學教師基本養(yǎng)老保險、社會失業(yè)保險等社會保障制度，解決農村教師的后顧之憂，使他們安居樂教。對農村地區(qū)、偏遠地區(qū)學校和辦學點的教師，應設計更合理的補償性工資收入政策，通過教師特殊津補貼制度，增強農村教育對優(yōu)秀師資的吸引力，激勵教師城鄉(xiāng)間及校際間的雙向流動。（作者單位：財政科學研究所）
鏈接
我國農村義務教育投入體制的歷史沿革
第一個階段是“地方負責、分級管理、以鄉(xiāng)為主”體制時期（1985-1994年）。
這一時期，投資主體重心很低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及農民成為農村義務教育經費的主要投資主體，是一種典型的“低重心”投入體制。投資重心過低，容易造成教育經費投入總量的不充足和投入結構的不合理，難以從源頭上保障教育經費，也出現(xiàn)了事權與財權不統(tǒng)一的現(xiàn)象。
第二階段是“地方負責、分級管理、以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔”體制時期（1994-2001年）。
隨著“以鄉(xiāng)為主”的投入體制暴露出越來越多的問題，國家逐漸把投資主體上移，更加突出縣級政府的投資責任，同時輔之以其他多渠道籌措教育經費，但由于投資主體重心依然較低，所以其還是一種“低重心”的投入體制。1994年及2000年，國家分別進行了分稅制改革和農村稅費改革。兩次改革都對我國農村義務教育經費帶來了巨大沖擊，我國農村義務教育發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
第三階段是“地方負責、分級管理、以縣為主”體制時期（2001-2005年）。
2001年，國務院頒布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，提出實行“以縣為主”的體制。這一體制是針對原有體制所帶來的一系列問題而提出的，它提升了投資主體的重心，“在一定程度上解決了稅費改革后農村義務教育投入中存在的一些問題，但由于縣級政府所要進行的統(tǒng)籌管理工作具有很大難度，需要面對各種欠賬，而且中央與地方之間的關系也沒有改變，當時的這種投入仍然存在著嚴重不足”。
第四階段是“農村義務教育經費保障新機制”時期（2006年至今）。
針對過去我國農村義務教育經費保障機制方面存在的各級政府投入責任不明確、經費供需矛盾比較突出、教育資源配置不盡合理等問題，2005年12月，國務院頒布了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》。從中央到地方各級財政共同參與投入，而且責任明確，解決了長期以來投資主體重心一直偏低的問題，農村義務教育的公共產品屬性和公共財政的性質得到充分體現(xiàn)，真正體現(xiàn)了人民教育政府辦的教育理念。
為進一步完善農村義務教育經費保障機制,近日，中央財政下達了2014年農村義務教育經費保障機制資金878．97億元，在學生人數(shù)減少的情況下，仍比2013年增加約50．6億元，增長6．1％。
事實上，從2006年開始的8年時間，農村的孩子上學的學雜費不用交了，很多困難家庭的孩子也終于有學上了。而這背后的“功臣”就是國家實施的一項惠民政策。
2005年年末國務院印發(fā)了關于深化農村義務教育經費保障改革的通知。作為一個新機制，該政策按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，建立了中央和地方分項目、按比例分擔農村義務教育經費保障機制。
中央重點支持中西部，適當兼顧東部部分困難地區(qū)。該政策從2006年在西部農村中小學實施，2007年擴展至全國。
新機制的特點與深意
新機制的特點主要體現(xiàn)在如下幾個方面：一是把農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。二是建立了中央和地方分項目、按比例分擔的機制。在資金的總體安排上，體現(xiàn)了“中央拿大頭”的原則。三是實行了由省級政府負責統(tǒng)籌落實省以下各級政府應承擔的經費，制定地方各級政府的具體分擔辦法，完善財政轉移支付制度，以保證中央和地方各級農村義務教育經費保障機制改革資金落實到位。
同時，在部分地區(qū)試行建立農村中小學預算編制、資金支付管理等制度，加強對農村中小學的財務管理，農村中小學“校財局管”，強化監(jiān)督檢查，切實提高了資金使用效益。
“新機制”的實施對于我國義務教育的發(fā)展具有里程碑式的意義。經過2006年在中西部部分地區(qū)的試點，2007年的全面推開和調整完善，到2009年底，國務院確定的改革目標比原計劃提前一年全部實現(xiàn)。
2010至2011年，連續(xù)兩次將生均公用經費基準定額標準每年提高100元，“一補”生均標準每年提高250元。
2011年，中西部地區(qū)年生均公用經費基準定額達到小學500元、初中700元，東部地區(qū)年生均達到小學550元、初中750元，同時，對不足100人的農村小學教學點按100人核撥公用經費，較好地滿足了農村中小學教學和運轉之需；家庭經濟困難寄宿生“一補”生均標準達到每年小學1000元、初中1250元。
據(jù)統(tǒng)計，2006-2013年，全國財政已累計安排保障機制改革資金（不含教師工資）8950億元，其中：中央財政5050億元、地方財政3900億元。中央財政資金從2006年的150億元增長到2014年的878.97億元，年均遞增24.7%。
保障機制改革以來，一方面，農村免費義務教育全面實現(xiàn)。全國公共財政預算內農村義務教育經費占農村義務教育總投入的比重，由稅費改革前1999年的67%提高到2010年的97.05%，實現(xiàn)了義務教育納入公共財政保障范圍的歷史性轉變。
全國近1.3億名農村學生全部享受免除學雜費和免費教科書政策，中西部地區(qū)1228萬名家庭經濟困難寄宿生獲得生活費補助。
2011年，我國小學凈入學率達99.8%，高于上一年世界平均水平12個百分點。初中毛入學率達100.1%，高于上一年世界平均水平20個百分點。我國15歲以上人口和新增勞動力平均受教育年限分別達到9年和12.7年，均處于發(fā)展中國家前列。
另一方面，農民負擔切實減輕。粗略估算，僅2006-2010年國家安排的“兩免一補”資金，相當于全國農民減少支出2300多億元，平均每個小學生家庭年減負250元、初中生家庭年減負390元。改革成果直接惠及廣大農民群眾，農村學生家庭負擔明顯減輕，因貧失學的學生也因此重返校園。
此外，經費保障水平顯著提高。加大了對中小學教師工資經費支持力度，確保教師工資水平不斷提高。
另外，學校收費行為明顯規(guī)范。農村義務教育各項合理的經費需求全部納入財政預算予以保障，從源頭上治理了教育亂收費。
新機制不斷完善
在新機制實施的過程中，也積累了不少經驗。新機制順利推進的關鍵環(huán)節(jié)在于多部門的密切配合。比如各省、市、縣各級政府均成立了改革領導小組，建立了由政府相關領導任組長，財政、教育、審計、監(jiān)察等部門密切配合的工作機制。部分省份的黨政“一把手”親自掛帥，相當多的市、縣都將此項改革列為“一把手”工程。
各級政府明確各自責任，積極籌措資金，確保改革資金落實到位。同時，為了使財政資金得到有效利用，還制定了有關公用經費、校舍維修改造、資金支付管理等多項管理制度。
此外，還建立中央對地方?？畹膰鴰焯卦O專戶試點制度，對中央財政安排的義務教育經費撥付實行動態(tài)監(jiān)控，確保資金撥付到位。全面推行中小學預算制度，將學校各項收支統(tǒng)一編入預算。
隨著改革的深入，在改革過程中出現(xiàn)了一些新情況和新問題，多年來，中央財政不斷健全保障機制，主要政策包括：
一方面堅持“?；尽?。一是全部免除農村中小學生學雜費，免費提供教科書，并對家庭經濟困難寄宿生補助生活費。
二是不斷提高農村中小學公用經費保障水平。到2013年年底，農村中小學校生均公用經費經過6次提高標準后已經達到中西部小學560元、初中760元，東部地區(qū)小學610元，初中810元。同時，要求地方在分配資金時向寄宿制學校、規(guī)模較小學校和教學點等薄弱學校傾斜。
三是健全農村中小學校舍維修改造長效機制。中央根據(jù)農村義務教育階段中小學生在校生人數(shù)和校舍生均面積、使用年限、單位造價等因素，建立了校舍維修改造長效機制。
比如，2006年汶川地震后，校舍安全問題突出，2009年—2012年實施校舍安全工程，中央投入300億元，帶動地方投入3500億元。
針對部分薄弱學校辦學條件較差，2010年，又啟動了實施農村義務教育薄弱學校改造計劃，共投入656.6億元。
四是鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。中央財政通過加大一般性轉移支付力度，保障農村中小學校教師工資按時足額發(fā)放。
另外一方面，在“?；尽钡耐瑫r，著力“補短板”，積極支持解決農村義務教育中存在的突出問題。一是從2010年起啟動實施農村義務教育薄弱學校改造計劃。2010-2013年，中央財政共安排約657億元。從2014年起，按照“缺什么補什么”的原則，薄弱學校改造計劃資金將用于大力支持全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件工作。
二是從2011年啟動實施“農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”。2011-2013年，中央財政共安排營養(yǎng)膳食補助資金301.9億元。
此外，財政還將關注點放在努力“提質量”上面，支持加強教師隊伍建設。專門啟動“特崗培訓”、“國培計劃”和鼓勵地方實施鄉(xiāng)村教師生活補助體系。
可以看出，隨著我國經濟的持續(xù)發(fā)展,農村義務教育投入快速增長,財政投入占農村義務教育經費總投入的比重也在不斷提升。
當然，資金的投入越多，需要的監(jiān)督和管理越多。2014年3月國務院啟動了督導工作，督導委員會將前往各地進行督察指導工作加強對經費使用的管理。
保障機制改革基本目標實現(xiàn)后，我國農村義務教育發(fā)展站在了新的歷史起點上。
為此，業(yè)內人士提出完善義務教育財政支持政策的思路：圍繞“?；?、補短板、提質量、促公平”，按照“政策框架不變、內容充實完善、標準動態(tài)調整、經費管理加強”的理念，堅持“更加注重薄弱環(huán)節(jié)、更加注重均衡發(fā)展、更加注重質量提高、更加注重投入績效”的原則，聚焦薄弱地區(qū)攻堅克難，增強政策的針對性和靈活性，推進教育綜合改革，努力構建覆蓋面更廣、保障水平更高、管理更加規(guī)范的農村義務教育經費保障機制。（白月娥）
視點
農村義務教育投入要“大”也要“小”
自2006年實行農村義務教育經費保障機制改革以來，生均公用經費經過六次提標，中央和地方各級更是根據(jù)改革進度及出現(xiàn)的一些問題及時出臺多項財政政策支持農村義務教育。
改革總是在不斷地摸索和改善中前行，在農村義務教育投入的過程中，需要的是從宏觀處把控，細微處著手。
對此，中央財經大學財政學院教授白彥鋒談了自己的觀點，“目前，國家在支持農村義務教育方面已經有了很高的認識。不過，還存在資源分配不均的現(xiàn)象?！?BR> 白彥鋒說，其實，財政經費已經從大框架上對農村義務教育進行了傾斜，下一步需要的是在投入的各個層面上進行細化。同時，在細化的過程中需要對資金的投入進行跟蹤評估，使資金用到實處，產生好的效果。
談到自己調研時在農村看到的情形，白彥鋒深有感觸，他說，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及計劃生育政策的實施，農村孩子如今也在變少。同時，農村合并校舍，起到了很多資源共享的效果，但是因為慣性，會使一些需要設立校點的地方也被迫沒有了。而為了使孩子有學上，很多農民需要增加額外的支出送孩子上學。這無形中也會增加部分農民的負擔。而這與財政教育投入的初衷是相悖的。
因此，白彥鋒建議，隨著環(huán)境的不斷變化，需要的是配套的不斷跟進。農村義務教育財政投入需要進行頂層設計、合理布局，也需要統(tǒng)籌考慮，并在具體的實施過程中注意細節(jié)的把握。
白彥鋒認為，在如今的新時代，必須要改變的是思路，財政投入的過程其實也是國家治理的過程。
另外，白彥鋒也提到了一個細節(jié)管理，建議加強農村義務教育績效管理，建立和完善教育質量評價體系。
在采訪中了解到，如今很多鄉(xiāng)一級的小學有一種怪相“學生少、老師多”。有的地方學生與老師的比例達到1:1。這就造成了農村義務教育學校教師不代課、少代課的比例非常高。
湖北十堰市政府教育督導室朱仕就曾提到其經過專項調查發(fā)現(xiàn)，很多地方都存在上述情況。這就涉及到財政資金在農村義務教育教師投入上能否有效、合理使用。而這就需要引入細節(jié)管理即績效思路。
事實上，國務院《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》規(guī)定，農村義務教育學校正式員工績效工資分為基礎性和獎勵性兩部分。其中，基礎性工資占70%，按月發(fā)放；30%的獎勵性工資中，根據(jù)考核結果發(fā)放。
不過，調查結果顯示，30%的獎勵性工資中，扣除各種班主任津貼、教學成果獎勵等常態(tài)性津貼后，留給對代課情況的考核基數(shù)極為有限。因此，也存在績效工資對教師工作積極性的激勵效果不明顯的問題。
朱仕雄曾對其參與的專項調研進行分析，從考核機制運行情況看，農村義務教育學校教師績效考核中主要存在三個方面的問題：一是績效工資總量偏低；二是津補貼標準偏低，且擠占了獎勵性績效工資；三是各地績效考核細則不健全、不規(guī)范，執(zhí)行不到位。
對此，朱仕雄建議，比照各地新機制教師的工資水平，調整農村中小學績效工資總量；單列并調增偏遠農村教師津貼標準；通過督導、年度考核與月度考核結合等方式，進一步健全各地績效考核機制。
建言
多層面完善“新機制”
■ 張繪
“新機制”實施至今已歷時八年，提高了義務教育經費管理和使用的規(guī)范程度，強化了各級政府農村義務教育的投入責任，使各級政府經費的分擔機制更具有可操作性，切實提高了資金的使用效率?！靶聶C制”同時提高了農村義務教育保障程度，降低了農村家庭的義務教育經濟負擔，學校辦學條件得到進一步改善。
“新機制”使農村義務教育的普及水平得到進一步鞏固提高，城鄉(xiāng)之間義務教育發(fā)展水平的差距進一步縮小，為高質量、高水平地普及和鞏固農村義務教育提供了有力保障。
“新機制”在實施過程中，還存在著一些需要鞏固和完善的地方。
第一，深化農村學校預算編制和管理改革，這是加強中小學財務管理的關鍵環(huán)節(jié)和重要基礎。因此，需要以公平性為原則、以滿足學校需求為導向，提高預算編制的科學性與合理性。需要在預算方面進一步細化預算支出科目，強化預算約束力。在預算執(zhí)行過程中，要切實加強對農村中小學預算執(zhí)行過程工作的指導和培訓，提高績效管理意識，合理規(guī)范使用公用經費，保證經費支出的約束性。政府部門需要繼續(xù)完善農村義務教育保障機制專項資金的支付制度，對經費運行的全過程實施嚴密監(jiān)控，嚴格落實?？顚Ｓ?。在此過程中，要改善政府對義務教育經費的管理方式，通過績效考評來加強政府對農村義務教育經費支出運行的監(jiān)管，因此要建立全面預算管理體系和完善的績效評價制度，進行事前、事中、事后的評價，評價結果要用于對財務人員和相關負責人的激勵和問責。
第二，以高質量的教育產出為導向，制定與教育發(fā)展相協(xié)調并且符合各地實際情況的義務教育辦學標準，進一步構建完善的經費保障標準，聚焦貧困地區(qū)義務教育薄弱學校，在合理測算未來學生規(guī)模和師資結構的情況下，全面改善基本辦學條件，深入推進義務教育學校標準化建設，整體提升義務教育發(fā)展水平。在繼續(xù)加大中央和省級政府對農村義務教育轉移支付力度的同時，完善對各級政府公共教育投入的監(jiān)測指標體系，確保各級政府教育投入，避免基層政府分擔資金落實不到位，切實提高經費使用的效率、效益和效果。
第三，完善學生資助政策，降低農村家庭教育支出壓力。減輕農民家庭教育負擔是“新機制”公平目標的重要內涵，盡管其實施回歸了義務教育“人民辦”的本質、減輕了農村家庭教育負擔，但隨著社會經濟快速發(fā)展變化，農村家庭教育負擔問題又有所顯現(xiàn)。在未來城鄉(xiāng)教育一體化建設和農村學校布局結構調整過程中，必須科學論證，避免可能加重農村家庭教育負擔的情況；同時，重視完善農村學生教育資助制度，應借鑒其他領域扶貧手段，積極探索更有效方式，做好貧困家庭兒童的甄選，瞄定貧困生群體，提高資助項目合理性與常態(tài)化，提高財政性教育資助資金的投入效率和效果。
第四，城鎮(zhèn)化進程中，需進一步完善流動兒童和留守兒童義務教育經費保障機制。需要在做好教育管理信息化的基礎上，將流動兒童和留守兒童納入到一個統(tǒng)一的框架下通盤考慮。落實農村地區(qū)留守兒童的補助資金，支持農村薄弱學校加強食堂等必要的生活設施建設、支持縣鎮(zhèn)學校擴容改造，以滿足農村留守兒童住宿需求。在城市地區(qū)應重點向接收流動兒童人數(shù)較多、條件薄弱的公辦學校傾斜，同時扶持接收農民工隨遷子女的民辦學校。根據(jù)進城務工農民工隨遷子女跨區(qū)域流動情況，完善相關測算辦法，增加上級政府對接收地區(qū)的轉移支付。開辟多種渠道放寬市場準入，鼓勵社會資本加大對流動兒童教育的投資。
第五，“以省為主”承擔農村教師工資，根據(jù)物價水平、經濟增長速度及社會其他行業(yè)的工資增長水平，逐步提高教師工資待遇，縮小地區(qū)、行業(yè)差距，完善農村中小學教師基本養(yǎng)老保險、社會失業(yè)保險等社會保障制度，解決農村教師的后顧之憂，使他們安居樂教。對農村地區(qū)、偏遠地區(qū)學校和辦學點的教師，應設計更合理的補償性工資收入政策，通過教師特殊津補貼制度，增強農村教育對優(yōu)秀師資的吸引力，激勵教師城鄉(xiāng)間及校際間的雙向流動。（作者單位：財政科學研究所）
鏈接
我國農村義務教育投入體制的歷史沿革
第一個階段是“地方負責、分級管理、以鄉(xiāng)為主”體制時期（1985-1994年）。
這一時期，投資主體重心很低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及農民成為農村義務教育經費的主要投資主體，是一種典型的“低重心”投入體制。投資重心過低，容易造成教育經費投入總量的不充足和投入結構的不合理，難以從源頭上保障教育經費，也出現(xiàn)了事權與財權不統(tǒng)一的現(xiàn)象。
第二階段是“地方負責、分級管理、以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔”體制時期（1994-2001年）。
隨著“以鄉(xiāng)為主”的投入體制暴露出越來越多的問題，國家逐漸把投資主體上移，更加突出縣級政府的投資責任，同時輔之以其他多渠道籌措教育經費，但由于投資主體重心依然較低，所以其還是一種“低重心”的投入體制。1994年及2000年，國家分別進行了分稅制改革和農村稅費改革。兩次改革都對我國農村義務教育經費帶來了巨大沖擊，我國農村義務教育發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
第三階段是“地方負責、分級管理、以縣為主”體制時期（2001-2005年）。
2001年，國務院頒布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，提出實行“以縣為主”的體制。這一體制是針對原有體制所帶來的一系列問題而提出的，它提升了投資主體的重心，“在一定程度上解決了稅費改革后農村義務教育投入中存在的一些問題，但由于縣級政府所要進行的統(tǒng)籌管理工作具有很大難度，需要面對各種欠賬，而且中央與地方之間的關系也沒有改變，當時的這種投入仍然存在著嚴重不足”。
第四階段是“農村義務教育經費保障新機制”時期（2006年至今）。
針對過去我國農村義務教育經費保障機制方面存在的各級政府投入責任不明確、經費供需矛盾比較突出、教育資源配置不盡合理等問題，2005年12月，國務院頒布了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》。從中央到地方各級財政共同參與投入，而且責任明確，解決了長期以來投資主體重心一直偏低的問題，農村義務教育的公共產品屬性和公共財政的性質得到充分體現(xiàn)，真正體現(xiàn)了人民教育政府辦的教育理念。