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14年事業(yè)單位改革最新消息：成敗取決于能否正確理解公共價(jià)值
近日，國(guó)務(wù)院發(fā)布 2014年事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例（以下簡(jiǎn)稱《條例》），這一條例是我國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)，將于7月1日起施行。條例確立了事業(yè)單位人事管理的基本制度，在公開(kāi)招聘、聘用合同、社會(huì)保險(xiǎn)、工資收入等方面的相關(guān)規(guī)定呈現(xiàn)出改革亮點(diǎn)，記者就此采訪了中國(guó)社科院政治學(xué)研究所副研究員樊鵬。
樊鵬向記者談到，當(dāng)期階段，我國(guó)事業(yè)單位改革正在按照三中全會(huì)《決定》的部署穩(wěn)步推進(jìn)，重點(diǎn)放在分類改革和去行政化方面。事業(yè)單位改革的本質(zhì)是政府改革，其核心在于改善公共服務(wù)的提供方式，《決定》提出的“加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度”和“推進(jìn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織”，其目的都是更好地改善國(guó)家治理體系，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力和效率。圍繞這一目標(biāo)，必須明確，分類改革和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)帶來(lái)的主體多元化，并不必然等同于“去公共化”，改革的關(guān)鍵不在于實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給多元化，而是要在主體多元、機(jī)制創(chuàng)新的同時(shí)，保障公共價(jià)值優(yōu)先，維護(hù)群眾利益，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)。
樊鵬指出，事實(shí)上，我國(guó)事業(yè)單位改革是近30年來(lái)世界范圍內(nèi)公共部門(mén)改革趨勢(shì)的一部分，這一趨勢(shì)最重要的特征在于公共物品供應(yīng)模式改革，通過(guò)引入服務(wù)外包（購(gòu)買(mǎi)服務(wù)）、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、績(jī)效管理等，來(lái)改變傳統(tǒng)政府一元化提供公共服務(wù)的模式。按照世界銀行的總結(jié)，雖然全世界范圍內(nèi)公共部門(mén)改革缺乏一個(gè)明確目標(biāo)，但是總體上呈現(xiàn)出一種市場(chǎng)化趨勢(shì)。縱觀全世界范圍內(nèi)，并不是所有的國(guó)家都取得了成功。綜合比較來(lái)看，這一領(lǐng)域比較失敗的國(guó)家，主要是對(duì)公共物品供應(yīng)模式背后的公共價(jià)值缺乏深刻理解，導(dǎo)致泛市場(chǎng)化傾向的改革嚴(yán)重忽略公共價(jià)值，既損害了社會(huì)資本，又弱化了國(guó)家能力。相反，一些發(fā)達(dá)國(guó)家則有成功經(jīng)驗(yàn)可循：盡管在公共物品供應(yīng)方式方面實(shí)現(xiàn)了主體多元化，創(chuàng)新了機(jī)制，改善了模式，但是卻沒(méi)有絲毫弱化這些主體承擔(dān)職責(zé)的“公共價(jià)值”。
樊鵬以美國(guó)為例，談到美國(guó)的國(guó)家公共服務(wù)體系，按照服務(wù)主體構(gòu)成可以分為五部分：公務(wù)員、合約制人員、項(xiàng)目工作者、國(guó)防文職人員以及郵政服務(wù)人口。從這一分類可以明顯看出，美國(guó)公共產(chǎn)品提供主體是的多樣的，制度安排是靈活的。但是重點(diǎn)在于，必須看到這些多元主體和形式背后，其參與公共服務(wù)的機(jī)制卻隱含著豐富的“公共性”目標(biāo)，包含著極強(qiáng)的“國(guó)家理性”和“公共價(jià)值”。以合約制人員和項(xiàng)目工作者為例，雖然采取合約或項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)的方式參與公共管理或服務(wù)，但是在性質(zhì)上美國(guó)規(guī)定的十分明確，他們并不屬于“市場(chǎng)”，項(xiàng)目工作者所提供的主要是一次性消費(fèi)的公共物品，有“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的特點(diǎn)和一定的“市場(chǎng)”色彩，但是對(duì)于參與政府項(xiàng)目的工作人員，美國(guó)有嚴(yán)苛的行政監(jiān)管。例如美國(guó)國(guó)會(huì)建立了會(huì)計(jì)總署（簡(jiǎn)稱GAO），該機(jī)構(gòu)對(duì)聯(lián)邦政府的每一項(xiàng)由政府投資的項(xiàng)目（包括服務(wù)質(zhì)量和人員行為），都有權(quán)進(jìn)行監(jiān)察，目的就在于保障項(xiàng)目運(yùn)行的公共性，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。
樊鵬談到，合約制提供的是常規(guī)服務(wù)或監(jiān)管，幾乎完全不屬于“市場(chǎng)”，具有更強(qiáng)的公共性。例如美國(guó)的食品藥品監(jiān)管局（FDA），所有人員規(guī)模約13500人，其中大部分屬于政府合約制雇員。如果了解合約制員工的管理和職能，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在財(cái)政方面，其資金來(lái)源來(lái)自美國(guó)20世紀(jì)90年代通過(guò)的《落日法案》，由醫(yī)藥企業(yè)向政府繳費(fèi)，雇傭?qū)ｉT(mén)人員從事藥品的檢驗(yàn)工作。但是這筆資金進(jìn)入了聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算范疇，?？顚Ｓ茫~保障；在職能方面，盡管是合約制雇員，但屬常規(guī)設(shè)置，從事服務(wù)于各項(xiàng)監(jiān)管職能的公益性研究，或直接代表政府部門(mén)依法行政職能，是國(guó)家行政體系運(yùn)轉(zhuǎn)不可或缺的重要組成部分。
最后，樊鵬談到，從這個(gè)意義上，美國(guó)的政府雇員類似于中國(guó)一類事業(yè)單位，而項(xiàng)目工作者，類似于我們正在探索的其購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的形式。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公共服務(wù)主體實(shí)現(xiàn)了多元化，但是無(wú)論是何種主體和形式，都是其國(guó)家整體行政治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，均使這些主體保留著極強(qiáng)的公共性，對(duì)于維護(hù)社會(huì)公共價(jià)值，不可或缺。尤其是其運(yùn)行機(jī)制，雖然成本可能來(lái)自社會(huì)，但是經(jīng)過(guò)國(guó)家的轉(zhuǎn)化（例如企業(yè)繳費(fèi)資金轉(zhuǎn)化為專用公共資金），使參與公共服務(wù)的主體始終作為社會(huì)公共價(jià)值的守護(hù)者，社會(huì)資本的創(chuàng)造者。