近日,中國(guó)人民大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)、上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)、武漢理工大學(xué)和華中師范大學(xué)等六所高校章程被教育部核準(zhǔn)。按照教育部計(jì)劃,國(guó)家“985工程”、“211工程”高校要在2014年完成章程起草工作,所有高校要在2015年底前完成章程起草。因此,首批被核準(zhǔn)的這六部高校章程扮演了“先鋒者”和“探路者”的角色。
六部高校章程面世后,立即在社會(huì)上引起熱議,輿論褒貶不一。有人對(duì)其寄予厚望,認(rèn)為章程出臺(tái)是高校邁向依法自主管理的重要一步；也有人持悲觀態(tài)度,認(rèn)為目前章程難以得到落實(shí),只不過(guò)是中看而不中用的“花瓶”。
對(duì)此,專家表示,當(dāng)務(wù)之急是盡快修改完善高等教育法,明確高校章程的法律地位和違反章程的法律責(zé)任,才能確保高校章程得到落實(shí),推進(jìn)我國(guó)高等教育法治化的進(jìn)程。
擬定章程內(nèi)容要敢當(dāng)“出頭鳥(niǎo)”
“章程是設(shè)立高等學(xué)校必備的法定申請(qǐng)文件?！睂?duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)系主任、博士生導(dǎo)師蘇號(hào)朋教授在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示,早在1999年施行的《中華人民共和國(guó)高等教育法》中就規(guī)定,申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校應(yīng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程。但到目前為止,我國(guó)絕大多數(shù)高校仍沒(méi)有制定章程,尚未達(dá)到高等教育法的法律要求。蘇號(hào)朋說(shuō),此次六所高校先行出臺(tái)了各自章程,是對(duì)高等教育法實(shí)實(shí)在在的落實(shí),是我國(guó)高等教育發(fā)展一個(gè)標(biāo)志性事件。
蘇號(hào)朋認(rèn)為,章程不僅是高校落實(shí)法律要求的基本手段,還是其規(guī)范內(nèi)部管理的利器。他介紹說(shuō),現(xiàn)在很多高校缺乏詳細(xì)規(guī)范內(nèi)部管理的基本依據(jù),對(duì)于如何處理黨委和校長(zhǎng)、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)校與教職員工、學(xué)校與學(xué)生等關(guān)系莫衷一是。有些做法違反高等教育基本規(guī)律,不符合建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的要求。章程通過(guò)詳細(xì)規(guī)定大學(xué)管理模式、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理程序、教職員工權(quán)利義務(wù)、學(xué)生權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容,明確了各方主體法律地位,為大學(xué)提高管理水平奠定了基礎(chǔ)。
雖然章程出臺(tái)的意義值得肯定,但仍有需要改進(jìn)之處。蘇號(hào)朋將目前六部高校章程的不足歸納為三點(diǎn):首先是制定程序方面,此次章程制定各高校征求意見(jiàn)的廣泛程度存在差異,有些高校師生反映并不知道該校制定章程的事情；其次,各校章程雖然篇章結(jié)構(gòu)有異,但內(nèi)容趨同性強(qiáng),很多條文直接摘自高等教育法或者其他法律法規(guī),沒(méi)有反映出各校辦學(xué)特色；第三,雖然教育部要求高校制定章程應(yīng)促進(jìn)改革創(chuàng)新,體現(xiàn)和保護(hù)學(xué)校改革創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)與制度成果,但六部章程幾乎看不到改革創(chuàng)新的內(nèi)容,因而此次章程制定的目標(biāo)并未全部得到落實(shí)。
為改善章程制定,蘇號(hào)朋建議各高校廣開(kāi)言路,廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn),尤其是教師和學(xué)生意見(jiàn),必要時(shí)應(yīng)聽(tīng)取社會(huì)建議。此外,在擬定章程內(nèi)容時(shí)一定要體現(xiàn)本校辦學(xué)特色,落實(shí)改革成果,不能畏縮不前,不敢當(dāng)“出頭鳥(niǎo)”。
去行政化莫憑章程“一己之力”
黨的十八屆三中全會(huì)決定提出,推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門(mén)理順關(guān)系和去行政化,創(chuàng)造條件,逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別。此次教育部核準(zhǔn)六所高校章程與決定精神一脈相承,被公眾寄予了高校去行政化的期待。
蘇號(hào)朋指出,高校去行政化是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題?！敖陙?lái)我國(guó)高校行政化色彩越來(lái)越濃厚,高校辦學(xué)自主權(quán)受到擠壓,大學(xué)內(nèi)部管理也較為混亂,甚至滋生了貪腐。要在此背景下改善高等學(xué)校缺乏自主權(quán)的現(xiàn)狀,需多方面、多層次的努力。”蘇號(hào)朋說(shuō)。
六部章程在高校去行政化方面能發(fā)揮多大作用?蘇號(hào)朋認(rèn)為,章程是高校自主管理基本的文件,是高校制定其他規(guī)章制度、設(shè)立管理部門(mén)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、開(kāi)展管理工作和學(xué)術(shù)活動(dòng)的依據(jù)。有了章程,就意味高校有了自己的“憲法”。
蘇號(hào)朋說(shuō),雖然章程在一定程度上能促進(jìn)高校去行政化,但這個(gè)問(wèn)題不是高校自身能解決的,更不能期望僅憑章程“一己之力”來(lái)完成。他指出,高校去行政化應(yīng)從內(nèi)外兩方面入手。學(xué)校內(nèi)部方面,應(yīng)按章程要求全面修改此前頒行的規(guī)章制度,并制定章程實(shí)施細(xì)則；同時(shí)實(shí)行民主管理,尊重學(xué)術(shù)自由,以教師學(xué)生為主體辦學(xué)；還應(yīng)理順黨委、行政(校長(zhǎng))、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等各方面關(guān)系,清晰區(qū)分行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的范圍與界限。從外部來(lái)講,主管機(jī)關(guān)應(yīng)尊重高校辦學(xué)自主權(quán),不能再拿指揮棒進(jìn)行具體要求、把高校當(dāng)作下屬行政機(jī)構(gòu)來(lái)管理。主管機(jī)關(guān)主要職責(zé)應(yīng)放在宏觀管理方面,如制定相關(guān)法律、法規(guī)、政策,監(jiān)督學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量等,為高校創(chuàng)造有利外部環(huán)境,盡快解決高校行政化的問(wèn)題。
明確章程法律地位加強(qiáng)問(wèn)責(zé)
高校章程能否得到落實(shí),確保章程不會(huì)淪為僅供擺設(shè)的“花瓶”,這是高校面臨的一個(gè)重要課題。教育部政策法規(guī)司司長(zhǎng)孫宵兵近日在新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō),六所高校章程被依法核準(zhǔn)后,對(duì)學(xué)校和學(xué)校的主管部門(mén)以及有關(guān)方面都具有相應(yīng)的法律效力。
蘇號(hào)朋認(rèn)為,高校制定章程有充分的法律依據(jù),除教育法和高等教育法之外,還有2011年教育部出臺(tái)的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》。但在如何尊重章程、落實(shí)章程以及違反章程時(shí)的處理方面,我國(guó)法律仍存在不足。因此應(yīng)盡快修改高等教育法,增加相關(guān)內(nèi)容,使章程真正發(fā)揮作用。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生表示,修改高等教育法已成為高等教育界的普遍共識(shí)。應(yīng)改變高等教育法的立法思路,把行政授權(quán)變成“主權(quán)在大學(xué)”的原則,將尊重和保護(hù)高校章程作為重要宗旨,明確大學(xué)師生權(quán)利和義務(wù)。應(yīng)盡快將修改高等教育法提上日程,只有這樣高校章程才能真正發(fā)揮作用,才能加快推動(dòng)我國(guó)高等教育法治化進(jìn)程。
關(guān)于如何修改高等教育法,蘇號(hào)朋提出了三點(diǎn)建議:首先要明確高校章程的法律地位。現(xiàn)行高等教育法對(duì)章程的法律地位、章程與法律的關(guān)系、章程與高校其他規(guī)章制度的關(guān)系均未作出規(guī)定；其次,高等教育法應(yīng)明確教育行政主管機(jī)關(guān)與高校的關(guān)系,明確界定高校辦學(xué)自主權(quán)的基本內(nèi)涵；再次,高等教育法應(yīng)規(guī)定違反章程時(shí)的法律責(zé)任。如果僅規(guī)定章程的法律地位,而沒(méi)有相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制,章程在運(yùn)行時(shí)就不會(huì)得到尊重。
六部高校章程面世后,立即在社會(huì)上引起熱議,輿論褒貶不一。有人對(duì)其寄予厚望,認(rèn)為章程出臺(tái)是高校邁向依法自主管理的重要一步；也有人持悲觀態(tài)度,認(rèn)為目前章程難以得到落實(shí),只不過(guò)是中看而不中用的“花瓶”。
對(duì)此,專家表示,當(dāng)務(wù)之急是盡快修改完善高等教育法,明確高校章程的法律地位和違反章程的法律責(zé)任,才能確保高校章程得到落實(shí),推進(jìn)我國(guó)高等教育法治化的進(jìn)程。
擬定章程內(nèi)容要敢當(dāng)“出頭鳥(niǎo)”
“章程是設(shè)立高等學(xué)校必備的法定申請(qǐng)文件?！睂?duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)系主任、博士生導(dǎo)師蘇號(hào)朋教授在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示,早在1999年施行的《中華人民共和國(guó)高等教育法》中就規(guī)定,申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校應(yīng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程。但到目前為止,我國(guó)絕大多數(shù)高校仍沒(méi)有制定章程,尚未達(dá)到高等教育法的法律要求。蘇號(hào)朋說(shuō),此次六所高校先行出臺(tái)了各自章程,是對(duì)高等教育法實(shí)實(shí)在在的落實(shí),是我國(guó)高等教育發(fā)展一個(gè)標(biāo)志性事件。
蘇號(hào)朋認(rèn)為,章程不僅是高校落實(shí)法律要求的基本手段,還是其規(guī)范內(nèi)部管理的利器。他介紹說(shuō),現(xiàn)在很多高校缺乏詳細(xì)規(guī)范內(nèi)部管理的基本依據(jù),對(duì)于如何處理黨委和校長(zhǎng)、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)校與教職員工、學(xué)校與學(xué)生等關(guān)系莫衷一是。有些做法違反高等教育基本規(guī)律,不符合建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的要求。章程通過(guò)詳細(xì)規(guī)定大學(xué)管理模式、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理程序、教職員工權(quán)利義務(wù)、學(xué)生權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容,明確了各方主體法律地位,為大學(xué)提高管理水平奠定了基礎(chǔ)。
雖然章程出臺(tái)的意義值得肯定,但仍有需要改進(jìn)之處。蘇號(hào)朋將目前六部高校章程的不足歸納為三點(diǎn):首先是制定程序方面,此次章程制定各高校征求意見(jiàn)的廣泛程度存在差異,有些高校師生反映并不知道該校制定章程的事情；其次,各校章程雖然篇章結(jié)構(gòu)有異,但內(nèi)容趨同性強(qiáng),很多條文直接摘自高等教育法或者其他法律法規(guī),沒(méi)有反映出各校辦學(xué)特色；第三,雖然教育部要求高校制定章程應(yīng)促進(jìn)改革創(chuàng)新,體現(xiàn)和保護(hù)學(xué)校改革創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)與制度成果,但六部章程幾乎看不到改革創(chuàng)新的內(nèi)容,因而此次章程制定的目標(biāo)并未全部得到落實(shí)。
為改善章程制定,蘇號(hào)朋建議各高校廣開(kāi)言路,廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn),尤其是教師和學(xué)生意見(jiàn),必要時(shí)應(yīng)聽(tīng)取社會(huì)建議。此外,在擬定章程內(nèi)容時(shí)一定要體現(xiàn)本校辦學(xué)特色,落實(shí)改革成果,不能畏縮不前,不敢當(dāng)“出頭鳥(niǎo)”。
去行政化莫憑章程“一己之力”
黨的十八屆三中全會(huì)決定提出,推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門(mén)理順關(guān)系和去行政化,創(chuàng)造條件,逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別。此次教育部核準(zhǔn)六所高校章程與決定精神一脈相承,被公眾寄予了高校去行政化的期待。
蘇號(hào)朋指出,高校去行政化是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題?！敖陙?lái)我國(guó)高校行政化色彩越來(lái)越濃厚,高校辦學(xué)自主權(quán)受到擠壓,大學(xué)內(nèi)部管理也較為混亂,甚至滋生了貪腐。要在此背景下改善高等學(xué)校缺乏自主權(quán)的現(xiàn)狀,需多方面、多層次的努力。”蘇號(hào)朋說(shuō)。
六部章程在高校去行政化方面能發(fā)揮多大作用?蘇號(hào)朋認(rèn)為,章程是高校自主管理基本的文件,是高校制定其他規(guī)章制度、設(shè)立管理部門(mén)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、開(kāi)展管理工作和學(xué)術(shù)活動(dòng)的依據(jù)。有了章程,就意味高校有了自己的“憲法”。
蘇號(hào)朋說(shuō),雖然章程在一定程度上能促進(jìn)高校去行政化,但這個(gè)問(wèn)題不是高校自身能解決的,更不能期望僅憑章程“一己之力”來(lái)完成。他指出,高校去行政化應(yīng)從內(nèi)外兩方面入手。學(xué)校內(nèi)部方面,應(yīng)按章程要求全面修改此前頒行的規(guī)章制度,并制定章程實(shí)施細(xì)則；同時(shí)實(shí)行民主管理,尊重學(xué)術(shù)自由,以教師學(xué)生為主體辦學(xué)；還應(yīng)理順黨委、行政(校長(zhǎng))、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等各方面關(guān)系,清晰區(qū)分行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的范圍與界限。從外部來(lái)講,主管機(jī)關(guān)應(yīng)尊重高校辦學(xué)自主權(quán),不能再拿指揮棒進(jìn)行具體要求、把高校當(dāng)作下屬行政機(jī)構(gòu)來(lái)管理。主管機(jī)關(guān)主要職責(zé)應(yīng)放在宏觀管理方面,如制定相關(guān)法律、法規(guī)、政策,監(jiān)督學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量等,為高校創(chuàng)造有利外部環(huán)境,盡快解決高校行政化的問(wèn)題。
明確章程法律地位加強(qiáng)問(wèn)責(zé)
高校章程能否得到落實(shí),確保章程不會(huì)淪為僅供擺設(shè)的“花瓶”,這是高校面臨的一個(gè)重要課題。教育部政策法規(guī)司司長(zhǎng)孫宵兵近日在新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō),六所高校章程被依法核準(zhǔn)后,對(duì)學(xué)校和學(xué)校的主管部門(mén)以及有關(guān)方面都具有相應(yīng)的法律效力。
蘇號(hào)朋認(rèn)為,高校制定章程有充分的法律依據(jù),除教育法和高等教育法之外,還有2011年教育部出臺(tái)的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》。但在如何尊重章程、落實(shí)章程以及違反章程時(shí)的處理方面,我國(guó)法律仍存在不足。因此應(yīng)盡快修改高等教育法,增加相關(guān)內(nèi)容,使章程真正發(fā)揮作用。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生表示,修改高等教育法已成為高等教育界的普遍共識(shí)。應(yīng)改變高等教育法的立法思路,把行政授權(quán)變成“主權(quán)在大學(xué)”的原則,將尊重和保護(hù)高校章程作為重要宗旨,明確大學(xué)師生權(quán)利和義務(wù)。應(yīng)盡快將修改高等教育法提上日程,只有這樣高校章程才能真正發(fā)揮作用,才能加快推動(dòng)我國(guó)高等教育法治化進(jìn)程。
關(guān)于如何修改高等教育法,蘇號(hào)朋提出了三點(diǎn)建議:首先要明確高校章程的法律地位。現(xiàn)行高等教育法對(duì)章程的法律地位、章程與法律的關(guān)系、章程與高校其他規(guī)章制度的關(guān)系均未作出規(guī)定；其次,高等教育法應(yīng)明確教育行政主管機(jī)關(guān)與高校的關(guān)系,明確界定高校辦學(xué)自主權(quán)的基本內(nèi)涵；再次,高等教育法應(yīng)規(guī)定違反章程時(shí)的法律責(zé)任。如果僅規(guī)定章程的法律地位,而沒(méi)有相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制,章程在運(yùn)行時(shí)就不會(huì)得到尊重。