《公務員法》頒布后，公務員內涵與外延都擴大了，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，而行政公務員是其中的一個組成部分。之所以只研究行政公務員的聘任制，而沒有將所有公務員納入研究范圍，原因在于，一方面行政機關與普通百姓關系十分密切，研究其全面實行聘任制改革具有重大的現實意義；另一方面，行政公務員行使的是行政權，與其他公務員所行使的權力，如權力機關的立法權、法院的審判權、檢察機關的檢察權等具有不同的特點，放在一起研究比較復雜，難以進行制度設計。
一、從有限的聘任制到全員聘任制的趨勢
(一)我國法律規(guī)定的有限聘任制
盡管《公務員法》中引入了聘任制的用人模式，但從其規(guī)定來看，目前所實行聘任制的范圍較為狹窄，主要有兩類職位：一類是專業(yè)性較強的職位，主要集中在金融、財會、法律、信息技術等方面。二是輔助性職位，實踐中主要有普通文秘、書記員、文件分發(fā)、內勤、數據錄入等。
從我國現行對公務員聘任制的情況來看，其不足存在于：行政公務員聘任制與其他用人形式如考任、選任、委任、調任是并列的，而且在實踐中，聘任制只是政府用人制度的一種補充形式，其適用范圍非常小。不但沒有起到制度創(chuàng)始所設定的良好目標，更可能的是本應該由原來公務員做的事也理所當然的推到聘任制公務員手中了，造成“閑著媳婦請保姆”的尷尬結果。[1]實際上，聘任制應是一種基本模式，不論以何種方式錄用的行政公務員，都應當在錄用后的管理模式上實行聘任制，真正運用市場機制對公務員人事制度進行改革，真正建立起完善的聘任制管理體系，而不是僅僅作為終身制的補充，或者不過是政府用人的一種臨時性的招聘活動，這種二元的雙軌制必須并軌，把大多數公務員都納入聘任制。尤其值得注意的是，不是反其道而行之，若干年后讓聘任制“轉正”。
從提高行政效率、節(jié)約行政成本、實現行政公務員退出的正?；瘉砜?，實行全面聘任制必將成為趨勢。為此，2008年人力資源和社會保障部下發(fā)的《關于印發(fā)〈國家公務員局2008年下半年工作要點〉的通知》中指出：國家公務員局正在加快《公務員法》配套法規(guī)政策的制定進程，特別提到要“研究建立公務員交流與正常退出機制”，由此，在公務員隊伍中萌動了一種危機感，守著“鐵飯碗”、平平穩(wěn)穩(wěn)過幾十年的生活也必將結束。
(二)我國部分地區(qū)改革試點的示范效應
1.“鐵飯碗”變“瓷飯碗”：深圳市行政公務員聘任制改革試點
2007年11月，深圳向社會公開招聘包括專業(yè)技術與輔助類職位在內的31個職位的41名行政公務員，首批試點吸引了眾多的報名者，通過筆試、面試，終有35人被錄用。2010年深圳市繼續(xù)深化公務員聘任制改革，市政府頒布了《深圳市行政機關行政執(zhí)法類公務員管理辦法（試行）》、《深圳市行政機關專業(yè)技術類公務員管理辦法（試行）》、《深圳市行政機關聘任制公務員管理辦法（試行）》三個相關的配套文件。此次改革，實施職位分類，建立行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類職務序列；實施聘任制，把“鐵飯碗”變“瓷飯碗”，公務員要更加用心、用力工作，才能保住飯碗。作為改革開放的排頭兵，深圳市拉開行政機關公務員聘任制改革的序幕。
深圳的試點改革經驗告訴人們，行政公務員的聘任制改革并不限于少數職位，可以在更大范圍內展開，徹底打破行政公務員的“鐵飯碗”和終身制。
2.全體下崗重新聘任：山西省太原市公安民警系統聘任制改革試點
2009年山西省太原市公安局運行機制改革全面啟動，幾乎*了原有的“鐵飯碗”體制。全市8000多名民警全員下崗，實行重新競聘，公安系統與民警進行雙向選擇，并實行等級化考核管理，即把所有民警根據其工作業(yè)績與績效考評結果劃分為優(yōu)等、合格、基本合格與不合格等幾個等級，作為聘任的直接參考因素。警官為1年聘任期，在年終考評中合格，則可以續(xù)聘，達到優(yōu)秀的，則可以獲得晉升資格，連續(xù)兩年考評不合格的則將被解雇。而警員則是在年終考評達到優(yōu)秀，才能獲得提升為同級警官的資格，若連續(xù)5年考評優(yōu)秀的，則可直接晉升為上一級警員，若連續(xù)8年合格則可直接晉升。太原市公安民警系統實行全員聘任制改革后，機構和人員得到了精簡，一線的戰(zhàn)斗力進一步增強，同時，搶劫類、搶奪類與盜竊類案件也大幅下降，分別下降了51%、33%和23%，民眾安全感有了大幅上升。
3.打破“終身制”：上海浦東行政公務員聘任制改革試點
在上海浦東新區(qū)，公務員不再是“終身制”職業(yè)了。2008年6月份，新區(qū)首批聘任制公務員與用人單位正式簽約，聘期為1至3年。此次浦東聘任制公務員在體制上實現了兩項重大突破，即實行了合同制管理及協議工資制度。聘任的公務員不執(zhí)行有關公務員職務任免規(guī)定，不再有科、處、局等職級。在薪酬待遇方面，也不執(zhí)行公務員工資、福利、保險等規(guī)定，而是由新區(qū)政府參照市場同類崗位同類人員的薪酬水平，并兼顧政府機關的實際情況，通過雙方協商確定。上海浦東新區(qū)的這些新做法，無疑為改革公務員制度，破除公務員“終身制”，打破公務員的“鐵飯碗”作出了有益嘗試和積極探索。
繼深圳試點改革之后，2012年，江蘇、河南、湖北、成都等多個省市擬試點公務員聘任制。而廣東佛山市規(guī)定，今后佛山新招錄的公務員將采用聘任制，每次聘任期為三至五年，期滿后考核不合格的不再續(xù)聘，并取消公務員資格?？梢哉f，廣泛實行聘任制直至實行全員聘任制改革，成為行政公務員用人制度的一種必然趨勢。
二、全員聘任制實行的前提條件
(一)科學的職務分類
職位分類是以職位為對象，將職位按工作性質、責任輕重、難易程度和所需資格條件等分為不同的類別和等級。
由于并不是所有的行政公務員都適合實行聘任制，對某些特殊的職位，比如涉及國家秘密的職位，就不能實行聘任制。因此，首先要對行政公務員進行科學合理的分類，才能決定哪些是可以實行聘任制的職位。我國《公務員法》按照職位的性質和特點橫向上將公務員劃分為三大類別，即綜合管理類、專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類，縱向上形成了“一職數級，上下交叉”的職務和級別序列。目前的職務分類存在諸多缺陷，比如，職位分類過于簡單，職位分類不清晰、職位職責籠統不明確，且三類公務員分別包含哪些職系、職組等，至今仍然處在研究和局部試點過程中。[4]在這種情況下，職位說明書大多是有名無實、流于形式。隨著我國經濟不斷發(fā)展，社會分工不斷精細化，以及社會公共管理和服務的復雜化，過于簡單的職位分類難以滿足日益專業(yè)化的行政公務員制度的需要，也難以適應行政公務員全員聘任制改革的趨勢。目前，行政公務員職位分類關鍵是要區(qū)分政務類行政公務員與事務類行政公務員，區(qū)分中央政府公務員與地方政府公務員，同時，要細化各個類別的細則，使之更具操作性。
(二)公正的績效考核
績效考核是行政公務員聘任制的重要依據，它決定是否錄用，決定是否升遷，決定是否續(xù)聘，對于行政公務員的聘任制具有重要的基礎性作用，可以說，沒有公正客觀的績效考核依據，行政公務員的全員聘任制就無法實行下去。我國《公務員法》中也有關于績效考核的規(guī)定，但績效考核存在諸多不足。一是考核指標過于籠統。目前，我國行政公務員考核指標設計粗糙化，缺乏細化，沒有精確的指標，定性有余，定量不足，可操作性不強，易受考核人個人的感覺、印象和經驗等因素所左右，缺乏客觀的標準，主觀隨意性大，很難區(qū)分出等次，考核結果容易失真，難以達到規(guī)范績效管理所要求的信度與效度。二是考核主體單一。目前，考核主體往往局限于上級和主管部門，雖然要求主管領導在提出考核意見時要聽取群眾意見，但發(fā)揮實質作用的實際上還是主管領導人和部門負責人，缺乏相應的外部監(jiān)督機制，而單位同事、服務對象參與的較少，不能對被考核者做出客觀、公平的評價，甚至還會滋生腐敗。三是重年終輕平時考核?？己耸且环N連續(xù)的管理過程，必須定期化、制度化。目前我國在日常管理工作中，雖然有一些績效考核制度，但對制度的執(zhí)行力度較弱，絕大部分的考核工作集中于年終考核，并且完全按照上級的統一部署進行，沒有很好地結合自身的工作特點和工作性質進行。由于缺乏對行政公務員在日常工作中所顯示出來的工作能力、工作態(tài)度和工作成績進行詳細的考察，沒有形成翔實的以事實為依據的評價數據，終的考核結果往往不全面、不準確。這種過于集中的考核結果會使工作績效考核變得扭曲，它對人力資源管理中做出晉升、工資調整方法的決定所起到的積極作用就很少，[5]也無法作為聘任的真正依據。四是缺乏必要的溝通反饋。許多單位只是將考核結果簡單的通知被考核者，沒有將被考核者存在的問題提出來，被考核者并不知道自己的不足之處，更遑論改進。
因此，必須針對以上情況，完善我國行政公務員的績效考核機制，建立科學的考核指標體系，實行定性與定量相結合并增加考核等次，引入被服務對象、外部專家等共同參與考核，健全績效考核反饋體系等，為實現行政公務員全員聘任制提供基礎性條件。
三、全員聘任制效果
全員聘任制改革實現了行政公務員身份的改變，由此帶來的一系列的積極作用。
1.淡化了“官本位”意識。
“官本位”把是否為官、官職大小當成一種核心的社會價值尺度去衡量個人的社會地位和價值。從而形成了以“官”的意志為轉移的利益特權、“唯上是從”的制度安排、以是否為官和官職大小評價社會地位的衡量標準。全員聘任制改革后，與其他行業(yè)一樣，行政公務員只是一種職業(yè)，而不是永久身份，升遷靠技術和能力，不勝任同樣會被解聘而失去工作，消除了根深蒂固的“官本位”意識。這對傳統的官場文化起到了消解作用，具有深刻的歷史影響。
2.實現行政公務員正常的退出。
公務員的退出，是指根據國家有關法律規(guī)定，按照法定程序，國家公務員與國家行政機關解除任用關系的一種法律行為。它是公務員喪失公務員身份、退出公務員序列的制度安排，公務員退出機制包括退休、辭職、辭退和開除四個組成部分。行政公務員退出方式的不足在于，主要是自然退出，且退出的數量與進入行政公務員隊伍的數量相比差距很大。據國家公務員局成立時媒體公布的數字，目前我國公務員總數約為800多萬，而且還在以每年以20%的速度增長。能進不能出的問題依然十分嚴峻。而全員聘任制改革，徹底破除了終身制的身份，將從制度上解決了目前行政公務員能進不能出，能上不能下的現狀，為行政公務員的出口暢通提供了良好的制度保障。以此破除公務員“一考定終身”，或解決領導干部一經任命終身不下、動力不足的弊端，不稱職的將被解聘，實現人才市場的優(yōu)勝劣汰，實現行政公務員退出的正?；?。
3.有利于提高行政效率。
我國行政公務員系統長期缺乏優(yōu)勝劣汰的競爭機制，公務員沒有競爭壓力，不利于行政效率的提高，極容易產生賴政、懈政、濫竽充數，甚至官僚腐敗。而全員聘任制的改革，則形成了良好的優(yōu)勝劣汰的激勵機制，給每個行政公務員施加一定壓力，只有工作認真、能力強的行政公務員才有繼續(xù)留下來工作的機會，才有進一步晉升的機會，反之，有可能失去現有的工作，這樣，可以充分調動了公務員工作的主動性、積極性和創(chuàng)造性，提高公共服務的效率。
四、全員聘任制的后續(xù)配套
(一)建立與社會接軌的公務員保險制度
目前我國公務員的保險與其他行業(yè)的保險實行的是雙軌制，行政公務員的保險未進入市場化的軌道，總體上屬于“國家統籌型”的保險模式，完全依賴預算內財政撥付。隨著市場經濟體制的不斷完善，資源配置的市場化機制不斷成熟，人力資源作為一種重要的戰(zhàn)略資源理應遵循市場配置的客觀規(guī)律，人員之間的跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的流動越來越頻繁是市場經濟條件下的必然現象。目前行政公務員的保險制度成為了阻礙人員流動的一大障礙,行政公務員一旦被解聘，離開行政機關，其所享有的福利待遇將消失，在目前的條件下，利益無法得到保障，這成為行政公務員全員聘任制改革的一個難題。
從國際經驗看，大部分國家都執(zhí)行統一的社會保險制度，比如日本等早已取消雙軌制，而沒有為某一特殊群體制定單獨的規(guī)定。目前，我國也要逐步建立同社會接軌的行政公務員保險制度直至完全社會化的保險，已成為行政公務員全員聘任制改革的必然。這種保險制度的建立與完善必須與行政公務員聘任制度建設同步進行，否則將直接影響行政公務員聘任制度推行的效果。特別是，推行行政公務員社會保險制度，必須改變過去一切有國家包下來的不合理局面，既能促進社會保障經費的合理使用，又會增加公務員的主人翁意識，更為行政公務員走入社會打下基礎。
(二)建立完善的再就業(yè)制度
為做好被解聘的行政公務員的再就業(yè)問題，可成立行政公務員再就業(yè)服務中心，作為人才流動的“蓄水池”和“人才庫”，與市人才交流中心聯網，負責提供上崗信息、幫助指導轉崗分流、培訓被解聘行政公務員的任務。
這里主要做好以下幾個工作：一是加強落聘的行政公務員的再就業(yè)培訓。開展訂單式培訓、定崗培訓、定向培訓，實現培訓與就業(yè)崗位要求的緊密掛鉤。二是積極幫助被解聘的行政公務員重新就業(yè)?？刹扇《嗲澜鉀Q被解聘的行政公務員的再就業(yè)問題，包括補償一定的就業(yè)費用，引導和鼓勵自主擇業(yè)；在企業(yè)、事業(yè)單位應聘時給予政策優(yōu)惠；對于自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)、自找出路的落聘人員，應給予小額貼息貸款、基金扶持等扶持政策。三是對再就業(yè)行為進行規(guī)范。《公務員法》102條規(guī)定：“公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業(yè)務直接相關的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務直接相關的營利性活動?！边@一規(guī)定同樣適用于解除聘任合同的行政公務員。為了維護國家行政機關的利益，防止利用原有的行政關系進行腐敗行為，規(guī)定一定時期和范圍的擇業(yè)限制是必要的。但這一規(guī)定還存在法律理解上的模糊和歧義，需要進一步細化。而且，還需要對到不同系統、不同部門任職的行政公務員作出不同的限制性規(guī)定，不能一刀切。
(三)建立通暢的爭議解決機制
行政公務員與行政機關之間在聘任過程中必然會產生糾紛，公正、合理地解決人事糾紛是維持聘任制的重要內容。《公務員法》第100條規(guī)定：“國家建立人事爭議仲裁制度。聘任制公務員與所在機關之間因履行聘任合同發(fā)生爭議的，可以自爭議發(fā)生之日起六十日內向人事爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人對仲裁裁決不服的，可以自接到仲裁裁決書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。仲裁裁決生效后，一方當事人不履行的，另一方當事人可以申請人民法院執(zhí)行?！比欢?，這是對于狹義的聘任制公務員人事爭議解決機制的規(guī)定，必須對此進行擴展和完善，使之成為行政公務員全員聘任制糾紛的解決方式。
1.完善人事爭議仲裁制度
目前需要完善的是：一是目前我國的《人事爭議處理規(guī)定》尚屬于部門規(guī)章，法律效力和立法層次較低，不能適用行政機關人事制度改革的需要。應當將《人事爭議處理規(guī)定》提高到法律的地位，必須以法律，至少以行政法規(guī)的形式對行政機關與行政公務員的人事爭議進行規(guī)范。二是將所有的行政公務員與行政機關的人事糾紛納入仲裁范圍。目前，僅將“實施公務員法的機關與聘任制公務員之間”的人事爭議納入其中，而這里的“聘任制公務員”是狹義上的，實際上沒有把即將實行的全員聘任制改革中的所有行政公務員納入其中。三是提高人事爭議仲裁機構的獨立性。我國的《人事爭議處理規(guī)定》雖然規(guī)定了人事爭議仲裁委員會獨立辦案，相互之間無隸屬關系，卻沒有明確指出應當獨立于行政機關?？山梃b日本人事院的設置：在行政機關內部建立專門的具有較高獨立地位的仲裁機構，受理行政機關與公務員之間的人事爭議。為保證其不受行政機關的影響，仲裁機構的級別應高于其所在的行政機關。三是確保仲裁庭組成人員的中立性。組成人員應由公務員主管部門代表、人事、法律專家組成，而不應包括聘任（用）單位代表。這樣，才能保證居中、超然地裁判。
2.完善人事訴訟制度
由于我國《行政訴訟法》將“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”排除在司法審查之外，而我國《公務員法》規(guī)定了對聘任制公務員與所在機關因履行聘任合同發(fā)生的爭議可以通過訴訟渠道解決，但是沒有明確規(guī)定提起的是何種訴訟，《公務員法》制定后又沒有相關的配套措施或實施細則，高人民法院也沒有做出此方面的司法解釋，實踐中也鮮有這種行政公務員與行政機關之間的人事訴訟。因此，當下，在現有法律規(guī)定的基礎上，有必要進一步明確和完善行政公務員的人事訴訟制度，為全員聘任制改革鋪平實施道路。
首先，在人事訴訟的受案范圍上，應體現出人事仲裁與人事訴訟上的分工。把行政機關與行政公務員在履行聘任合同過程中產生的爭議劃歸人事仲裁；而將聘任合同的解聘等使得行政公務員失去公務員身份這類人事糾紛劃歸人事訴訟。其次，在人事訴訟的原告資格方面，應當允許聘任的行政機關和被聘任的行政公務員都能成為訴訟中的原告。再次，在行政公務員的人事爭議訴訟中，既要審查行政機關的行為，也要審查行政公務員的行為；既要審查雙方行為的合法性，也要審查是否違反合同規(guī)定的合理性。