土地是人類生存和發(fā)展最基礎的資源，隨著社會經濟的發(fā)展，人類對建設用地的需求日益增長。農業(yè)用地是建設用地的主要后備資源，農地征用也就成為取得建設用地的重要途徑。然而，征地涉及到土地所有權的轉移，因而也就涉及到不同主體的經濟利益。征地補償是用來調節(jié)征地方與被征地方利益關系的一個主要經濟手段，其數(shù)額的高低直接影響到這種調節(jié)的實際效果。因此，如何科學合理地確定征地補償費金額是實踐中產生的一個重要問題。目前，我國很多地方在征地實踐中都存在著征地補償費過低，不能保證被征地上的農民維持原有生活水平的問題，因而農民對征地抵觸情緒很大。而有關法規(guī)對征地補償標準規(guī)定彈性過大，科學依據(jù)不足，導致征地實際工作部門在操作中遇到種種難題。因此，有必要從理論上對征地補償進行深入研究，為合理確定征地補償額建立科學依據(jù)和定量方法。
一、關于征地補償費經濟性質的分析
征用是憲法上的一個基本概念，又是國家的基本法律制度。我國憲法規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定，對城鄉(xiāng)土地和其他生產資料實行征用"。從目前來看，土地征用是我國政府最常用的一種。從世界各國情況來看，無論是土地公有制還是土地私有制的國家，都從法律上規(guī)定了國家為了公共利益可以征用私人或其他主體所有的土地，可見土地征用是國家憑借國家機器強制性實現(xiàn)的土地所有權轉移。這種轉移必然 給土地原所有人帶來財產損失和某些精神痛苦(如被迫離開已住慣了的土地的傷感、與征用者交涉及尋找替代地的辛勞，以及給生活帶來的不安定等)，因而各國法律都明確規(guī)定了國家應給予土地被征用人相應的補償。在大多數(shù)市場經濟體制的國家，雖然征用是以國家意志無條件實施的，但法律認為財產損失不是社會成員必須承擔的義務，因而國家必須按被征地的市場價值給予被征地的所有人全額補償，通常包括對被征用部分的補償和對被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補償。對于征用給被征地所有者的帶來的精神痛苦，加拿大有"干擾損失補償"和"重新安置困難補償";但日本法律認為，土地征用是為了公共利益而實行的，所以由于征用而帶來的精神痛苦是被征用者作為社會成員應盡的義務，國家不予補償?？梢姡恋卣饔猛耆驀乙庵径l(fā)生，不受被征用土地所有者的意志而轉移，但很多國家在實施征用時，均按等價交換的原則給予被征用土地的所有人以補償。由此可以看出，在這些國家土地征用實質上是一種特殊的市場交易行為，它完全因特定的主體(代表全體社會成員的國家)在特定情況下的需要(經法定程序所認可的公共利益)而發(fā)生，但完全按被征用土地本身的市場價值而進行交換。因此，從經濟性質上看，很多國家的征地補償費就是被征用土地的市場價格。土地估價師考試網
由于我國實行土地公有制，分國家所有和農村集體經濟組織所有，因此國家征用土地的客體只有農村集體土地一種。同時，我國法律禁止土地的買賣，只有國有土地可依法有償出讓、轉讓使用權。因此，嚴格從現(xiàn)行法律法規(guī)意義上講，農村集體所有的土地，只有被國家征用這樣唯-一種產權轉移方式，別無其他市場交易的可能。長期以來，我國在征用農村集體所有土地時，采取的是土地補償與勞動力安置相結合的方式，勞動力安置包括安排被征地上勞動力的就業(yè)崗位和支付安置補償費。其中，土地補償費和安置補助費者是根據(jù)被征用農業(yè)用地前3年平均產值的一定倍數(shù)計算的，如征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6-10倍，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產值的4-6倍?？梢姡@是一種行政決定機制，在這種機制下，征地補償費與被征地的市場價格無關。土地估價理論方法
多年來，以上農地征用補償方式既為國家建設有效地控制了用地成本，同時也為維持被征地農民生活水平起到了保障作用。然而，近年來，各地農民對征地的不滿情緒越來越大，焦點就是認為補償太低。當然，目前在征地中出現(xiàn)了一些基層政府部門人為壓低補償費或克扣補償費的行為。但即使是按政府規(guī)定的上限給予農民補償，仍常常發(fā)生農民認為補償費太低而對征地進行抵觸的情況。那么，為什么過去能被農民接受的補償費標準現(xiàn)在越來越不易被接受呢?一個很重要的原因就是農民有了新的參照標準――農地流轉補償。當前，在我國特定的市場經濟發(fā)展階段，出現(xiàn)了一種新的農村集體土地市場交易現(xiàn)象――農村集體建設用地流轉，即農村集體經濟組織將已依法辦理過使用手續(xù)的存量非農建設用地的土地使用權出讓或出租給該經濟組織以外的其他主體。雖然在我國現(xiàn)有法律制度下，這種行為尚缺乏充分的法律依據(jù)，但目前集體非農建設用地使用權私下流轉現(xiàn)象普遍存在。這既有人們充分認識了土地的資產屬性，以土地流轉來牟取經濟利益的主觀原因，也有因城鎮(zhèn)規(guī)劃調整和建設，造成存量集體非農建設用地閑置，需要通過流轉來提高土地利用效率的客觀原因。這實質上是市場經濟發(fā)展的必然。在市場經濟體制下，絕大多數(shù)資源的配置都是由市場機制來完成的，土地作為一項重要的經濟資源自然也不能例外。正因為如此，一些地方政府甚至以文件的形式將其公開化、規(guī)范化。也就是說，在一些地方，特別是城市化水平較高的地區(qū)，事實上已形成了一種集體非農建設用地的交易市場――農地流轉市場。盡管目前它不完全合法，但它由買賣雙方自愿進行，按市場運行機制決定價格――農地流轉補償費。土地流轉使農民對土地的市場價值有了一定的認識，又使得大量被征地具有了實現(xiàn)其市場價值的可能性。這就促使農民在土地被征用時產生了"等價交換"的需求。在這種情況下，如果保持征地補償費原有的標準不變，就必定在征地過程中碰到重重阻力。來自于各地的實踐已證明了這一點。事實上，很多地方在操作中都采取各種變通的手法來提高征地補償費，才得以保證征地工作的順利進行。這說明，在當前我國市場經濟體制建立的過程中，征地應按"等價交換"的市場原則進行，征地補償費應以被征地的正常市場價格為標準。
二、征地補償模式選擇
根據(jù)我國現(xiàn)行制度，農業(yè)人口與城市人口仍有著一些根本的差別。農業(yè)人口以農業(yè)為基本職業(yè)，雖然不能享受城市人口在糧食供應(這一點目前已沒有多少實質意義)、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的社會福利，但可以按農村集體經濟組織為單位擁有土地的所有權，還可以按家庭為單位無償擁有宅基地、自留地(山)的使用權以及承包地(山)的經營權，在這種情況下，土地征用，使農民失去了其作為農業(yè)人口的基本利益，因此，如以等價交換為原則進行征地補償，就應考慮農民在土地資產和人口性質方面的雙重損失。具體而言，農地征用補償有兩種模式可供選擇：
一是不完全貨幣化模式，即以貨幣補償和勞動力安置相結合的補償模式。其中，貨幣補償部分包括土地補償、房屋補償和青苗補償。其中，土地補償按被征用土地的原有用途(作為農業(yè)用地)來核定的。勞動力安置就是給予被征地農民以城市人口的基本權利，主要是兩個方面，一是將其戶口轉為城市戶口，二是進行就業(yè)安置。
二是完全貨幣化模式。被征用的農業(yè)用地，大多已具備用作城市建設用地的潛力，這兩種用途下的土地具有差異懸殊的價值。如果按被征地潛在用途下所具有的土地價值給農民以補償，即已完全實現(xiàn)了被征地的等價交換。
相應地，國家不必再對被征地上的農業(yè)人口進行就業(yè)安置，但是，根據(jù)我國目前的戶籍制度，仍需對被征地的農業(yè)人口進行戶口轉換。以上第一種模式是我國長期以來所采用的，它適應于我國傳統(tǒng)的勞動人事管理制度，在這一模式下，征地方支付相對較低的經濟代價便可獲得土地。但隨著經濟體制改革和市場經濟的發(fā)展，城市就業(yè)崗位的市場性增強，穩(wěn)定性下降，"就業(yè)安置"的含金量已變得越來越不確定。與此同時，或暗或明的集體非農建設用地流轉，又給一些農村集體經濟組織帶來了豐厚的經濟收益。相形之下，不完全貨幣化補償模式下的征地補償，就顯得非常低廉，很容易使被征地農民感到不滿。從操作方面來講，這一模式也有很大的難度。因為隨著市場經濟的進一步發(fā)展，城市就業(yè)崗位的配置和取得，主要由勞動力市場來調節(jié)，用地單位乃至政府都缺乏充分的支配能力，難以對被征地上的勞動力進行及時、合理的安置，即使政府運用行政權力強制安置"征地工"，也不能有效保證其就業(yè)和收入的穩(wěn)定性。在一些地區(qū)"征地工"就業(yè)后立即下崗的現(xiàn)象就是明證。所以不完全貨幣化模式下的征地補償容易引起糾紛。相對而言，第二種模式更能體現(xiàn)等價交換的原則，因而更加適應市場經濟的環(huán)境，操作上具有更大的可行性。
當然，由于我國經濟體制改革和市場經濟發(fā)展的不平衡性，以上兩種模式適用程度也存在著地域差異性。我們認為，對于經濟發(fā)展水平和城市化水平不太高，城鄉(xiāng)差別較大的地區(qū)，可繼續(xù)采用第一種模式，而在經濟較發(fā)達的地區(qū)，適宜采用第二種模式。當然，時間上可以有一個漸進過程。
三、土地補償費的定量測算方法
1、不完全貨幣化模式下的定量測算方法
在不完全貨幣化的征地補償模式下，土地補償應根據(jù)被征土地的現(xiàn)狀用途來核算。最恰當?shù)暮怂惴椒ㄊ欠康禺a估價的收益法，即將被征地在現(xiàn)狀用途下的貨幣收益資本化。
可采取收益法中一種較簡便的形式--收益倍數(shù)法，即將被征地的年毛收益乘以某個乘數(shù)，來確定其補償額。所謂年毛收益可以以該被征地的年產值來代替，為了剔除農業(yè)生產受自然因素影響而出現(xiàn)產值年際之間不穩(wěn)定的情況，可取其征地前三年產值的平均值。數(shù)據(jù)來源應以被征地所在的最小農業(yè)生產單位為依據(jù)。即如果被征地完全在一個村民小組之內的，按所在村民小組的平均農業(yè)產值為依據(jù)，如果被征地跨不同的村民小組，但屬于同一個村民委員會的，按所在村的平均農業(yè)產值為依據(jù)。收益倍數(shù)是房地產價格與年毛收益的比值，在此，應是指被征地現(xiàn)狀用途價值與其年產值的比值。從估價理論上講，它不是由估價人員主觀認定的，而是由市場機制的作用而形成的。因此，估價時必須調查被估房地產所在地區(qū)同類房地產的價格和毛收益(或租金)，再計算而得。由于目前我國的土地補償費主要根據(jù)政策制定，并受許多人為因素的影響，存在很多不合理的狀況，因此這個收益倍數(shù)不宜采用估價中的常規(guī)方法來確定。
相對而言，目前，集體非農建設用地流轉行為的市場性更強，其一次性出讓價格與按年出租租金之間的比值基本上由市場機制來調節(jié)確定，在一定程度上反映了同一用途下的土地價格與租金之間的關系，因此核算土地補償費時的收益倍數(shù)可參照這一比值來確定。
2、完全貨幣化模式下的定量測算方法
完全貨幣化模式的征地補償實質上是被征農地的正常市場價值，也就是其用途下效用的貨幣化。因此，評估其土地補償費可采用市場比較法和假設開發(fā)法。
市場比較法依據(jù)房地產價格形成的替代原理，對買賣雙方都有很強的說服力。具體而言，就是選取被征地同一供需圈1內，且用途與被征地用途相同(或相似)的其他已成交地塊，依據(jù)它們的成交價格，并修正由于它們與被征地在交易情況、時間因素、區(qū)域因素和個別因素四方面差異所產生的價格差異，從而得出被征地的正常市場價格，以此來確定土地補償費。實際操作中可選取土地流轉的成交實例作為比較案例。運用假設開發(fā)法評估土地補償費，即按照被征地的開發(fā)利用方向估算其開發(fā)后可實現(xiàn)的總價值，再扣減除了土地取得成本以外的全部開發(fā)成本和正常開發(fā)利潤，余額即為按被征地正常市場價值應付的土地補償費。
一、關于征地補償費經濟性質的分析
征用是憲法上的一個基本概念，又是國家的基本法律制度。我國憲法規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定，對城鄉(xiāng)土地和其他生產資料實行征用"。從目前來看，土地征用是我國政府最常用的一種。從世界各國情況來看，無論是土地公有制還是土地私有制的國家，都從法律上規(guī)定了國家為了公共利益可以征用私人或其他主體所有的土地，可見土地征用是國家憑借國家機器強制性實現(xiàn)的土地所有權轉移。這種轉移必然 給土地原所有人帶來財產損失和某些精神痛苦(如被迫離開已住慣了的土地的傷感、與征用者交涉及尋找替代地的辛勞，以及給生活帶來的不安定等)，因而各國法律都明確規(guī)定了國家應給予土地被征用人相應的補償。在大多數(shù)市場經濟體制的國家，雖然征用是以國家意志無條件實施的，但法律認為財產損失不是社會成員必須承擔的義務，因而國家必須按被征地的市場價值給予被征地的所有人全額補償，通常包括對被征用部分的補償和對被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補償。對于征用給被征地所有者的帶來的精神痛苦，加拿大有"干擾損失補償"和"重新安置困難補償";但日本法律認為，土地征用是為了公共利益而實行的，所以由于征用而帶來的精神痛苦是被征用者作為社會成員應盡的義務，國家不予補償?？梢姡恋卣饔猛耆驀乙庵径l(fā)生，不受被征用土地所有者的意志而轉移，但很多國家在實施征用時，均按等價交換的原則給予被征用土地的所有人以補償。由此可以看出，在這些國家土地征用實質上是一種特殊的市場交易行為，它完全因特定的主體(代表全體社會成員的國家)在特定情況下的需要(經法定程序所認可的公共利益)而發(fā)生，但完全按被征用土地本身的市場價值而進行交換。因此，從經濟性質上看，很多國家的征地補償費就是被征用土地的市場價格。土地估價師考試網
由于我國實行土地公有制，分國家所有和農村集體經濟組織所有，因此國家征用土地的客體只有農村集體土地一種。同時，我國法律禁止土地的買賣，只有國有土地可依法有償出讓、轉讓使用權。因此，嚴格從現(xiàn)行法律法規(guī)意義上講，農村集體所有的土地，只有被國家征用這樣唯-一種產權轉移方式，別無其他市場交易的可能。長期以來，我國在征用農村集體所有土地時，采取的是土地補償與勞動力安置相結合的方式，勞動力安置包括安排被征地上勞動力的就業(yè)崗位和支付安置補償費。其中，土地補償費和安置補助費者是根據(jù)被征用農業(yè)用地前3年平均產值的一定倍數(shù)計算的，如征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6-10倍，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產值的4-6倍?？梢姡@是一種行政決定機制，在這種機制下，征地補償費與被征地的市場價格無關。土地估價理論方法
多年來，以上農地征用補償方式既為國家建設有效地控制了用地成本，同時也為維持被征地農民生活水平起到了保障作用。然而，近年來，各地農民對征地的不滿情緒越來越大，焦點就是認為補償太低。當然，目前在征地中出現(xiàn)了一些基層政府部門人為壓低補償費或克扣補償費的行為。但即使是按政府規(guī)定的上限給予農民補償，仍常常發(fā)生農民認為補償費太低而對征地進行抵觸的情況。那么，為什么過去能被農民接受的補償費標準現(xiàn)在越來越不易被接受呢?一個很重要的原因就是農民有了新的參照標準――農地流轉補償。當前，在我國特定的市場經濟發(fā)展階段，出現(xiàn)了一種新的農村集體土地市場交易現(xiàn)象――農村集體建設用地流轉，即農村集體經濟組織將已依法辦理過使用手續(xù)的存量非農建設用地的土地使用權出讓或出租給該經濟組織以外的其他主體。雖然在我國現(xiàn)有法律制度下，這種行為尚缺乏充分的法律依據(jù)，但目前集體非農建設用地使用權私下流轉現(xiàn)象普遍存在。這既有人們充分認識了土地的資產屬性，以土地流轉來牟取經濟利益的主觀原因，也有因城鎮(zhèn)規(guī)劃調整和建設，造成存量集體非農建設用地閑置，需要通過流轉來提高土地利用效率的客觀原因。這實質上是市場經濟發(fā)展的必然。在市場經濟體制下，絕大多數(shù)資源的配置都是由市場機制來完成的，土地作為一項重要的經濟資源自然也不能例外。正因為如此，一些地方政府甚至以文件的形式將其公開化、規(guī)范化。也就是說，在一些地方，特別是城市化水平較高的地區(qū)，事實上已形成了一種集體非農建設用地的交易市場――農地流轉市場。盡管目前它不完全合法，但它由買賣雙方自愿進行，按市場運行機制決定價格――農地流轉補償費。土地流轉使農民對土地的市場價值有了一定的認識，又使得大量被征地具有了實現(xiàn)其市場價值的可能性。這就促使農民在土地被征用時產生了"等價交換"的需求。在這種情況下，如果保持征地補償費原有的標準不變，就必定在征地過程中碰到重重阻力。來自于各地的實踐已證明了這一點。事實上，很多地方在操作中都采取各種變通的手法來提高征地補償費，才得以保證征地工作的順利進行。這說明，在當前我國市場經濟體制建立的過程中，征地應按"等價交換"的市場原則進行，征地補償費應以被征地的正常市場價格為標準。
二、征地補償模式選擇
根據(jù)我國現(xiàn)行制度，農業(yè)人口與城市人口仍有著一些根本的差別。農業(yè)人口以農業(yè)為基本職業(yè)，雖然不能享受城市人口在糧食供應(這一點目前已沒有多少實質意義)、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的社會福利，但可以按農村集體經濟組織為單位擁有土地的所有權，還可以按家庭為單位無償擁有宅基地、自留地(山)的使用權以及承包地(山)的經營權，在這種情況下，土地征用，使農民失去了其作為農業(yè)人口的基本利益，因此，如以等價交換為原則進行征地補償，就應考慮農民在土地資產和人口性質方面的雙重損失。具體而言，農地征用補償有兩種模式可供選擇：
一是不完全貨幣化模式，即以貨幣補償和勞動力安置相結合的補償模式。其中，貨幣補償部分包括土地補償、房屋補償和青苗補償。其中，土地補償按被征用土地的原有用途(作為農業(yè)用地)來核定的。勞動力安置就是給予被征地農民以城市人口的基本權利，主要是兩個方面，一是將其戶口轉為城市戶口，二是進行就業(yè)安置。
二是完全貨幣化模式。被征用的農業(yè)用地，大多已具備用作城市建設用地的潛力，這兩種用途下的土地具有差異懸殊的價值。如果按被征地潛在用途下所具有的土地價值給農民以補償，即已完全實現(xiàn)了被征地的等價交換。
相應地，國家不必再對被征地上的農業(yè)人口進行就業(yè)安置，但是，根據(jù)我國目前的戶籍制度，仍需對被征地的農業(yè)人口進行戶口轉換。以上第一種模式是我國長期以來所采用的，它適應于我國傳統(tǒng)的勞動人事管理制度，在這一模式下，征地方支付相對較低的經濟代價便可獲得土地。但隨著經濟體制改革和市場經濟的發(fā)展，城市就業(yè)崗位的市場性增強，穩(wěn)定性下降，"就業(yè)安置"的含金量已變得越來越不確定。與此同時，或暗或明的集體非農建設用地流轉，又給一些農村集體經濟組織帶來了豐厚的經濟收益。相形之下，不完全貨幣化補償模式下的征地補償，就顯得非常低廉，很容易使被征地農民感到不滿。從操作方面來講，這一模式也有很大的難度。因為隨著市場經濟的進一步發(fā)展，城市就業(yè)崗位的配置和取得，主要由勞動力市場來調節(jié)，用地單位乃至政府都缺乏充分的支配能力，難以對被征地上的勞動力進行及時、合理的安置，即使政府運用行政權力強制安置"征地工"，也不能有效保證其就業(yè)和收入的穩(wěn)定性。在一些地區(qū)"征地工"就業(yè)后立即下崗的現(xiàn)象就是明證。所以不完全貨幣化模式下的征地補償容易引起糾紛。相對而言，第二種模式更能體現(xiàn)等價交換的原則，因而更加適應市場經濟的環(huán)境，操作上具有更大的可行性。
當然，由于我國經濟體制改革和市場經濟發(fā)展的不平衡性，以上兩種模式適用程度也存在著地域差異性。我們認為，對于經濟發(fā)展水平和城市化水平不太高，城鄉(xiāng)差別較大的地區(qū)，可繼續(xù)采用第一種模式，而在經濟較發(fā)達的地區(qū)，適宜采用第二種模式。當然，時間上可以有一個漸進過程。
三、土地補償費的定量測算方法
1、不完全貨幣化模式下的定量測算方法
在不完全貨幣化的征地補償模式下，土地補償應根據(jù)被征土地的現(xiàn)狀用途來核算。最恰當?shù)暮怂惴椒ㄊ欠康禺a估價的收益法，即將被征地在現(xiàn)狀用途下的貨幣收益資本化。
可采取收益法中一種較簡便的形式--收益倍數(shù)法，即將被征地的年毛收益乘以某個乘數(shù)，來確定其補償額。所謂年毛收益可以以該被征地的年產值來代替，為了剔除農業(yè)生產受自然因素影響而出現(xiàn)產值年際之間不穩(wěn)定的情況，可取其征地前三年產值的平均值。數(shù)據(jù)來源應以被征地所在的最小農業(yè)生產單位為依據(jù)。即如果被征地完全在一個村民小組之內的，按所在村民小組的平均農業(yè)產值為依據(jù)，如果被征地跨不同的村民小組，但屬于同一個村民委員會的，按所在村的平均農業(yè)產值為依據(jù)。收益倍數(shù)是房地產價格與年毛收益的比值，在此，應是指被征地現(xiàn)狀用途價值與其年產值的比值。從估價理論上講，它不是由估價人員主觀認定的，而是由市場機制的作用而形成的。因此，估價時必須調查被估房地產所在地區(qū)同類房地產的價格和毛收益(或租金)，再計算而得。由于目前我國的土地補償費主要根據(jù)政策制定，并受許多人為因素的影響，存在很多不合理的狀況，因此這個收益倍數(shù)不宜采用估價中的常規(guī)方法來確定。
相對而言，目前，集體非農建設用地流轉行為的市場性更強，其一次性出讓價格與按年出租租金之間的比值基本上由市場機制來調節(jié)確定，在一定程度上反映了同一用途下的土地價格與租金之間的關系，因此核算土地補償費時的收益倍數(shù)可參照這一比值來確定。
2、完全貨幣化模式下的定量測算方法
完全貨幣化模式的征地補償實質上是被征農地的正常市場價值，也就是其用途下效用的貨幣化。因此，評估其土地補償費可采用市場比較法和假設開發(fā)法。
市場比較法依據(jù)房地產價格形成的替代原理，對買賣雙方都有很強的說服力。具體而言，就是選取被征地同一供需圈1內，且用途與被征地用途相同(或相似)的其他已成交地塊，依據(jù)它們的成交價格，并修正由于它們與被征地在交易情況、時間因素、區(qū)域因素和個別因素四方面差異所產生的價格差異，從而得出被征地的正常市場價格，以此來確定土地補償費。實際操作中可選取土地流轉的成交實例作為比較案例。運用假設開發(fā)法評估土地補償費，即按照被征地的開發(fā)利用方向估算其開發(fā)后可實現(xiàn)的總價值，再扣減除了土地取得成本以外的全部開發(fā)成本和正常開發(fā)利潤，余額即為按被征地正常市場價值應付的土地補償費。