2012年事業(yè)單位改革：公共財政支持公益事業(yè)改革發(fā)展(對話財政部副部長王保安)
這次財政支持推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，不是簡單地精簡機構(gòu)和人員，壓縮經(jīng)費開支，而是要通過創(chuàng)新體制機制，增強事業(yè)單位發(fā)展的生機活力，促進(jìn)社會公益事業(yè)更好、更快發(fā)展
2011年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號）提出，要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會力量廣泛參與，引入市場競爭機制，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局。
公共財政是以滿足社會公共需要、維護社會公平、追求公益目標(biāo)為出發(fā)點，與社會公益事業(yè)發(fā)展具有內(nèi)在統(tǒng)一性。因此，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，促進(jìn)我國社會公益事業(yè)健康發(fā)展，是公共財政的職能所在，也是財政改革發(fā)展的重要內(nèi)容。
在這場涉及體制機制重大變革、思想觀念重大轉(zhuǎn)換、利益關(guān)系重大調(diào)整的改革中，財政支持公益事業(yè)改革發(fā)展將秉持怎樣的原則？財政投入方式將有哪些創(chuàng)新？事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)與資產(chǎn)管理將發(fā)生哪些變化？財稅政策如何引導(dǎo)和激勵社會力量興辦公益事業(yè)？
帶著這些社會關(guān)注的熱點問題，《瞭望》新聞周刊近期專訪了財政部副部長王保安，探訪正在進(jìn)行的“促進(jìn)公益事業(yè)改革發(fā)展的財政政策”的細(xì)節(jié)與全貌。
國家財政支持公益事業(yè)發(fā)展成效明顯
《瞭望》：您如何評價黨的十六大以來，國家財政對公益事業(yè)發(fā)展的支持？
王保安：隨著改革開放的不斷推進(jìn)，特別是黨的十六大以來，國家財政綜合運用預(yù)算支出、稅收、補貼、政府采購等政策工具，大力支持各項社會公益事業(yè)發(fā)展，取得了顯著成效。
第一，加大財政投入力度，為公益事業(yè)改革發(fā)展提供財力保障。2002～2011年，財政教育、科技、文化、社會保障和就業(yè)以及農(nóng)林水事務(wù)支出不斷增加，大力支持社會公益事業(yè)改革發(fā)展。一是按照實施科教興國和人才強國戰(zhàn)略的要求，堅持把教育作為財政投入重點領(lǐng)域，全國財政教育經(jīng)費由3006.1億元增長到16116.1億元，年均增長20.5%。二是建立健全財政科技投入穩(wěn)定增長機制，推動創(chuàng)新型國家建設(shè)，全國財政科技經(jīng)費由769.5億元增長到3806.4億元，年均增長19.3%。三是重點保障公共文化服務(wù)體系建設(shè)、文化遺產(chǎn)保護以及文化體制改革等需求，全國財政文化體育與傳媒支出由415.4億元增長到1890.3億元，年均增長17.2%。四是積極促進(jìn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老、就業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生等社會保障體系建設(shè)，全國財政社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出由2689.1億元增長到11143.9億元，年均增長18.6%。五是圍繞促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步等任務(wù)，財政不斷加大農(nóng)林水等領(lǐng)域投入力度，全國財政農(nóng)林水事務(wù)支出由1672.7億元增長到9890.1億元，年均增長20.5%。
第二，注重創(chuàng)新財政支持方式，著力提高財政政策效果。財政部門不斷完善政策設(shè)計和機制創(chuàng)新，努力保障重點社會事業(yè)發(fā)展需要。一是建立健全財政教育經(jīng)費保障機制，實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革和城鄉(xiāng)義務(wù)教育免除學(xué)雜費，建立健全家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系，加強職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)，推動高等教育從“規(guī)模擴張”向“內(nèi)涵發(fā)展”轉(zhuǎn)變、從“精英化”向“大眾化”轉(zhuǎn)變。二是創(chuàng)新財政科技投入方式，重點支持基礎(chǔ)研究、社會公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)等公共科技活動，合理配置科技資源。三是建立健全公共文化服務(wù)財政投入長效機制，支持構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共文化服務(wù)體系。四是積極推進(jìn)城鎮(zhèn)居民和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，建立健全基本醫(yī)療保障和基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，推動建立國家基本醫(yī)藥制度和公立醫(yī)院改革試點工作。五是完善各項強農(nóng)惠農(nóng)政策，開展清理化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)，實施農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)財政獎補政策等。
第三，充分運用稅收政策工具，促進(jìn)公益事業(yè)健康發(fā)展。結(jié)合不同領(lǐng)域事業(yè)單位特點，借鑒世界各國經(jīng)驗做法，建立健全相關(guān)稅收優(yōu)惠政策體系。一是對直接用于科學(xué)研究、科學(xué)試驗和教學(xué)的進(jìn)口儀器、設(shè)備免征增值稅。二是對博物館、文化館、美術(shù)館等舉辦文化活動的門票收入，以及醫(yī)院、診所和其他醫(yī)療機構(gòu)提供的醫(yī)療服務(wù)免征營業(yè)稅。三是對境外無償捐贈直接用于各類職業(yè)學(xué)校、中小學(xué)、幼兒園教育的教學(xué)儀器、圖書等學(xué)習(xí)用品，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。四是對符合稅法規(guī)定向社會公益事業(yè)捐贈的企業(yè)和個人，準(zhǔn)予在繳納所得稅前給予比例扣除。
第四，探索完善事業(yè)單位預(yù)算管理制度，提高公益服務(wù)供給效率。改革開放以后，財政部門創(chuàng)新和完善事業(yè)單位預(yù)算管理方式，先后實行了“預(yù)算包干”、“核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結(jié)余留用”以及“部門預(yù)算”等模式。2012年，經(jīng)報國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部以第68號令頒發(fā)了修訂后的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，對事業(yè)單位預(yù)算管理模式又作了進(jìn)一步完善。
第五，配合做好事業(yè)單位機構(gòu)編制管理工作，建立健全事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度。財政部門積極參與完善機構(gòu)編制與預(yù)算管理的相互配合機制，重在優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)，有保有壓，把更多的資金用在事業(yè)發(fā)展上。各級政府還不斷探索事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，基本確立了國家“統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有使用”的管理體制和“財政部門——主管部門——事業(yè)單位”的管理模式。同時，加強和規(guī)范國有文化企業(yè)資產(chǎn)管理。公益事業(yè)發(fā)展新的形勢
對財政提出新的任務(wù)要求
《瞭望》：當(dāng)前，我國公益事業(yè)發(fā)展面臨的突出矛盾對財政提出了怎樣的新要求？
王保安：目前，我國公益事業(yè)發(fā)展面臨的矛盾和問題，既有社會歷史方面的原因，也有經(jīng)濟社會發(fā)展階段的限制，但主要的因素仍是體制機制改革不到位。黨中央、國務(wù)院作出分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的重大決策部署，對財政部門提出了新的任務(wù)要求。
首先，公益服務(wù)供給總量相對不足，客觀上要求加大財政社會公益事業(yè)投入力度。在做大財政經(jīng)濟“蛋糕”的基礎(chǔ)上，需要加大財政投入力度，促進(jìn)社會公益事業(yè)改革發(fā)展。同時，也要清醒地認(rèn)識到，雖然我國財政收入絕對規(guī)模已居于世界前列，但按照國際可比口徑計算，人均財力還不足發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的10%。因此，財政支持社會公益事業(yè)發(fā)展必須與國情國力相適應(yīng)，過高追求公益事業(yè)供給標(biāo)準(zhǔn)也不利于經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
其次，公益服務(wù)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，要求財政加強公益事業(yè)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前，優(yōu)先發(fā)展教育，實施擴大就業(yè)戰(zhàn)略，深化收入分配制度改革，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，提高人民健康水平，以及加強和創(chuàng)新社會管理等，都面臨較大壓力，對財政支持公益事業(yè)發(fā)展提出新的要求。同時，我國城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體之間公益服務(wù)水平差距仍然較大，財政推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化任務(wù)十分艱巨。
其三，公益服務(wù)供給質(zhì)量和效率偏低，要求改進(jìn)財政支持公益事業(yè)發(fā)展的政策機制。為社會公眾提供更加優(yōu)質(zhì)、更加高效的公益服務(wù)，是財政需要面對的突出問題。當(dāng)前，社會公益服務(wù)質(zhì)量和效率不高，關(guān)鍵原因仍在于事業(yè)單位管理體制改革滯后。一些事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)不完善，分配制度僵化，激勵機制不足，績效預(yù)算制度缺失，制約了公益服務(wù)供給效能的提高。
其四，公益服務(wù)供給模式單一，要求進(jìn)一步發(fā)揮財稅政策的引導(dǎo)和激勵作用。長期以來，我國各級政府舉辦公益事業(yè)通常采取“設(shè)機構(gòu)、養(yǎng)人頭，政府包辦、財政投入”的方式，直接進(jìn)行公共產(chǎn)品生產(chǎn)和分配，集公益服務(wù)的決策者、提供者和監(jiān)督者于一身。這種模式不僅降低了公益服務(wù)效率，容易帶來“養(yǎng)懶人”等問題，而且還制約了社會力量興辦公益事業(yè)的動力，影響財政投入績效的提高，導(dǎo)致公益服務(wù)供給總量不足與局部浪費并存等問題。
完善財政政策促進(jìn)公益事業(yè)改革發(fā)展
《瞭望》：目前，支持公益事業(yè)改革發(fā)展的財政政策措施主要包括哪些方面？
王保安：這次財政支持推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，不是簡單地精簡機構(gòu)和人員，壓縮經(jīng)費開支，而是重在完善政策設(shè)計，創(chuàng)新體制機制，增強事業(yè)單位發(fā)展的生機活力。
按照中央統(tǒng)一部署，財政部會同有關(guān)部門在全面總結(jié)教育、科技、文化、衛(wèi)生、新聞出版等部門行業(yè)體制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，重點對分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的財政政策進(jìn)行了認(rèn)真研究，提出了進(jìn)一步支持公益事業(yè)改革發(fā)展的一系列財政政策措施，主要包括繼續(xù)加大財政投入力度，分類實施財政支持政策，創(chuàng)新財政投入方式，落實和完善支持行業(yè)體制改革的財稅政策，發(fā)揮財稅政策引導(dǎo)和激勵作用，以及加強事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)與資產(chǎn)管理等方面。
《瞭望》：加大財政投入力度，具體舉措將表現(xiàn)在哪些方面？
王保安：依據(jù)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平和財政保障能力，推進(jìn)以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)，是實施財政政策的出發(fā)點和落腳點。
一是合理確定政府供給范圍，強化政府責(zé)任，明確財政公益服務(wù)保障任務(wù)。二是根據(jù)社會公益事業(yè)發(fā)展規(guī)律和公共服務(wù)的不同特點，立足我國的基本國情，重點加大對“三農(nóng)”、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等社會事業(yè)方面的投入力度。三是按照逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)任務(wù)，完善財力與事權(quán)相匹配的財政體制，對基本公共服務(wù)范疇的公益事業(yè)優(yōu)先保障，并向欠發(fā)達(dá)和少數(shù)民族地區(qū)傾斜，加快發(fā)展農(nóng)村和落后地區(qū)公益事業(yè)。
《瞭望》：分類實施財政支持政策的含義是什么？
王保安：分類實施財政支持政策，就是要根據(jù)不同領(lǐng)域公益事業(yè)發(fā)展規(guī)律和運行方式，實行有區(qū)別的政策措施和辦法。
一是行使行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)后，對其履行行政職能依法收取的費用以及通過向社會提供其他服務(wù)取得的收入，全部納入預(yù)算，收支徹底脫鉤，各項費用由同級財政預(yù)算予以安排。
二是對從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，將按照國家政策和“以事定費”的原則，科學(xué)合理制定經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，并建立動態(tài)調(diào)整機制，采取經(jīng)費保障、經(jīng)費補助、購買服務(wù)等保障方式。
三是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，要逐步與政府脫鉤，財政部門不再安排經(jīng)費，其取得的收入依法納稅、自主安排使用。為支持其轉(zhuǎn)企改制，在過渡期內(nèi)將對這類單位保留原有的正常事業(yè)費。
《瞭望》：財政投入方式的創(chuàng)新主要包括哪些方面？
王保安：為了提高社會公益服務(wù)質(zhì)量和效率，適應(yīng)事業(yè)單位體制機制改革的客觀要求，需要借鑒國際成熟經(jīng)驗，大力推進(jìn)財政投入政策和資金支持方式的創(chuàng)新。
一是充分考慮事業(yè)單位分類性質(zhì)、提供公共服務(wù)狀況以及在市場上獲取收入能力等因素，創(chuàng)新財政政策機制，確定科學(xué)合理的財政支持方式，逐步打破“一時做事、終身養(yǎng)人”的傳統(tǒng)管理模式，從“養(yǎng)人”向“辦事”轉(zhuǎn)變?！ 《浅浞职l(fā)揮市場機制優(yōu)勢，將部分由政府向社會提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)以競爭性方式委托符合資質(zhì)條件的社會組織或企業(yè)承擔(dān)，探索建立完善政府購買服務(wù)制度。
三是對財政給予保障和補助的事業(yè)單位，要建立與其職能、服務(wù)內(nèi)容、發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的事業(yè)單位經(jīng)費使用績效考評制度?？冃Э荚u結(jié)果，既要作為財政安排經(jīng)費和確定政府購買服務(wù)對象的重要依據(jù)，也要作為實施獎勵和問責(zé)制度的依據(jù)。
《瞭望》：當(dāng)前，按照分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的要求，行業(yè)體制改革按照現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制繼續(xù)推進(jìn)，其中涉及哪些財稅政策調(diào)整？
王保安：中發(fā)5號文件提出了“分類指導(dǎo)、分業(yè)推進(jìn)、分級組織、分步實施”的方針。按照“分業(yè)推進(jìn)”的要求，就是要落實和完善財稅政策，繼續(xù)推進(jìn)行業(yè)體制改革，關(guān)鍵是要解決不同行業(yè)和地方事業(yè)單位改革中的基礎(chǔ)性、共性和銜接性問題，不是“另起爐灶”。
一是繼續(xù)實施稅收優(yōu)惠政策。轉(zhuǎn)制前各行業(yè)事業(yè)單位享受的所得稅、房產(chǎn)稅等有關(guān)稅收優(yōu)惠政策，在轉(zhuǎn)制過渡期內(nèi)將繼續(xù)享受政策支持。對轉(zhuǎn)制單位在轉(zhuǎn)制過程中資產(chǎn)評估以及資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓涉及的所得稅、增值稅等，也將給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策。
二是落實和完善社會保障政策。轉(zhuǎn)制前已離退休人員將繼續(xù)按照規(guī)定享受養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障有關(guān)政策，保持原有待遇水平。轉(zhuǎn)制后企業(yè)具備條件的，可按照有關(guān)政策規(guī)定為職工建立企業(yè)年金和補充醫(yī)療保險。
三是完善其他有關(guān)財稅扶持政策。轉(zhuǎn)制單位原由財政負(fù)擔(dān)的住房公積金部分，轉(zhuǎn)制過渡期內(nèi)繼續(xù)由財政安排；轉(zhuǎn)制前由財政負(fù)擔(dān)的離退休人員住房補貼資金尚未解決的，轉(zhuǎn)制時財政將一次性撥付解決，對轉(zhuǎn)制后企業(yè)發(fā)展繼續(xù)給予財稅政策支持。
《瞭望》：按照中發(fā)5號文件的要求，構(gòu)建公益服務(wù)新格局需要引導(dǎo)社會力量廣泛參與，這離不開財稅政策的激勵，這方面有什么考慮？
王保安：針對當(dāng)前我國社會管理模式相對落后、公益服務(wù)質(zhì)量效益偏低等問題，需要大力推進(jìn)政府公共服務(wù)管理改革，促使原來政府單一提供方式向政府與社會多元提供方式轉(zhuǎn)變。對此，關(guān)鍵要充分發(fā)揮財稅政策引導(dǎo)和激勵作用，鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)。
一是“轉(zhuǎn)模式”，要在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，鼓勵和引導(dǎo)社會力量以多種方式參與和出資興辦各種公益服務(wù)項目，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局。
二是“強激勵”，要在落實好各項稅收優(yōu)惠政策的同時，積極研究鼓勵企業(yè)、社會團體和公民個人捐贈公益事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，大力倡導(dǎo)和支持發(fā)展志愿服務(wù)。
三是“重組合”，要采取財政、金融等多種政策組合，通過設(shè)立財政專項資金、出讓國有股份、貼息等方式，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入公益服務(wù)領(lǐng)域，支持社會力量參與興辦公益事業(yè)。
《瞭望》：如何加強事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)與資產(chǎn)管理？
王保安：分類推進(jìn)事業(yè)單位改革涉及職能界定、編制管理、社會保障和收入分配等多個環(huán)節(jié)，客觀上需要財政部門配合做好機構(gòu)編制管理，以及事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)資產(chǎn)管理等工作。
一是加強事業(yè)單位機構(gòu)編制管理。嚴(yán)格執(zhí)行中央有關(guān)機構(gòu)編制管理的工作方針和政策，積極配合機構(gòu)編制部門從嚴(yán)從緊控制機構(gòu)編制。對各級行政事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、實有人數(shù)、業(yè)務(wù)目標(biāo)、經(jīng)費來源等進(jìn)行全面清理摸底，為配合開展分類等工作打好基礎(chǔ)。進(jìn)一步完善機構(gòu)編制管理與財政預(yù)算管理的協(xié)調(diào)機制。
二是完善事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)管理制度。加強財務(wù)管理，規(guī)范財務(wù)制度，創(chuàng)新預(yù)算管理模式。進(jìn)一步完善資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的工作機制和工作流程。加強對事業(yè)單位的財務(wù)控制，強化監(jiān)督管理。
三是切實加強國有資產(chǎn)管理。對現(xiàn)有行使行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)后，相關(guān)資產(chǎn)按規(guī)定程序轉(zhuǎn)為行政資產(chǎn)進(jìn)行管理。對于從事公益服務(wù)，改革后仍為公益性事業(yè)單位的，其資產(chǎn)要按照事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度進(jìn)行管理。對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的，其資產(chǎn)要按照企業(yè)國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定實施監(jiān)管。
《瞭望》：從促進(jìn)公益事業(yè)改革發(fā)展的總體任務(wù)而言，財政政策還需要重點注意哪些問題？
王保安：分類推進(jìn)事業(yè)單位改革是一項龐雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強、社會關(guān)注度高，更沒有國際經(jīng)驗可資借鑒。為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項改革工作，需要重點處理好公益事業(yè)發(fā)展與財力保障的關(guān)系、行業(yè)體制改革與事業(yè)單位改革的關(guān)系、財政預(yù)算管理方式與事業(yè)單位分類的關(guān)系、中央宏觀指導(dǎo)與地方創(chuàng)新實踐的關(guān)系等。
當(dāng)前，財政收支矛盾仍十分突出，財政支持分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，既要支持解決好改革中的重點、難點問題，承擔(dān)必要的改革成本，又要立足經(jīng)濟社會改革發(fā)展穩(wěn)定大局，牢固樹立勤儉搞改革的意識，統(tǒng)籌安排好政府財力。
各部門、各地區(qū)在落實和細(xì)化完善事業(yè)單位分類改革相關(guān)政策時，要注意妥善處理好與先行行業(yè)體制改革的關(guān)系，出臺的新政策要以鞏固改革成果為前提，與以往出臺的行業(yè)改革相關(guān)政策相銜接。
在具體劃分類別時，要按照事業(yè)單位社會功能和承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，嚴(yán)格掌握標(biāo)準(zhǔn)。特別要嚴(yán)格控制劃入行政類的范圍，沒有法律、法規(guī)和黨中央、國務(wù)院明確依據(jù)的不能劃入行政類。完全可以由市場配置資源的要堅決劃入生產(chǎn)經(jīng)營類。在公益類事業(yè)單位的進(jìn)一步分類中，也要防止公益一類的膨脹，承擔(dān)非基本公共服務(wù)的不能劃入公益一類。
此外，各地方要在中央總體規(guī)劃和宏觀指導(dǎo)下，根據(jù)自身實際，不要一味地等待中央出臺的新政策，要努力增強工作的主動性，消除“等、靠、要”的思想，因地制宜，積極探索，大膽創(chuàng)新。同時，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，及時提出建議，加強溝通協(xié)調(diào)，確保改革順利平穩(wěn)進(jìn)行。
這次財政支持推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，不是簡單地精簡機構(gòu)和人員，壓縮經(jīng)費開支，而是要通過創(chuàng)新體制機制，增強事業(yè)單位發(fā)展的生機活力，促進(jìn)社會公益事業(yè)更好、更快發(fā)展
2011年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號）提出，要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會力量廣泛參與，引入市場競爭機制，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局。
公共財政是以滿足社會公共需要、維護社會公平、追求公益目標(biāo)為出發(fā)點，與社會公益事業(yè)發(fā)展具有內(nèi)在統(tǒng)一性。因此，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，促進(jìn)我國社會公益事業(yè)健康發(fā)展，是公共財政的職能所在，也是財政改革發(fā)展的重要內(nèi)容。
在這場涉及體制機制重大變革、思想觀念重大轉(zhuǎn)換、利益關(guān)系重大調(diào)整的改革中，財政支持公益事業(yè)改革發(fā)展將秉持怎樣的原則？財政投入方式將有哪些創(chuàng)新？事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)與資產(chǎn)管理將發(fā)生哪些變化？財稅政策如何引導(dǎo)和激勵社會力量興辦公益事業(yè)？
帶著這些社會關(guān)注的熱點問題，《瞭望》新聞周刊近期專訪了財政部副部長王保安，探訪正在進(jìn)行的“促進(jìn)公益事業(yè)改革發(fā)展的財政政策”的細(xì)節(jié)與全貌。
國家財政支持公益事業(yè)發(fā)展成效明顯
《瞭望》：您如何評價黨的十六大以來，國家財政對公益事業(yè)發(fā)展的支持？
王保安：隨著改革開放的不斷推進(jìn)，特別是黨的十六大以來，國家財政綜合運用預(yù)算支出、稅收、補貼、政府采購等政策工具，大力支持各項社會公益事業(yè)發(fā)展，取得了顯著成效。
第一，加大財政投入力度，為公益事業(yè)改革發(fā)展提供財力保障。2002～2011年，財政教育、科技、文化、社會保障和就業(yè)以及農(nóng)林水事務(wù)支出不斷增加，大力支持社會公益事業(yè)改革發(fā)展。一是按照實施科教興國和人才強國戰(zhàn)略的要求，堅持把教育作為財政投入重點領(lǐng)域，全國財政教育經(jīng)費由3006.1億元增長到16116.1億元，年均增長20.5%。二是建立健全財政科技投入穩(wěn)定增長機制，推動創(chuàng)新型國家建設(shè)，全國財政科技經(jīng)費由769.5億元增長到3806.4億元，年均增長19.3%。三是重點保障公共文化服務(wù)體系建設(shè)、文化遺產(chǎn)保護以及文化體制改革等需求，全國財政文化體育與傳媒支出由415.4億元增長到1890.3億元，年均增長17.2%。四是積極促進(jìn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老、就業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生等社會保障體系建設(shè)，全國財政社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出由2689.1億元增長到11143.9億元，年均增長18.6%。五是圍繞促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步等任務(wù)，財政不斷加大農(nóng)林水等領(lǐng)域投入力度，全國財政農(nóng)林水事務(wù)支出由1672.7億元增長到9890.1億元，年均增長20.5%。
第二，注重創(chuàng)新財政支持方式，著力提高財政政策效果。財政部門不斷完善政策設(shè)計和機制創(chuàng)新，努力保障重點社會事業(yè)發(fā)展需要。一是建立健全財政教育經(jīng)費保障機制，實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革和城鄉(xiāng)義務(wù)教育免除學(xué)雜費，建立健全家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系，加強職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)，推動高等教育從“規(guī)模擴張”向“內(nèi)涵發(fā)展”轉(zhuǎn)變、從“精英化”向“大眾化”轉(zhuǎn)變。二是創(chuàng)新財政科技投入方式，重點支持基礎(chǔ)研究、社會公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)等公共科技活動，合理配置科技資源。三是建立健全公共文化服務(wù)財政投入長效機制，支持構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共文化服務(wù)體系。四是積極推進(jìn)城鎮(zhèn)居民和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，建立健全基本醫(yī)療保障和基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，推動建立國家基本醫(yī)藥制度和公立醫(yī)院改革試點工作。五是完善各項強農(nóng)惠農(nóng)政策，開展清理化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)，實施農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)財政獎補政策等。
第三，充分運用稅收政策工具，促進(jìn)公益事業(yè)健康發(fā)展。結(jié)合不同領(lǐng)域事業(yè)單位特點，借鑒世界各國經(jīng)驗做法，建立健全相關(guān)稅收優(yōu)惠政策體系。一是對直接用于科學(xué)研究、科學(xué)試驗和教學(xué)的進(jìn)口儀器、設(shè)備免征增值稅。二是對博物館、文化館、美術(shù)館等舉辦文化活動的門票收入，以及醫(yī)院、診所和其他醫(yī)療機構(gòu)提供的醫(yī)療服務(wù)免征營業(yè)稅。三是對境外無償捐贈直接用于各類職業(yè)學(xué)校、中小學(xué)、幼兒園教育的教學(xué)儀器、圖書等學(xué)習(xí)用品，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。四是對符合稅法規(guī)定向社會公益事業(yè)捐贈的企業(yè)和個人，準(zhǔn)予在繳納所得稅前給予比例扣除。
第四，探索完善事業(yè)單位預(yù)算管理制度，提高公益服務(wù)供給效率。改革開放以后，財政部門創(chuàng)新和完善事業(yè)單位預(yù)算管理方式，先后實行了“預(yù)算包干”、“核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結(jié)余留用”以及“部門預(yù)算”等模式。2012年，經(jīng)報國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部以第68號令頒發(fā)了修訂后的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，對事業(yè)單位預(yù)算管理模式又作了進(jìn)一步完善。
第五，配合做好事業(yè)單位機構(gòu)編制管理工作，建立健全事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度。財政部門積極參與完善機構(gòu)編制與預(yù)算管理的相互配合機制，重在優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)，有保有壓，把更多的資金用在事業(yè)發(fā)展上。各級政府還不斷探索事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，基本確立了國家“統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有使用”的管理體制和“財政部門——主管部門——事業(yè)單位”的管理模式。同時，加強和規(guī)范國有文化企業(yè)資產(chǎn)管理。公益事業(yè)發(fā)展新的形勢
對財政提出新的任務(wù)要求
《瞭望》：當(dāng)前，我國公益事業(yè)發(fā)展面臨的突出矛盾對財政提出了怎樣的新要求？
王保安：目前，我國公益事業(yè)發(fā)展面臨的矛盾和問題，既有社會歷史方面的原因，也有經(jīng)濟社會發(fā)展階段的限制，但主要的因素仍是體制機制改革不到位。黨中央、國務(wù)院作出分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的重大決策部署，對財政部門提出了新的任務(wù)要求。
首先，公益服務(wù)供給總量相對不足，客觀上要求加大財政社會公益事業(yè)投入力度。在做大財政經(jīng)濟“蛋糕”的基礎(chǔ)上，需要加大財政投入力度，促進(jìn)社會公益事業(yè)改革發(fā)展。同時，也要清醒地認(rèn)識到，雖然我國財政收入絕對規(guī)模已居于世界前列，但按照國際可比口徑計算，人均財力還不足發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的10%。因此，財政支持社會公益事業(yè)發(fā)展必須與國情國力相適應(yīng)，過高追求公益事業(yè)供給標(biāo)準(zhǔn)也不利于經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
其次，公益服務(wù)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，要求財政加強公益事業(yè)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前，優(yōu)先發(fā)展教育，實施擴大就業(yè)戰(zhàn)略，深化收入分配制度改革，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，提高人民健康水平，以及加強和創(chuàng)新社會管理等，都面臨較大壓力，對財政支持公益事業(yè)發(fā)展提出新的要求。同時，我國城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體之間公益服務(wù)水平差距仍然較大，財政推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化任務(wù)十分艱巨。
其三，公益服務(wù)供給質(zhì)量和效率偏低，要求改進(jìn)財政支持公益事業(yè)發(fā)展的政策機制。為社會公眾提供更加優(yōu)質(zhì)、更加高效的公益服務(wù)，是財政需要面對的突出問題。當(dāng)前，社會公益服務(wù)質(zhì)量和效率不高，關(guān)鍵原因仍在于事業(yè)單位管理體制改革滯后。一些事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)不完善，分配制度僵化，激勵機制不足，績效預(yù)算制度缺失，制約了公益服務(wù)供給效能的提高。
其四，公益服務(wù)供給模式單一，要求進(jìn)一步發(fā)揮財稅政策的引導(dǎo)和激勵作用。長期以來，我國各級政府舉辦公益事業(yè)通常采取“設(shè)機構(gòu)、養(yǎng)人頭，政府包辦、財政投入”的方式，直接進(jìn)行公共產(chǎn)品生產(chǎn)和分配，集公益服務(wù)的決策者、提供者和監(jiān)督者于一身。這種模式不僅降低了公益服務(wù)效率，容易帶來“養(yǎng)懶人”等問題，而且還制約了社會力量興辦公益事業(yè)的動力，影響財政投入績效的提高，導(dǎo)致公益服務(wù)供給總量不足與局部浪費并存等問題。
完善財政政策促進(jìn)公益事業(yè)改革發(fā)展
《瞭望》：目前，支持公益事業(yè)改革發(fā)展的財政政策措施主要包括哪些方面？
王保安：這次財政支持推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，不是簡單地精簡機構(gòu)和人員，壓縮經(jīng)費開支，而是重在完善政策設(shè)計，創(chuàng)新體制機制，增強事業(yè)單位發(fā)展的生機活力。
按照中央統(tǒng)一部署，財政部會同有關(guān)部門在全面總結(jié)教育、科技、文化、衛(wèi)生、新聞出版等部門行業(yè)體制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，重點對分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的財政政策進(jìn)行了認(rèn)真研究，提出了進(jìn)一步支持公益事業(yè)改革發(fā)展的一系列財政政策措施，主要包括繼續(xù)加大財政投入力度，分類實施財政支持政策，創(chuàng)新財政投入方式，落實和完善支持行業(yè)體制改革的財稅政策，發(fā)揮財稅政策引導(dǎo)和激勵作用，以及加強事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)與資產(chǎn)管理等方面。
《瞭望》：加大財政投入力度，具體舉措將表現(xiàn)在哪些方面？
王保安：依據(jù)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平和財政保障能力，推進(jìn)以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)，是實施財政政策的出發(fā)點和落腳點。
一是合理確定政府供給范圍，強化政府責(zé)任，明確財政公益服務(wù)保障任務(wù)。二是根據(jù)社會公益事業(yè)發(fā)展規(guī)律和公共服務(wù)的不同特點，立足我國的基本國情，重點加大對“三農(nóng)”、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等社會事業(yè)方面的投入力度。三是按照逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)任務(wù)，完善財力與事權(quán)相匹配的財政體制，對基本公共服務(wù)范疇的公益事業(yè)優(yōu)先保障，并向欠發(fā)達(dá)和少數(shù)民族地區(qū)傾斜，加快發(fā)展農(nóng)村和落后地區(qū)公益事業(yè)。
《瞭望》：分類實施財政支持政策的含義是什么？
王保安：分類實施財政支持政策，就是要根據(jù)不同領(lǐng)域公益事業(yè)發(fā)展規(guī)律和運行方式，實行有區(qū)別的政策措施和辦法。
一是行使行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)后，對其履行行政職能依法收取的費用以及通過向社會提供其他服務(wù)取得的收入，全部納入預(yù)算，收支徹底脫鉤，各項費用由同級財政預(yù)算予以安排。
二是對從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，將按照國家政策和“以事定費”的原則，科學(xué)合理制定經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，并建立動態(tài)調(diào)整機制，采取經(jīng)費保障、經(jīng)費補助、購買服務(wù)等保障方式。
三是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，要逐步與政府脫鉤，財政部門不再安排經(jīng)費，其取得的收入依法納稅、自主安排使用。為支持其轉(zhuǎn)企改制，在過渡期內(nèi)將對這類單位保留原有的正常事業(yè)費。
《瞭望》：財政投入方式的創(chuàng)新主要包括哪些方面？
王保安：為了提高社會公益服務(wù)質(zhì)量和效率，適應(yīng)事業(yè)單位體制機制改革的客觀要求，需要借鑒國際成熟經(jīng)驗，大力推進(jìn)財政投入政策和資金支持方式的創(chuàng)新。
一是充分考慮事業(yè)單位分類性質(zhì)、提供公共服務(wù)狀況以及在市場上獲取收入能力等因素，創(chuàng)新財政政策機制，確定科學(xué)合理的財政支持方式，逐步打破“一時做事、終身養(yǎng)人”的傳統(tǒng)管理模式，從“養(yǎng)人”向“辦事”轉(zhuǎn)變?！ 《浅浞职l(fā)揮市場機制優(yōu)勢，將部分由政府向社會提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)以競爭性方式委托符合資質(zhì)條件的社會組織或企業(yè)承擔(dān)，探索建立完善政府購買服務(wù)制度。
三是對財政給予保障和補助的事業(yè)單位，要建立與其職能、服務(wù)內(nèi)容、發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的事業(yè)單位經(jīng)費使用績效考評制度?？冃Э荚u結(jié)果，既要作為財政安排經(jīng)費和確定政府購買服務(wù)對象的重要依據(jù)，也要作為實施獎勵和問責(zé)制度的依據(jù)。
《瞭望》：當(dāng)前，按照分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的要求，行業(yè)體制改革按照現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制繼續(xù)推進(jìn)，其中涉及哪些財稅政策調(diào)整？
王保安：中發(fā)5號文件提出了“分類指導(dǎo)、分業(yè)推進(jìn)、分級組織、分步實施”的方針。按照“分業(yè)推進(jìn)”的要求，就是要落實和完善財稅政策，繼續(xù)推進(jìn)行業(yè)體制改革，關(guān)鍵是要解決不同行業(yè)和地方事業(yè)單位改革中的基礎(chǔ)性、共性和銜接性問題，不是“另起爐灶”。
一是繼續(xù)實施稅收優(yōu)惠政策。轉(zhuǎn)制前各行業(yè)事業(yè)單位享受的所得稅、房產(chǎn)稅等有關(guān)稅收優(yōu)惠政策，在轉(zhuǎn)制過渡期內(nèi)將繼續(xù)享受政策支持。對轉(zhuǎn)制單位在轉(zhuǎn)制過程中資產(chǎn)評估以及資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓涉及的所得稅、增值稅等，也將給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策。
二是落實和完善社會保障政策。轉(zhuǎn)制前已離退休人員將繼續(xù)按照規(guī)定享受養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障有關(guān)政策，保持原有待遇水平。轉(zhuǎn)制后企業(yè)具備條件的，可按照有關(guān)政策規(guī)定為職工建立企業(yè)年金和補充醫(yī)療保險。
三是完善其他有關(guān)財稅扶持政策。轉(zhuǎn)制單位原由財政負(fù)擔(dān)的住房公積金部分，轉(zhuǎn)制過渡期內(nèi)繼續(xù)由財政安排；轉(zhuǎn)制前由財政負(fù)擔(dān)的離退休人員住房補貼資金尚未解決的，轉(zhuǎn)制時財政將一次性撥付解決，對轉(zhuǎn)制后企業(yè)發(fā)展繼續(xù)給予財稅政策支持。
《瞭望》：按照中發(fā)5號文件的要求，構(gòu)建公益服務(wù)新格局需要引導(dǎo)社會力量廣泛參與，這離不開財稅政策的激勵，這方面有什么考慮？
王保安：針對當(dāng)前我國社會管理模式相對落后、公益服務(wù)質(zhì)量效益偏低等問題，需要大力推進(jìn)政府公共服務(wù)管理改革，促使原來政府單一提供方式向政府與社會多元提供方式轉(zhuǎn)變。對此，關(guān)鍵要充分發(fā)揮財稅政策引導(dǎo)和激勵作用，鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)。
一是“轉(zhuǎn)模式”，要在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，鼓勵和引導(dǎo)社會力量以多種方式參與和出資興辦各種公益服務(wù)項目，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局。
二是“強激勵”，要在落實好各項稅收優(yōu)惠政策的同時，積極研究鼓勵企業(yè)、社會團體和公民個人捐贈公益事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，大力倡導(dǎo)和支持發(fā)展志愿服務(wù)。
三是“重組合”，要采取財政、金融等多種政策組合，通過設(shè)立財政專項資金、出讓國有股份、貼息等方式，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入公益服務(wù)領(lǐng)域，支持社會力量參與興辦公益事業(yè)。
《瞭望》：如何加強事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)與資產(chǎn)管理？
王保安：分類推進(jìn)事業(yè)單位改革涉及職能界定、編制管理、社會保障和收入分配等多個環(huán)節(jié)，客觀上需要財政部門配合做好機構(gòu)編制管理，以及事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)資產(chǎn)管理等工作。
一是加強事業(yè)單位機構(gòu)編制管理。嚴(yán)格執(zhí)行中央有關(guān)機構(gòu)編制管理的工作方針和政策，積極配合機構(gòu)編制部門從嚴(yán)從緊控制機構(gòu)編制。對各級行政事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、實有人數(shù)、業(yè)務(wù)目標(biāo)、經(jīng)費來源等進(jìn)行全面清理摸底，為配合開展分類等工作打好基礎(chǔ)。進(jìn)一步完善機構(gòu)編制管理與財政預(yù)算管理的協(xié)調(diào)機制。
二是完善事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)管理制度。加強財務(wù)管理，規(guī)范財務(wù)制度，創(chuàng)新預(yù)算管理模式。進(jìn)一步完善資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的工作機制和工作流程。加強對事業(yè)單位的財務(wù)控制，強化監(jiān)督管理。
三是切實加強國有資產(chǎn)管理。對現(xiàn)有行使行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)后，相關(guān)資產(chǎn)按規(guī)定程序轉(zhuǎn)為行政資產(chǎn)進(jìn)行管理。對于從事公益服務(wù)，改革后仍為公益性事業(yè)單位的，其資產(chǎn)要按照事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度進(jìn)行管理。對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的，其資產(chǎn)要按照企業(yè)國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定實施監(jiān)管。
《瞭望》：從促進(jìn)公益事業(yè)改革發(fā)展的總體任務(wù)而言，財政政策還需要重點注意哪些問題？
王保安：分類推進(jìn)事業(yè)單位改革是一項龐雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強、社會關(guān)注度高，更沒有國際經(jīng)驗可資借鑒。為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項改革工作，需要重點處理好公益事業(yè)發(fā)展與財力保障的關(guān)系、行業(yè)體制改革與事業(yè)單位改革的關(guān)系、財政預(yù)算管理方式與事業(yè)單位分類的關(guān)系、中央宏觀指導(dǎo)與地方創(chuàng)新實踐的關(guān)系等。
當(dāng)前，財政收支矛盾仍十分突出，財政支持分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，既要支持解決好改革中的重點、難點問題，承擔(dān)必要的改革成本，又要立足經(jīng)濟社會改革發(fā)展穩(wěn)定大局，牢固樹立勤儉搞改革的意識，統(tǒng)籌安排好政府財力。
各部門、各地區(qū)在落實和細(xì)化完善事業(yè)單位分類改革相關(guān)政策時，要注意妥善處理好與先行行業(yè)體制改革的關(guān)系，出臺的新政策要以鞏固改革成果為前提，與以往出臺的行業(yè)改革相關(guān)政策相銜接。
在具體劃分類別時，要按照事業(yè)單位社會功能和承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，嚴(yán)格掌握標(biāo)準(zhǔn)。特別要嚴(yán)格控制劃入行政類的范圍，沒有法律、法規(guī)和黨中央、國務(wù)院明確依據(jù)的不能劃入行政類。完全可以由市場配置資源的要堅決劃入生產(chǎn)經(jīng)營類。在公益類事業(yè)單位的進(jìn)一步分類中，也要防止公益一類的膨脹，承擔(dān)非基本公共服務(wù)的不能劃入公益一類。
此外，各地方要在中央總體規(guī)劃和宏觀指導(dǎo)下，根據(jù)自身實際，不要一味地等待中央出臺的新政策，要努力增強工作的主動性，消除“等、靠、要”的思想，因地制宜，積極探索，大膽創(chuàng)新。同時，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，及時提出建議，加強溝通協(xié)調(diào)，確保改革順利平穩(wěn)進(jìn)行。