2012年事業(yè)單位改革啟幕：
已于一年前內(nèi)部印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），在4月16日由新華社全文播發(fā)，公眾方得以窺其全貌。
這份被稱為事業(yè)單位改革路線圖的文件提出，五年之內(nèi)，完成事業(yè)單位分類：承擔(dān)行政職能的，回歸行政機(jī)構(gòu)序列；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。
同時(shí)，今后不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》(博客,微博)記者了解，自《指導(dǎo)意見》內(nèi)部印發(fā)以來，各地已著手對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制、實(shí)有人數(shù)、經(jīng)費(fèi)來源等情況全面調(diào)查摸底，并按照規(guī)定撤消和整合部分事業(yè)單位。
在《指導(dǎo)意見》基礎(chǔ)上，去年7月，由國務(wù)院辦公廳內(nèi)部印發(fā)了《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見》《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》等九個(gè)配套文件，目前公開征求意見的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，將是指導(dǎo)意見的第十個(gè)配套文件。
此前，摸索了20年的事業(yè)單位改革，主要針對(duì)事業(yè)單位本身進(jìn)行裁并、減員，單兵突進(jìn)而未有進(jìn)展，相反事業(yè)單位越改革越多。
“改革要整體推進(jìn)，就需要頂層設(shè)計(jì)，有這一份《指導(dǎo)意見》，有助于把各個(gè)部委的工作整合到一起，避免走彎路?！眹倚姓W(xué)院教授汪玉凱說。
但需要看到，事業(yè)單位改革涵蓋4000萬人，涉及多方利益調(diào)整。在行政職能劃分、政府與公共部門、市場(chǎng)的關(guān)系尚未厘清的現(xiàn)實(shí)下，這項(xiàng)改革必將是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。
分類“博弈”
據(jù)公共管理學(xué)者估算，中國有126萬個(gè)事業(yè)單位，共計(jì)3000多萬正式職工，900萬離退休人員。其中，只有不足20％會(huì)回歸行政序列和轉(zhuǎn)為企業(yè)。
其余80％以上的事業(yè)單位將會(huì)留下來繼續(xù)提供公共服務(wù)，它們分布于醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、科技、體育等各個(gè)領(lǐng)域。而在《指導(dǎo)意見》中，對(duì)這一部分事業(yè)單位加以細(xì)分，其中不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，細(xì)劃為公益一類，由財(cái)政全額撥款；可部分由市場(chǎng)配置資源的，則劃入公益二類，由財(cái)政差額撥款。
不同的公益屬性則意味著不同程度的財(cái)政支持，公益一類與公益二類的界定，其要害就在于此。
在地方看來，《指導(dǎo)意見》太過籠統(tǒng)，“我們這里，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)分類，有很多套不進(jìn)去，很多事業(yè)單位的職能不是那么清楚。”一位地方編制辦工作人員說。
以婦幼保健院為例，目前屬于財(cái)政差額撥款的事業(yè)單位，其內(nèi)部諸如分娩等業(yè)務(wù)是市場(chǎng)化的，而產(chǎn)檢、嬰幼兒預(yù)防保健等業(yè)務(wù)則屬于公共服務(wù)。這種設(shè)置主要是基于地方財(cái)政壓力，政府試圖引導(dǎo)事業(yè)單位通過市場(chǎng)化手段自行造血，來供養(yǎng)公共服務(wù)。
而在現(xiàn)實(shí)中，這一設(shè)置給牟利留下空間，使得部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)而追逐利益，偏離了公共服務(wù)取向。
據(jù)中山大學(xué)行政管理學(xué)系主任倪星介紹，目前廣州就在嘗試將婦幼保健院拆分，市場(chǎng)化的部分可成立婦幼醫(yī)院，公共服務(wù)部分則劃歸疾控中心。
中央此次對(duì)事業(yè)單位分類仍然沒有具體明確的指引，給地方留有一定的彈性空間?！爸醒胫圆粚?duì)公益一類進(jìn)行明確限定，可能就是考慮到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡?！钡咝菗?dān)心，這樣會(huì)導(dǎo)致與基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)相悖。
仍以婦幼保健院為例，北京、廣州等婦幼保健院已經(jīng)高度市場(chǎng)化，其自身已具有很強(qiáng)的造血能力，而甘肅、青海等貧困地區(qū)婦幼保健院則更多需要財(cái)政投入。“但按照現(xiàn)有的分類原則，可能出現(xiàn)的結(jié)果是，發(fā)達(dá)地區(qū)具備的婦幼保健院能夠得到財(cái)力的保障，獲得全額撥款，而貧困地區(qū)的則被推向市場(chǎng)，其公共服務(wù)能力被進(jìn)一步削弱?！?BR> 因此，在倪星看來，事業(yè)單位分類必須要理清基本公共職責(zé)，“比如需要將哪些是公共衛(wèi)生服務(wù)，哪些屬于基礎(chǔ)教育等問題梳理清晰”。并由中央通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保障基本公共服務(wù)的均等化。
就具體操作程序而言，在清理規(guī)范現(xiàn)有事業(yè)單位之后，由各省份編制部門擬訂分類目錄，制定分類方案，并征求中央機(jī)構(gòu)編制部門意見后，報(bào)省級(jí)黨委政府批準(zhǔn)。
這種情況下，“中央與地方，地方政府與部門之間會(huì)有一個(gè)博弈的過程?！眳墙f。雖然具體分類方案由地方制定，但中央有審批的權(quán)力。在《指導(dǎo)意見》原則下的博弈，將決定最終的分類結(jié)果。
此外，現(xiàn)有的事業(yè)單位都與政府行政機(jī)關(guān)有著緊密的聯(lián)系，出于自身利益考慮，各個(gè)部門都偏向于將所屬事業(yè)單位劃入全額撥款的一類，在此現(xiàn)實(shí)下，如何平衡各方利益，實(shí)為難題。
政府愿放多少權(quán)
此次改革，提出建立“公共服務(wù)體系”，并要強(qiáng)化保留下來的事業(yè)單位的“公益屬性”。
在吳江看來，由于中國公共服務(wù)缺口巨大，政府投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)于公益性事業(yè)單位，要提高公共服務(wù)的品種、覆蓋率和質(zhì)量，政府財(cái)政投入的力度應(yīng)該加大。
但是這也帶來新的問題，如何處理好未來政府與事業(yè)單位的關(guān)系。
《指導(dǎo)意見》提出政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系思路。并要求行政主管部門減少對(duì)事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，強(qiáng)化規(guī)范和監(jiān)管職責(zé)。對(duì)面向社會(huì)提供公共服務(wù)的事業(yè)單位，探索管辦分離，逐步取消行政級(jí)別。
在汪玉凱看來，上述原則要真正落地，難度很大。據(jù)他介紹，目前大部分事業(yè)單位都依附于黨政機(jī)關(guān)存在，甚至有一些成為上級(jí)部門安排退休人員的場(chǎng)所?！拔磥?，事業(yè)單位要逐步和黨政機(jī)關(guān)脫鉤，建立獨(dú)立法人治理結(jié)構(gòu)，包括對(duì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任命權(quán)、人員招聘的自主權(quán)。其中關(guān)鍵在于黨政機(jī)關(guān)究竟愿不愿意放權(quán)。”汪玉凱說，“政府愿意退到哪里，事業(yè)單位改革就能前進(jìn)到哪里?！?BR> 一個(gè)典型的例子是，近年來，在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)“管辦分離”的呼聲下，多個(gè)地方于衛(wèi)生局之外都成立了醫(yī)管局，實(shí)現(xiàn)形式上的監(jiān)督權(quán)和資產(chǎn)所有權(quán)的分離，但在實(shí)際上卻依舊“管辦合一”，比如北京等多地的醫(yī)管局局長仍由衛(wèi)生局負(fù)責(zé)人兼任。
打破這一僵局的路徑之一是引入更多的社會(huì)力量，通過形成競(jìng)爭，從而倒逼事業(yè)單位內(nèi)部改革。
此次出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》提出，要放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)力量依法進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域，并對(duì)其設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評(píng)定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面，給予與事業(yè)單位公平對(duì)待。
但在上百萬個(gè)公益性事業(yè)單位的巨大存量面前，社會(huì)組織要獲得一席之地談何容易?！懊駹I企業(yè)獲得承認(rèn)用了20年的時(shí)間，要培養(yǎng)社會(huì)組織，進(jìn)行社會(huì)改革，可能更難?！蹦咝钦f。
而要通過引入新的社會(huì)力量，來促進(jìn)公益性事業(yè)單位內(nèi)部改革，將是一個(gè)更漫長的過程。
養(yǎng)老“雙軌”挑戰(zhàn)
在與行政部門艱難脫鉤的過程中，涉及事業(yè)單位人員自身利益的收入分配、社保等問題無法繞開。
中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自上世紀(jì)90年代建立，在企業(yè)職工中建立了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，形成企業(yè)、個(gè)人、國家三者分擔(dān)的繳費(fèi)模式。但改革未觸碰機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員，仍保留著個(gè)人無需繳費(fèi)、財(cái)政撥付退休金的舊模式，自此形成中國養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”，因身份與機(jī)構(gòu)性質(zhì)而導(dǎo)致的養(yǎng)老金差距成為一個(gè)客觀事實(shí)。
根據(jù)清華大學(xué)教授楊燕綏的研究，目前公務(wù)員、事業(yè)單位職工，平均每月退休金約為4000元－5000元，達(dá)到其退休前個(gè)人工資的80％，而企業(yè)退休人員工資平均每月僅1400元，而這個(gè)差距還在呈擴(kuò)大之勢(shì)。
根據(jù)《指導(dǎo)意見》對(duì)事業(yè)單位的三種分類，未來事業(yè)單位回歸行政序列的，繼續(xù)享受財(cái)政撥款退休金，系改革受益者，不存在阻力；經(jīng)營性的事業(yè)單位，其本身多為自收自支型事業(yè)單位，已多年不享受財(cái)政撥款，職工多已按企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)入現(xiàn)有社會(huì)化養(yǎng)老制度，改革難度也不大。
對(duì)于占大多數(shù)的公益性事業(yè)單位，《指導(dǎo)意見》給出的改革方向是：實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本養(yǎng)老金實(shí)行社會(huì)化發(fā)放。這意味著，公益性事業(yè)單位也將參照企業(yè)職工建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
既有經(jīng)驗(yàn)已證明了改革的難度，2009年1月，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市已先期展開事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，其主要方向便是參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度展開。但由于企業(yè)養(yǎng)老金和事業(yè)單位退休金間的巨大差距，改革甫一出臺(tái)即遭激烈*，“事業(yè)單位退休金腰斬”之說不絕于耳。有媒體報(bào)道，廣東等地一度掀起教職工提前退休潮，以求退休待遇不降低。鑒于此，目前，五試點(diǎn)省市改革均無實(shí)質(zhì)進(jìn)展。
究竟如何保持相關(guān)待遇水平不降低，《指導(dǎo)意見》給出的解決方案是，建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。
汪玉凱認(rèn)為，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，應(yīng)當(dāng)和公務(wù)員養(yǎng)老保障制度改革捆綁在一起，否則難以推進(jìn)。中國社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文也建議，將公務(wù)員、事業(yè)單位職工一起納入改革，并參照企業(yè)年金制度，提供全國統(tǒng)一的運(yùn)營方式、投資工具、繳費(fèi)方案。
深圳的經(jīng)驗(yàn)或可參照。2010年6月，該市在聘任制公務(wù)員中建立職業(yè)年金制度，作為補(bǔ)充養(yǎng)老保障。職業(yè)年金實(shí)行不同的繳費(fèi)比例：月工資總額在上年度社會(huì)平均工資3倍以內(nèi)的，繳費(fèi)比例為8％；月工資總額達(dá)到或超過上年度社會(huì)平均工資3倍的，繳費(fèi)比例為9％，采用個(gè)人賬戶方式進(jìn)行管理，由受托人管理職業(yè)年金，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營。
這是目前國內(nèi)的公務(wù)員養(yǎng)老保障改革試點(diǎn)，但這一改革更多的是增量改革，針對(duì)現(xiàn)有聘任制公務(wù)員和未來新進(jìn)人員，并未涉及改革之前的人員。