事業(yè)單位改革:2012制定事業(yè)單位改革法正當其時
4月16日，新華社受權向社會公布《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，其中明確了事業(yè)單位分類改革的整體思路框架和改革的時間表。
統(tǒng)計表明，我國有126萬個事業(yè)單位，共計3000多萬正式職工(其中，教育系統(tǒng)人員即達一半左右)，另有900萬離退休人員，總數(shù)超過4000萬人。事業(yè)單位廣泛地分布在教育、科技、文化、衛(wèi)生等與民生關系密切的領域，是政府提供公益服務的主要載體。
接受法治周末記者采訪的專家認為，對于規(guī)模如此龐大、社會職能如此重要的事業(yè)單位，我國目前尚沒有一部以此為特定規(guī)范對象的法律，難以為事業(yè)單位的改革發(fā)展提供法治化保障。
事業(yè)單位分類是亮點
分類推進事業(yè)單位改革總體思路還是一如既往，從具體實施措施上看，突出強化了事業(yè)單位的公益屬性
一份關系幾千萬人利益的改革方案印發(fā)一年后向社會公布。這份名為《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》的改革文件，印發(fā)于去年3月，今年4月16日由新華社受權首次對社會公布。
《指導意見》全文約6000字，分為改革的重要性和緊迫性，改革的指導思想、基本原則和總體目標，科學劃分事業(yè)單位類別等9部分共30個小節(jié)。
《指導意見》指出，事業(yè)單位改革按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學分類為基礎，以深化體制機制改革為核心。
中國社科院法學所研究員周漢華告訴法治周末記者，《指導意見》的發(fā)布，初步明確了事業(yè)單位改革的基本方向和基本架構，是下一步事業(yè)單位改革該如何來推進的指導思想。
中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱認為，根據(jù)《指導意見》，分類推進事業(yè)單位改革總體思路還是一如既往，從具體實施措施上看，突出強化了事業(yè)單位的公益屬性。
周漢華說：“事業(yè)單位改革的主要方向，我理解可以歸納為兩個"分開"?！?BR> 根據(jù)周漢華的說法，第一個“分開”就是，讓那些從事公共管理職能的單位，推動它們回歸政府，比如證監(jiān)會、銀監(jiān)會都會重歸政府部門。對于事企不分這部分，該推向企業(yè)的也走向企業(yè)，比如出版社、劇團等等。
根據(jù)《指導意見》的要求，第一個“分開”是5年之內(nèi)實現(xiàn)的階段性目標。
《指導意見》指出，今后5年，在清理規(guī)范基礎上完成事業(yè)單位分類，承擔行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編制等方面改革取得明顯進展，管辦分離、完善治理結構等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進一步優(yōu)化，為實現(xiàn)改革的總體目標奠定堅實基礎。
第二個“分開”是事業(yè)單位根據(jù)公益性質(zhì)的劃分。
周漢華解釋說，留下真正的提供公益服務的這一塊作為事業(yè)單位，剝離它們的政府和企業(yè)職能。這一部分，又要一分為二。把純公益的，不能由市場來配置資源的，必須由政府來提供服務的，比如中小學、疾病防控中心等，叫公益一類。另外還有一類是部分可由市場來配置資源的，比如像大學，現(xiàn)在有私立大學、民辦大學，這些是公益二類。
對此，《指導意見》明確在2020年逐步完成這一總體目標到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。
周漢華認為，對事業(yè)單位進行分類，是《指導意見》中的亮點。
確保三千萬人平穩(wěn)過渡
屬于公益一類的單位，就應該完全由國家財政撥款，只吃“皇糧”、不吃“雜糧”
20年前，黨的十四大提出，按照機關、企業(yè)和事業(yè)單位的不同特點，逐步建立健全分類管理的人事制度。
時至今日，這一分類推薦事業(yè)單位改革的基本思路沒有變化，但改革進程推進緩慢。
其間，廣東省廣州市、深圳市等城市作為分類改革試點城市進行了事業(yè)單位改革，但改革推行得并不順利。
汪玉凱認為，我國事業(yè)單位改革進展一直不大，最主要的原因是沒有一個像《指導意見》這樣的國家層面的頂層設計。
缺少頂層設計反映到改革實踐中，便是如何尋求平衡加快改革的同時確保126萬個事業(yè)單位及其3000多萬名員工平穩(wěn)過渡。
近年的事業(yè)單位改革一直遵循一個原則，就是不簡單地把人推出去，所以改革的步伐很緩慢。從我國改革開放30多年的經(jīng)驗來看，未來解決事業(yè)單位改革問題的方向仍然應該是“增量改革”。即事業(yè)單位改革應打破過去公益服務由國家壟斷的格局，發(fā)育其他公益服務主體，把現(xiàn)在公益服務的職能逐步向社會轉移，吸收和轉化事業(yè)單位的職能，消化事業(yè)單位人員，最終達到改革目標。
汪玉凱認為，改革不順利的另一原因，在于沒有一個國家層面的協(xié)調(diào)機構，涉及事業(yè)單位改革的多個部門各自為政。國務院應該設立一個高層次的、跨部門的、權威的事業(yè)單位改革領導小組，專門負責事業(yè)單位的總體方案制定，審查部門的改革方案，使其與整體改革方案協(xié)調(diào)、配套。
他表示，事業(yè)單位分類改革，實際上最難的還是“分類”，過去就是因為把關不嚴，將許多根本不應納入事業(yè)單位的部門納入了事業(yè)單位管理，直接導致事業(yè)單位量大面寬，達到120余萬個單位?？梢哉f能否科學分類、成功分類，將影響到此次事業(yè)單位改革的成敗。
讓周漢華擔心的是，事業(yè)單位“剝離”非公益職能之后，橫亙在改革面前的難題是，公益一類和公益二類怎么劃分、怎么形成不同的治理機制和運行模式。
周漢華介紹說，這幾年一些地方都在嘗試分類，但是實踐中劃分很困難。比如提供基礎教育的學校，本應是國家全額撥款的，卻大量收贊助費；比如應該由國家財政負擔的公益醫(yī)院，最后卻“以藥養(yǎng)醫(yī)”。
周漢華認為，屬于公益一類的單位，就應該完全由國家財政撥款，只吃“皇糧”、不吃“雜糧”。
“所以，事業(yè)單位改革另外一個能否成功的因素在于公共財政制度改革?！敝軡h華說，公益一類和二類劃分完畢后，政府的財政支持就一定要進行落實。在此基礎上，必須建立公共財政制度，對純公益的事業(yè)單位應嚴格要求，一分錢外快都不能掙了。
制定事業(yè)單位改革法
要想被改革者支持參與配合改革，的方法就是吸納他的意見，至少是讓他參與到程序中來，表達他的意見。
在我國，事業(yè)單位工作人員在數(shù)量上遠遠超過公務員隊伍，事業(yè)單位廣泛分布在教育、科技、文化、衛(wèi)生等與民生關系密切的領域，承擔向社會提供公益服務的主要責任，扮演著非常重要的社會職能。
然而，中國政法大學副校長馬懷德教授專門梳理有關事業(yè)單位的立法發(fā)現(xiàn)，除了一些專業(yè)領域的法律(如高等教育法、醫(yī)療衛(wèi)生領域的法律等)外，我國目前還沒有一部真正把事業(yè)單位作為特定的規(guī)范對象的法律，只在行政條例層面上有一部《事業(yè)單位登記管理的暫行條例》，還不能適應現(xiàn)在的要求。
馬懷德認為，在事業(yè)單位改革的歷史進程中，之所以容易引發(fā)且至今難以解決的那么多問題，一個重要原因就是缺乏法治保障。因為這些改革太重要，涉及到機構、人員、公共利益的重大事項，沒有法治保障，難以切實推進和保持改革的成果。
“單靠政策推進事業(yè)單位改革是不夠的。無論是改革過程的推進還是改革成果的保障，都離不開法治。脫離了法治，就會變成了政策的反復。”馬懷德向法治周末記者表示。
馬懷德表示，從法學方面思考，還是要制定事業(yè)單位改革法。
對于事業(yè)單位改革法重點應該規(guī)范哪些內(nèi)容，馬懷德認為，首先要明確事業(yè)單位的屬性，包括性質(zhì)、定義、改革的目標、路徑、原則。這些比較宏觀的、重要的問題需要體現(xiàn)。就是要把《指導意見》和相關配套文件中的重要規(guī)范，用法律的形式固定下來。
“事業(yè)單位的屬性，我認為應該定義為公共部門。就是去兩頭留中間后的那80%的部分。國外沒有與我們事業(yè)單位對應的機構，但是有公共部門。”馬懷德告訴法治周末記者。
1998年的高等教育法規(guī)定了大學有依法辦學的自主權，但是難以落實。
這是因為政府部門和學校的關系沒有理順。政府還是把大學當作下屬部門去管，沒有意識到大學是一個獨立法人。
事業(yè)單位改革法要落實事業(yè)單位法人的自主權。馬懷德說：“我認為事業(yè)單位改革最核心的問題就是把事業(yè)單位變成真正的法人，落實自主權?！?BR> 據(jù)周漢華介紹，依照我國現(xiàn)有的法律制度，一般把法人分為四種，機關法人、社團法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人。
因此，從法律角度來界定，事業(yè)單位改革就是對事業(yè)法人領域的改革。
如事業(yè)單位的人員的聘用、事業(yè)單位內(nèi)部的治理結構等問題應該更多地讓事業(yè)單位自主決定，落實法人自主權，而不是當作行政化的一個下屬單位看待。
馬懷德指出，去年11月公開征求意見的《事業(yè)單位人事管理條例(征求意見稿)》還是留有許多行政化的特點。
馬懷德特別強調(diào)，應該從法律上把握住界限，保障事業(yè)單位的獨立，避免行政機關下屬的事業(yè)單位成為“二政府”。
歷每一次事業(yè)單位改革，基本上是封閉狀態(tài)下的政府部門單方面決定的，公眾參與度不夠、開放性不夠，程序性不強，科學性有限。
馬懷德建議，在社會公眾對表達權、參與權、監(jiān)督權訴求日益強烈的大背景下，制定事業(yè)單位改革法需要解決事業(yè)單位改革的程序合法性問題。
周漢華表示，對于涉及3000萬人的改革，影響很大，牽一發(fā)而動全身，改革不能忽視他們的利益?！叭绻母锪Χ葲]拿捏好，沒把握好平衡的話，就會影響社會穩(wěn)定、造成新的社會矛盾。”
馬懷德告訴法治周末記者：“改革的動力何來？如果被改革者不能參與，那他不僅沒有動力，反而會有阻力。要想被改革者支持參與配合改革，的方法就是吸納他的意見，至少是讓他參與到程序中來，表達他的意見。這一點需要由法律明確規(guī)定改革的方式方法和程序?！?