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第二節(jié) 我國土地確權(quán)的基本情況
土地確權(quán)是土地權(quán)屬管理的核心內(nèi)容。長期以來，我國土地管理工作薄弱，土地權(quán)屬關(guān)系混亂，不少土地所有者和使用者的土地權(quán)屬存在問題，如存在土地權(quán)屬不清和土地權(quán)屬爭議等。由于土地權(quán)屬不明，一方面，使大面積的國有土地變?yōu)榧w所有，造成國有資產(chǎn)的大量流失，如國家在礦山建設(shè)、石油開采、農(nóng)墾開發(fā)、水利工程和城市發(fā)展及其他基本建設(shè)的費(fèi)用支出中，土地費(fèi)用數(shù)額巨大，其中相當(dāng)部分是不必要的開支;另一方面，非法侵占農(nóng)民集體土地，損害農(nóng)民集體利益的情況也普遍存在。由于土地權(quán)屬不明，買賣、變相買賣土地、損公肥私的現(xiàn)象屢禁不止，亂占、濫用和浪費(fèi)土地的問題難以整治，“節(jié)約和合理利用每寸土地、切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策無法落到實(shí)處。1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和《國家建設(shè)征用土地條例》施行前，我國土地管理比較混亂，占用土地隨意性較大，造成大量歷史遺留問題，引發(fā)了許多土地權(quán)屬糾紛。
原國家土地管理局成立以后，為貫徹《土地管理法》，確定土地權(quán)屬，進(jìn)行土地登記發(fā)證，保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定，根據(jù)解放以來不同歷史時(shí)期的國家有關(guān)法規(guī)、政策規(guī)定，結(jié)合多年調(diào)處土地權(quán)屬爭議的實(shí)踐，1989年制定了《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干意見》，1994年又根據(jù)實(shí)際情況，對《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干意見》進(jìn)行了補(bǔ)充修改，修改為《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》。該《規(guī)定》在國有土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利方面作了較為具體的規(guī)定?！兑?guī)定》印發(fā)全國執(zhí)行后，在土地確權(quán)、土地登記和土地權(quán)爭議工作調(diào)處中發(fā)揮了積極和非常重要的作用。目前，該《規(guī)定》不但是土地管理部門進(jìn)行土地確權(quán)、土地登記、解決土地權(quán)屬爭議的重要依據(jù)，同時(shí)也是人民法院審理土地權(quán)屬案件的依據(jù)。與此同時(shí)，各級國土資源行政主管部門在制定土地確權(quán)規(guī)定和辦法中做了大量工作，有地地方出臺了相關(guān)的土地確權(quán)的地方法規(guī)和規(guī)定，做到確定土地權(quán)利有法可依，維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。
隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地使用制度改革的深化，土地權(quán)利的價(jià)值日益顯化，明晰土地權(quán)屬的要求越來越迫切。同時(shí)，大量歷史遺留問題亟待處理，加強(qiáng)土地確權(quán)工作就顯得更為重要。針對這些問題，近幾年國土資源部又以批復(fù)、答復(fù)等形式，及時(shí)從法律和政策上指導(dǎo)各地處理和界定了包括軍事、石油、鐵路、礦區(qū)、河灘、宗教、農(nóng)村和城鎮(zhèn)等用地中大量的疑難土地權(quán)屬問題，很好地解決了土地確權(quán)、土地登記和土地權(quán)屬爭議的難點(diǎn)問題，推動了土地管理工作順利向前發(fā)展。這些有關(guān)土地確權(quán)的批復(fù)、答復(fù)等，非常重要，具有普遍的指導(dǎo)意義，為下一步我國土地權(quán)利體系的設(shè)置打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
第三節(jié) 確定土地權(quán)利歸屬的一般原則
確定土地權(quán)利歸屬是一項(xiàng)法律性、政策性極強(qiáng)的工作，涉及面很廣。一方面，土地確權(quán)是一項(xiàng)政府行為，其結(jié)果具有法定性和權(quán)威性。即，依法確定土地權(quán)利的歸屬是保證土地登記公信力、保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益的基礎(chǔ)，土地權(quán)利一經(jīng)確定即受到法律的保護(hù)，可以對抗一切不法侵害。另一方面，我國土地權(quán)屬狀況十分復(fù)雜，確權(quán)工作量和難度極大。建國后，我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，片面地理解社會主義土地公有制，在土地管理中只重視土地的資源屬性，忽略了土地的資產(chǎn)屬性;只注重土地的使用管理，忽視了土地權(quán)屬管理;加之我國地域遼闊，各地的情況千差萬別，建國后經(jīng)歷過數(shù)次大規(guī)模運(yùn)動式的土地調(diào)整，土地權(quán)屬狀況十分復(fù)雜，土地權(quán)屬糾紛不斷，使土地確權(quán)工作具有相當(dāng)大的難度。
因此，土地確權(quán)工作不僅要求從事這項(xiàng)工作的人員具有較高的法律政策水平和處理實(shí)際問題的能力，依法確定土地權(quán)利的歸屬，同時(shí)還要充分注意我國土地管理發(fā)展的歷史和土地利用現(xiàn)狀。土地確權(quán)結(jié)果要在切實(shí)維護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，盡可能地全面考慮各方面的利益。要有利于維護(hù)社會穩(wěn)定，保障土地的可持續(xù)利用。 在處理土地確權(quán)具體問題時(shí)，要堅(jiān)持以下三項(xiàng)基本原則，即：城市土地國有化原則、國有土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更的原則、尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)處理土地權(quán)屬問題的原則。
一、城市土地國有化原則
城市土地國有化原則是確定國家所有權(quán)客體必須堅(jiān)持的基本原則。1982年，我國《憲法》明確規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有?！蓖耆懦似渌魏谓M織和個(gè)人擁有土地所有權(quán)的可能性。城市土地國有化是隨著城市資本主義工商業(yè)的社會主義改造進(jìn)行的，它包含以下兩方面的含義：
第一，城市市區(qū)即建成區(qū)的土地屬于國家所有。依據(jù)憲法，《土地管理法》進(jìn)一步規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有?！币虼?，城市市區(qū)土地屬于國家所有是由法律直接規(guī)定的。
第二，城市郊區(qū)中已經(jīng)國家依法沒收、征收、征購、征用為國有的土地屬于國家所有。沒收是指解放初期對地主及官僚資本土地所有權(quán)的剝奪;征收是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條例無償?shù)貙⒐窕蚣w所有的土地收歸國有的行為;征購是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條例有償?shù)卣饔眉w或個(gè)人的土地的行為;征用是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行后，國家依照法律規(guī)定的條件將原屬于農(nóng)民集體的土地征為國有的行為。
第二節(jié) 我國土地確權(quán)的基本情況
土地確權(quán)是土地權(quán)屬管理的核心內(nèi)容。長期以來，我國土地管理工作薄弱，土地權(quán)屬關(guān)系混亂，不少土地所有者和使用者的土地權(quán)屬存在問題，如存在土地權(quán)屬不清和土地權(quán)屬爭議等。由于土地權(quán)屬不明，一方面，使大面積的國有土地變?yōu)榧w所有，造成國有資產(chǎn)的大量流失，如國家在礦山建設(shè)、石油開采、農(nóng)墾開發(fā)、水利工程和城市發(fā)展及其他基本建設(shè)的費(fèi)用支出中，土地費(fèi)用數(shù)額巨大，其中相當(dāng)部分是不必要的開支;另一方面，非法侵占農(nóng)民集體土地，損害農(nóng)民集體利益的情況也普遍存在。由于土地權(quán)屬不明，買賣、變相買賣土地、損公肥私的現(xiàn)象屢禁不止，亂占、濫用和浪費(fèi)土地的問題難以整治，“節(jié)約和合理利用每寸土地、切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策無法落到實(shí)處。1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和《國家建設(shè)征用土地條例》施行前，我國土地管理比較混亂，占用土地隨意性較大，造成大量歷史遺留問題，引發(fā)了許多土地權(quán)屬糾紛。
原國家土地管理局成立以后，為貫徹《土地管理法》，確定土地權(quán)屬，進(jìn)行土地登記發(fā)證，保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定，根據(jù)解放以來不同歷史時(shí)期的國家有關(guān)法規(guī)、政策規(guī)定，結(jié)合多年調(diào)處土地權(quán)屬爭議的實(shí)踐，1989年制定了《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干意見》，1994年又根據(jù)實(shí)際情況，對《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干意見》進(jìn)行了補(bǔ)充修改，修改為《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》。該《規(guī)定》在國有土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利方面作了較為具體的規(guī)定?！兑?guī)定》印發(fā)全國執(zhí)行后，在土地確權(quán)、土地登記和土地權(quán)爭議工作調(diào)處中發(fā)揮了積極和非常重要的作用。目前，該《規(guī)定》不但是土地管理部門進(jìn)行土地確權(quán)、土地登記、解決土地權(quán)屬爭議的重要依據(jù)，同時(shí)也是人民法院審理土地權(quán)屬案件的依據(jù)。與此同時(shí)，各級國土資源行政主管部門在制定土地確權(quán)規(guī)定和辦法中做了大量工作，有地地方出臺了相關(guān)的土地確權(quán)的地方法規(guī)和規(guī)定，做到確定土地權(quán)利有法可依，維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。
隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地使用制度改革的深化，土地權(quán)利的價(jià)值日益顯化，明晰土地權(quán)屬的要求越來越迫切。同時(shí)，大量歷史遺留問題亟待處理，加強(qiáng)土地確權(quán)工作就顯得更為重要。針對這些問題，近幾年國土資源部又以批復(fù)、答復(fù)等形式，及時(shí)從法律和政策上指導(dǎo)各地處理和界定了包括軍事、石油、鐵路、礦區(qū)、河灘、宗教、農(nóng)村和城鎮(zhèn)等用地中大量的疑難土地權(quán)屬問題，很好地解決了土地確權(quán)、土地登記和土地權(quán)屬爭議的難點(diǎn)問題，推動了土地管理工作順利向前發(fā)展。這些有關(guān)土地確權(quán)的批復(fù)、答復(fù)等，非常重要，具有普遍的指導(dǎo)意義，為下一步我國土地權(quán)利體系的設(shè)置打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
第三節(jié) 確定土地權(quán)利歸屬的一般原則
確定土地權(quán)利歸屬是一項(xiàng)法律性、政策性極強(qiáng)的工作，涉及面很廣。一方面，土地確權(quán)是一項(xiàng)政府行為，其結(jié)果具有法定性和權(quán)威性。即，依法確定土地權(quán)利的歸屬是保證土地登記公信力、保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益的基礎(chǔ)，土地權(quán)利一經(jīng)確定即受到法律的保護(hù)，可以對抗一切不法侵害。另一方面，我國土地權(quán)屬狀況十分復(fù)雜，確權(quán)工作量和難度極大。建國后，我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，片面地理解社會主義土地公有制，在土地管理中只重視土地的資源屬性，忽略了土地的資產(chǎn)屬性;只注重土地的使用管理，忽視了土地權(quán)屬管理;加之我國地域遼闊，各地的情況千差萬別，建國后經(jīng)歷過數(shù)次大規(guī)模運(yùn)動式的土地調(diào)整，土地權(quán)屬狀況十分復(fù)雜，土地權(quán)屬糾紛不斷，使土地確權(quán)工作具有相當(dāng)大的難度。
因此，土地確權(quán)工作不僅要求從事這項(xiàng)工作的人員具有較高的法律政策水平和處理實(shí)際問題的能力，依法確定土地權(quán)利的歸屬，同時(shí)還要充分注意我國土地管理發(fā)展的歷史和土地利用現(xiàn)狀。土地確權(quán)結(jié)果要在切實(shí)維護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，盡可能地全面考慮各方面的利益。要有利于維護(hù)社會穩(wěn)定，保障土地的可持續(xù)利用。 在處理土地確權(quán)具體問題時(shí)，要堅(jiān)持以下三項(xiàng)基本原則，即：城市土地國有化原則、國有土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更的原則、尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)處理土地權(quán)屬問題的原則。
一、城市土地國有化原則
城市土地國有化原則是確定國家所有權(quán)客體必須堅(jiān)持的基本原則。1982年，我國《憲法》明確規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有?！蓖耆懦似渌魏谓M織和個(gè)人擁有土地所有權(quán)的可能性。城市土地國有化是隨著城市資本主義工商業(yè)的社會主義改造進(jìn)行的，它包含以下兩方面的含義：
第一，城市市區(qū)即建成區(qū)的土地屬于國家所有。依據(jù)憲法，《土地管理法》進(jìn)一步規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有?！币虼?，城市市區(qū)土地屬于國家所有是由法律直接規(guī)定的。
第二，城市郊區(qū)中已經(jīng)國家依法沒收、征收、征購、征用為國有的土地屬于國家所有。沒收是指解放初期對地主及官僚資本土地所有權(quán)的剝奪;征收是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條例無償?shù)貙⒐窕蚣w所有的土地收歸國有的行為;征購是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條例有償?shù)卣饔眉w或個(gè)人的土地的行為;征用是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行后，國家依照法律規(guī)定的條件將原屬于農(nóng)民集體的土地征為國有的行為。