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(三)分階段處理國(guó)家建設(shè)征用集體土地和集體之間使用土地的土地權(quán)屬問(wèn)題
根據(jù)我國(guó)土地權(quán)屬在不同歷史時(shí)期的變化特點(diǎn)，確定土地權(quán)屬應(yīng)有不同的對(duì)策和原則。
1、貫徹《農(nóng)村人民公社工作條例草案》(簡(jiǎn)稱“六十條”)之前
國(guó)家建設(shè)使用的集體土地，集體之間使用的土地，1962年已不在生產(chǎn)隊(duì)的范圍，應(yīng)按現(xiàn)在使用情況確定土地權(quán)屬。
建國(guó)后，我國(guó)于1953年和1958年頒發(fā)、修改了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，但仍存在無(wú)償?shù)幕蚧緹o(wú)償?shù)恼饔猛恋厍闆r，用地手續(xù)極不完善。集體之間占用土地特別是公社占用大隊(duì)土地，公社、大隊(duì)占用生產(chǎn)隊(duì)土地，更是無(wú)償調(diào)撥，土地權(quán)屬極為混亂。針對(duì)這種現(xiàn)象，中共中央1960年11月緊急發(fā)文，要求堅(jiān)決反對(duì)和徹底糾正“一平二調(diào)”的錯(cuò)誤，認(rèn)真清理、堅(jiān)決退還各級(jí)組織和單位平調(diào)生產(chǎn)隊(duì)的土地，并于 1962年9月頒布《六十條》，明確規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有”。這樣，以生產(chǎn)隊(duì)為基本單位的農(nóng)村集體土地的范圍基本確定下來(lái)了。此前國(guó)家建設(shè)使用的集體土地，集體之間使用的土地，使用到現(xiàn)在則已不在生產(chǎn)隊(duì)的范圍，應(yīng)按現(xiàn)在使用情況確定權(quán)屬。
2、貫徹《六十條》后，集體土地范圍按《六十條》確定。 以下幾種類型作為當(dāng)時(shí)可以承認(rèn)的征用或使用土地的形式。
第一種類型，簽訂過(guò)轉(zhuǎn)讓、使用土地協(xié)議的。國(guó)家計(jì)委、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部對(duì)1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第二十七條的說(shuō)明(計(jì)土[1983]819號(hào))中指出：“《條例》頒布前征地已達(dá)成協(xié)議的，即征地雙方已商定預(yù)計(jì)征地面積和補(bǔ)償安置方案，初步協(xié)議經(jīng)雙方簽字同意的，應(yīng)仍按原協(xié)議執(zhí)行”，即承認(rèn)雙方簽訂的協(xié)議。
第二種類型，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)或同意的。按照《六十條》第二十一條第二款規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，不經(jīng)縣級(jí)以上人民委員會(huì)的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人都不得占用。……”反之，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的，則應(yīng)予承認(rèn)。
第三種類型，占地單位給被占地單位一定補(bǔ)償或安置了勞動(dòng)力的，或者是原所有者饋贈(zèng)的，是建立在雙方同意的基礎(chǔ)上的，或者有口頭協(xié)議，或者默認(rèn)。1958年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》第九條第一款規(guī)定：“征用農(nóng)業(yè)合作社的土地，如果社員大會(huì)或者社員代表大會(huì)認(rèn)為對(duì)社員生活沒(méi)有影響，不需要補(bǔ)償，并經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民委員會(huì)同意，可以不發(fā)補(bǔ)償費(fèi)。”對(duì)于這種類型的遺留問(wèn)題，大部分很難查清楚，一般認(rèn)為，只要不是強(qiáng)占(占用之初，被占地單位表示反對(duì)并有據(jù)可查的)，可以認(rèn)定土地所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移。
第四種類型，用地單位所有制變更的。是指原農(nóng)民集體所有制的企事業(yè)單位，經(jīng)過(guò)有關(guān)部門批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)為全民所有，或者轉(zhuǎn)為集體經(jīng)濟(jì)組織所有;其用地的所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)移。
1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》和《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后，確定土地權(quán)屬依照法律規(guī)定進(jìn)行，非法占地必須經(jīng)過(guò)依法處理，使之達(dá)到權(quán)屬來(lái)源合法，才能最后確定土地的所有權(quán)和使用權(quán)。
(四)重復(fù)征用問(wèn)題
一定范圍內(nèi)的土地被幾個(gè)單位重復(fù)征用或先后劃撥給幾個(gè)單位使用的情況經(jīng)常引起土地爭(zhēng)議。產(chǎn)生這種情況的原因，有政策方面的問(wèn)題，也有的是由土地管理部門的失誤造成的。但一般情況是，先前的使用者征(撥)而未用或多征(撥)少用使用土地閑置造成的，這種情況下的土地按實(shí)際使用確定給后來(lái)的單位使用是合理的。如果先前土地使用者是被撤銷或遷移，后又恢復(fù)或遷回，原土地已被劃給其他單位使用的，則應(yīng)按政策要求和土地利用現(xiàn)狀確定是否返還土地使用權(quán)。
(五)界線與面積不吻合的問(wèn)題
一宗地的權(quán)屬界線清楚、合法，面積不準(zhǔn)即與原批準(zhǔn)的面積不符的，應(yīng)按界線確定土地權(quán)屬面積。這是由于面積的準(zhǔn)確性取決于測(cè)量方法、精度要求以及測(cè)繪人的素質(zhì)等因素，而界線則是較為穩(wěn)定的。
三、國(guó)家土地所有權(quán)的確定
(一)國(guó)家所有土地的來(lái)源
建國(guó)后，新中國(guó)人民政權(quán)首先接收了舊中國(guó)的國(guó)有土地(如政府機(jī)關(guān)用地、軍營(yíng)和軍事設(shè)施用地、國(guó)家投資企業(yè)用地、國(guó)家所有的公用設(shè)施用地等)，同時(shí)，根據(jù)當(dāng)時(shí)具有憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，沒(méi)收了地主和官僚資本的土地。1950年，根據(jù)《土地改革法》，在實(shí)行農(nóng)村土地制度改革中，將一部分農(nóng)村土地劃歸國(guó)家所有，包括：(1)分配土地時(shí)，政府酌量劃出一部分土地，作為一縣或數(shù)縣范圍內(nèi)的農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng)或國(guó)營(yíng)示范農(nóng)場(chǎng)之用;(2)大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田、礦山及湖、沼、河港等;(3)原屬于地主的，使用機(jī)器耕種或有其他進(jìn)步設(shè)備的農(nóng)田、苗圃、農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng)及有技術(shù)性的大竹園、大果園、大茶山、大桐山、大桑田、大牧場(chǎng)等;(4)原屬地主所有或公共團(tuán)體所有的沙田、湖田。
依據(jù)1953年中央人民政府頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》和以后陸續(xù)頒布的有關(guān)土地征用的法律、法規(guī)，國(guó)家為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)和其他建設(shè)的需要，將一些合作化以前屬于農(nóng)民個(gè)人所有和合作化以后屬于集體所有的農(nóng)村土地有償征用后，轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。
由此可見，國(guó)家土地所有權(quán)是在建國(guó)初期對(duì)舊中國(guó)土地所有制進(jìn)行的根本性制度變革中形成，并隨后來(lái)的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的進(jìn)程不斷發(fā)展的。1982年，我國(guó)頒布了《憲法》，對(duì)國(guó)家土地所有權(quán)作了如下規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”(第九條第一款)?！俺鞘械耐恋貙儆趪?guó)家所有”(第十條第一款)?！稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的，也歸國(guó)家所有”(第十條第二款)?！皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”(第十條第三款)。這些規(guī)定，是確定我國(guó)國(guó)家土地所有權(quán)的基本法律依據(jù)。
(三)分階段處理國(guó)家建設(shè)征用集體土地和集體之間使用土地的土地權(quán)屬問(wèn)題
根據(jù)我國(guó)土地權(quán)屬在不同歷史時(shí)期的變化特點(diǎn)，確定土地權(quán)屬應(yīng)有不同的對(duì)策和原則。
1、貫徹《農(nóng)村人民公社工作條例草案》(簡(jiǎn)稱“六十條”)之前
國(guó)家建設(shè)使用的集體土地，集體之間使用的土地，1962年已不在生產(chǎn)隊(duì)的范圍，應(yīng)按現(xiàn)在使用情況確定土地權(quán)屬。
建國(guó)后，我國(guó)于1953年和1958年頒發(fā)、修改了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，但仍存在無(wú)償?shù)幕蚧緹o(wú)償?shù)恼饔猛恋厍闆r，用地手續(xù)極不完善。集體之間占用土地特別是公社占用大隊(duì)土地，公社、大隊(duì)占用生產(chǎn)隊(duì)土地，更是無(wú)償調(diào)撥，土地權(quán)屬極為混亂。針對(duì)這種現(xiàn)象，中共中央1960年11月緊急發(fā)文，要求堅(jiān)決反對(duì)和徹底糾正“一平二調(diào)”的錯(cuò)誤，認(rèn)真清理、堅(jiān)決退還各級(jí)組織和單位平調(diào)生產(chǎn)隊(duì)的土地，并于 1962年9月頒布《六十條》，明確規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有”。這樣，以生產(chǎn)隊(duì)為基本單位的農(nóng)村集體土地的范圍基本確定下來(lái)了。此前國(guó)家建設(shè)使用的集體土地，集體之間使用的土地，使用到現(xiàn)在則已不在生產(chǎn)隊(duì)的范圍，應(yīng)按現(xiàn)在使用情況確定權(quán)屬。
2、貫徹《六十條》后，集體土地范圍按《六十條》確定。 以下幾種類型作為當(dāng)時(shí)可以承認(rèn)的征用或使用土地的形式。
第一種類型，簽訂過(guò)轉(zhuǎn)讓、使用土地協(xié)議的。國(guó)家計(jì)委、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部對(duì)1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第二十七條的說(shuō)明(計(jì)土[1983]819號(hào))中指出：“《條例》頒布前征地已達(dá)成協(xié)議的，即征地雙方已商定預(yù)計(jì)征地面積和補(bǔ)償安置方案，初步協(xié)議經(jīng)雙方簽字同意的，應(yīng)仍按原協(xié)議執(zhí)行”，即承認(rèn)雙方簽訂的協(xié)議。
第二種類型，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)或同意的。按照《六十條》第二十一條第二款規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，不經(jīng)縣級(jí)以上人民委員會(huì)的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人都不得占用。……”反之，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的，則應(yīng)予承認(rèn)。
第三種類型，占地單位給被占地單位一定補(bǔ)償或安置了勞動(dòng)力的，或者是原所有者饋贈(zèng)的，是建立在雙方同意的基礎(chǔ)上的，或者有口頭協(xié)議，或者默認(rèn)。1958年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》第九條第一款規(guī)定：“征用農(nóng)業(yè)合作社的土地，如果社員大會(huì)或者社員代表大會(huì)認(rèn)為對(duì)社員生活沒(méi)有影響，不需要補(bǔ)償，并經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民委員會(huì)同意，可以不發(fā)補(bǔ)償費(fèi)。”對(duì)于這種類型的遺留問(wèn)題，大部分很難查清楚，一般認(rèn)為，只要不是強(qiáng)占(占用之初，被占地單位表示反對(duì)并有據(jù)可查的)，可以認(rèn)定土地所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移。
第四種類型，用地單位所有制變更的。是指原農(nóng)民集體所有制的企事業(yè)單位，經(jīng)過(guò)有關(guān)部門批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)為全民所有，或者轉(zhuǎn)為集體經(jīng)濟(jì)組織所有;其用地的所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)移。
1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》和《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后，確定土地權(quán)屬依照法律規(guī)定進(jìn)行，非法占地必須經(jīng)過(guò)依法處理，使之達(dá)到權(quán)屬來(lái)源合法，才能最后確定土地的所有權(quán)和使用權(quán)。
(四)重復(fù)征用問(wèn)題
一定范圍內(nèi)的土地被幾個(gè)單位重復(fù)征用或先后劃撥給幾個(gè)單位使用的情況經(jīng)常引起土地爭(zhēng)議。產(chǎn)生這種情況的原因，有政策方面的問(wèn)題，也有的是由土地管理部門的失誤造成的。但一般情況是，先前的使用者征(撥)而未用或多征(撥)少用使用土地閑置造成的，這種情況下的土地按實(shí)際使用確定給后來(lái)的單位使用是合理的。如果先前土地使用者是被撤銷或遷移，后又恢復(fù)或遷回，原土地已被劃給其他單位使用的，則應(yīng)按政策要求和土地利用現(xiàn)狀確定是否返還土地使用權(quán)。
(五)界線與面積不吻合的問(wèn)題
一宗地的權(quán)屬界線清楚、合法，面積不準(zhǔn)即與原批準(zhǔn)的面積不符的，應(yīng)按界線確定土地權(quán)屬面積。這是由于面積的準(zhǔn)確性取決于測(cè)量方法、精度要求以及測(cè)繪人的素質(zhì)等因素，而界線則是較為穩(wěn)定的。
三、國(guó)家土地所有權(quán)的確定
(一)國(guó)家所有土地的來(lái)源
建國(guó)后，新中國(guó)人民政權(quán)首先接收了舊中國(guó)的國(guó)有土地(如政府機(jī)關(guān)用地、軍營(yíng)和軍事設(shè)施用地、國(guó)家投資企業(yè)用地、國(guó)家所有的公用設(shè)施用地等)，同時(shí)，根據(jù)當(dāng)時(shí)具有憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，沒(méi)收了地主和官僚資本的土地。1950年，根據(jù)《土地改革法》，在實(shí)行農(nóng)村土地制度改革中，將一部分農(nóng)村土地劃歸國(guó)家所有，包括：(1)分配土地時(shí)，政府酌量劃出一部分土地，作為一縣或數(shù)縣范圍內(nèi)的農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng)或國(guó)營(yíng)示范農(nóng)場(chǎng)之用;(2)大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田、礦山及湖、沼、河港等;(3)原屬于地主的，使用機(jī)器耕種或有其他進(jìn)步設(shè)備的農(nóng)田、苗圃、農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng)及有技術(shù)性的大竹園、大果園、大茶山、大桐山、大桑田、大牧場(chǎng)等;(4)原屬地主所有或公共團(tuán)體所有的沙田、湖田。
依據(jù)1953年中央人民政府頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》和以后陸續(xù)頒布的有關(guān)土地征用的法律、法規(guī)，國(guó)家為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)和其他建設(shè)的需要，將一些合作化以前屬于農(nóng)民個(gè)人所有和合作化以后屬于集體所有的農(nóng)村土地有償征用后，轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。
由此可見，國(guó)家土地所有權(quán)是在建國(guó)初期對(duì)舊中國(guó)土地所有制進(jìn)行的根本性制度變革中形成，并隨后來(lái)的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的進(jìn)程不斷發(fā)展的。1982年，我國(guó)頒布了《憲法》，對(duì)國(guó)家土地所有權(quán)作了如下規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”(第九條第一款)?！俺鞘械耐恋貙儆趪?guó)家所有”(第十條第一款)?！稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的，也歸國(guó)家所有”(第十條第二款)?！皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”(第十條第三款)。這些規(guī)定，是確定我國(guó)國(guó)家土地所有權(quán)的基本法律依據(jù)。