-
為了穩(wěn)定土地使用關(guān)系，鼓勵(lì)土地投資和防止政府濫用權(quán)力損害土地使用者的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家收回劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)的事由加以限定。根據(jù)《土地管理法》第58條第1款的規(guī)定，有上述5種情形。國(guó)家在具備法定事由收回劃撥土地時(shí)，對(duì)于用地人在土地上的投入，并非一概采取無(wú)償收歸國(guó)有的辦法。根據(jù)《土地管理法》第58條第2款的規(guī)定，對(duì)其中的第1、2兩種情況應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。
第三節(jié) 出讓國(guó)有土地使用權(quán)
一、國(guó)有土地有償使用制度
(一)國(guó)有土地有償使用的概念
國(guó)有土地有償使用是相對(duì)于國(guó)有土地?zé)o償使用而言的，它強(qiáng)調(diào)土地的"國(guó)有"性及其使用方式的"有償"性，意在實(shí)現(xiàn)國(guó)家作為土地所有者所應(yīng)享有的收益。在我國(guó)，"國(guó)有土地有償使用"是作為土地使用制度改革的先導(dǎo)而出現(xiàn)的，它使得國(guó)有土地使用由"三無(wú)"(無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)轉(zhuǎn)讓性)向"三有"(有償、有期限、在一定條件下有轉(zhuǎn)讓性)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了在堅(jiān)持土地社會(huì)主義公有制(即土地國(guó)有身份保持不變)的前提下，培育和發(fā)展地產(chǎn)市場(chǎng)的總構(gòu)想。通過(guò)不斷的改革實(shí)踐，這種構(gòu)想最終以不同的國(guó)有土地使用權(quán)形式在法律制度上得以確認(rèn)并固定下來(lái)。
國(guó)有土地使用權(quán)是用地者依其不同取得方式而享有的，具有不同法定權(quán)利內(nèi)容的，與所有權(quán)相分離的，對(duì)國(guó)有土地以地表為利用中心形成的，最主要的用益性民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這種新型的用益物權(quán)在不違反法律和所有者(國(guó)家)意志的情況下，可以通過(guò)不同的方式在不同的民事主體之間流轉(zhuǎn)，形成土地使用權(quán)(地產(chǎn))市場(chǎng)，從而利用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)土地供求，保障土地的合理利用和集約利用，實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)配置。由此可見(jiàn)，"國(guó)有土地有償使用"的內(nèi)涵包括：1、確定的所有權(quán)人--國(guó)家;2、國(guó)有土地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè);3、國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓 ;4、國(guó)有土地所有權(quán)、國(guó)有土地使用權(quán)在法定的相容共存范圍內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定。
(二)國(guó)有土地使用制度的歷史沿革
在長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)逐步形成了一套獨(dú)特的土地法律制度體系。隨著我國(guó)新民主主義革命的勝利以及社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)的不斷推進(jìn)，確立了我國(guó)土地社會(huì)主義公有制的法律地位，并在土地管理和土地利用上，形成了一套與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的模式。土地使用者只要依法取得批準(zhǔn)范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，同時(shí)完成對(duì)原土地所有者或使用者的補(bǔ)償、安置后，即可無(wú)償、無(wú)期限地使用土地。此外，土地使用的變更，也都是通過(guò)政府行政劃撥方式進(jìn)行的，不存在土地市場(chǎng)，更談不上市場(chǎng)調(diào)節(jié)，國(guó)有土地的動(dòng)態(tài)繁榮不具備任何條件。直至二十世紀(jì)七十年代末，外商投資企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)出現(xiàn)，這種格局才發(fā)生了改變。外商投資企業(yè)的私有性及營(yíng)利性，使其與被投資國(guó)家存在著相當(dāng)?shù)睦娌町?，因此，調(diào)整外商投資企業(yè)的用地利益勢(shì)在必行。自1979年開(kāi)始，我國(guó)對(duì)土地使用制度的改革大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：
1、制度突破階段(國(guó)有土地使用費(fèi)稅制度的確立)
隨著改革開(kāi)放方針的貫徹實(shí)施，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨活躍，土地作為一種重要的生產(chǎn)要素游離與市場(chǎng)之外的矛盾更加突出，主要表現(xiàn)在：一是國(guó)有土地資產(chǎn)在房產(chǎn)市場(chǎng)、土地隱形市場(chǎng)中大量流失。房產(chǎn)交易開(kāi)放后，其價(jià)格中源自土地級(jí)差的巨額收益，成了轉(zhuǎn)讓、出租房屋的土地使用者的額外收入，從而使變相出租土地的隱形市場(chǎng)難以抑制。二是對(duì)城市建設(shè)用地使用者而言，客觀上孕育助長(zhǎng)了土地資源利用的浪費(fèi)。建設(shè)用地項(xiàng)目中多征少用、早征遲用、征而不用甚至亂占濫用等現(xiàn)象屢禁不止。1979年7月，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第五條明確規(guī)定："中國(guó)合營(yíng)者的投資可包括為合營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)期間提供的場(chǎng)地使用權(quán)。如果場(chǎng)地使用權(quán)未作為中國(guó)合營(yíng)者投資的一部分，合營(yíng)企業(yè)應(yīng)向中國(guó)政府繳納場(chǎng)地使用費(fèi)"。隨后該法的《實(shí)施細(xì)則》又對(duì)場(chǎng)地使用費(fèi)的收費(fèi)辦法等作了進(jìn)一步的規(guī)定。中外商投資企業(yè)的有償用地，打破了傳統(tǒng)觀念的禁錮，使國(guó)有土地的所有權(quán)與使用權(quán)第一次產(chǎn)生分離，以次為契機(jī)，開(kāi)始了國(guó)有土地有償使用的時(shí)代。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)土地使用稅的開(kāi)征也在積極的醞釀中，1988年9月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，是關(guān)于"合理利用城鎮(zhèn)土地，調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入，提高土地使用效益，加強(qiáng)土地管理"的一個(gè)重要法規(guī)。其"城鎮(zhèn)土地使用稅"的征收，標(biāo)志著對(duì)國(guó)有土地?zé)o償、無(wú)期限使用，無(wú)土地市場(chǎng)的不合理土地使用制度的突破，是我國(guó)土地管理具有劃時(shí)代意義的大事，對(duì)鞏固土地社會(huì)主義公有制，加強(qiáng)土地管理，增加財(cái)政收入具有積極的促進(jìn)作用。至此，土地使用權(quán)真正脫離所有權(quán)，獨(dú)立成為土地上最重要的一項(xiàng)權(quán)利，國(guó)有土地使用權(quán)也隨之成為土地使用權(quán)的一種最重要的行使方式。但是，土地稅費(fèi)的開(kāi)征僅僅解決了國(guó)有土地的使用性質(zhì)問(wèn)題，即國(guó)家作為土地所有者所應(yīng)享有的收益權(quán)問(wèn)題，卻沒(méi)能觸及土地使用權(quán)入市流通的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，因而這一階段仍未能形成真正意義上的土地使用權(quán)市場(chǎng)。
2、制度建立階段(國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度的確立)
1987年深圳公布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》，在全國(guó)范圍內(nèi)率先試行了土地使用權(quán)的有償出讓和轉(zhuǎn)讓，建立了全國(guó)第一個(gè)土地使用權(quán)市場(chǎng)，從而在國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度上邁出了立法的第一步。1988年4月12日，我國(guó)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《憲法修正案》明確規(guī)定："土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓"，從而為建立土地使用權(quán)市場(chǎng)和完善土地有償使用制度提供了根本的法律依據(jù)。1988年12月29日修改、公布并實(shí)施的《中國(guó)人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定 "國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定"，是"國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度"的基本法律，標(biāo)志著我國(guó)土地有償使用制度進(jìn)入了新的法制化階段。1989年5月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，是具體貫徹土地有償使用制度的重要規(guī)范性文件，該通知規(guī)定：土地使用權(quán)有償出讓收入的40%上繳中央財(cái)政，60%留歸地方財(cái)政，主要用于城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)，專款專用。1990年5月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》，是具體執(zhí)行我國(guó)《土地管理法》的重要法規(guī)，其頒布和實(shí)施有力地促進(jìn)了城鄉(xiāng)建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
為了穩(wěn)定土地使用關(guān)系，鼓勵(lì)土地投資和防止政府濫用權(quán)力損害土地使用者的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家收回劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)的事由加以限定。根據(jù)《土地管理法》第58條第1款的規(guī)定，有上述5種情形。國(guó)家在具備法定事由收回劃撥土地時(shí)，對(duì)于用地人在土地上的投入，并非一概采取無(wú)償收歸國(guó)有的辦法。根據(jù)《土地管理法》第58條第2款的規(guī)定，對(duì)其中的第1、2兩種情況應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。
第三節(jié) 出讓國(guó)有土地使用權(quán)
一、國(guó)有土地有償使用制度
(一)國(guó)有土地有償使用的概念
國(guó)有土地有償使用是相對(duì)于國(guó)有土地?zé)o償使用而言的，它強(qiáng)調(diào)土地的"國(guó)有"性及其使用方式的"有償"性，意在實(shí)現(xiàn)國(guó)家作為土地所有者所應(yīng)享有的收益。在我國(guó)，"國(guó)有土地有償使用"是作為土地使用制度改革的先導(dǎo)而出現(xiàn)的，它使得國(guó)有土地使用由"三無(wú)"(無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)轉(zhuǎn)讓性)向"三有"(有償、有期限、在一定條件下有轉(zhuǎn)讓性)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了在堅(jiān)持土地社會(huì)主義公有制(即土地國(guó)有身份保持不變)的前提下，培育和發(fā)展地產(chǎn)市場(chǎng)的總構(gòu)想。通過(guò)不斷的改革實(shí)踐，這種構(gòu)想最終以不同的國(guó)有土地使用權(quán)形式在法律制度上得以確認(rèn)并固定下來(lái)。
國(guó)有土地使用權(quán)是用地者依其不同取得方式而享有的，具有不同法定權(quán)利內(nèi)容的，與所有權(quán)相分離的，對(duì)國(guó)有土地以地表為利用中心形成的，最主要的用益性民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這種新型的用益物權(quán)在不違反法律和所有者(國(guó)家)意志的情況下，可以通過(guò)不同的方式在不同的民事主體之間流轉(zhuǎn)，形成土地使用權(quán)(地產(chǎn))市場(chǎng)，從而利用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)土地供求，保障土地的合理利用和集約利用，實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)配置。由此可見(jiàn)，"國(guó)有土地有償使用"的內(nèi)涵包括：1、確定的所有權(quán)人--國(guó)家;2、國(guó)有土地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè);3、國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓 ;4、國(guó)有土地所有權(quán)、國(guó)有土地使用權(quán)在法定的相容共存范圍內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定。
(二)國(guó)有土地使用制度的歷史沿革
在長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)逐步形成了一套獨(dú)特的土地法律制度體系。隨著我國(guó)新民主主義革命的勝利以及社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)的不斷推進(jìn)，確立了我國(guó)土地社會(huì)主義公有制的法律地位，并在土地管理和土地利用上，形成了一套與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的模式。土地使用者只要依法取得批準(zhǔn)范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，同時(shí)完成對(duì)原土地所有者或使用者的補(bǔ)償、安置后，即可無(wú)償、無(wú)期限地使用土地。此外，土地使用的變更，也都是通過(guò)政府行政劃撥方式進(jìn)行的，不存在土地市場(chǎng)，更談不上市場(chǎng)調(diào)節(jié)，國(guó)有土地的動(dòng)態(tài)繁榮不具備任何條件。直至二十世紀(jì)七十年代末，外商投資企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)出現(xiàn)，這種格局才發(fā)生了改變。外商投資企業(yè)的私有性及營(yíng)利性，使其與被投資國(guó)家存在著相當(dāng)?shù)睦娌町?，因此，調(diào)整外商投資企業(yè)的用地利益勢(shì)在必行。自1979年開(kāi)始，我國(guó)對(duì)土地使用制度的改革大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：
1、制度突破階段(國(guó)有土地使用費(fèi)稅制度的確立)
隨著改革開(kāi)放方針的貫徹實(shí)施，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨活躍，土地作為一種重要的生產(chǎn)要素游離與市場(chǎng)之外的矛盾更加突出，主要表現(xiàn)在：一是國(guó)有土地資產(chǎn)在房產(chǎn)市場(chǎng)、土地隱形市場(chǎng)中大量流失。房產(chǎn)交易開(kāi)放后，其價(jià)格中源自土地級(jí)差的巨額收益，成了轉(zhuǎn)讓、出租房屋的土地使用者的額外收入，從而使變相出租土地的隱形市場(chǎng)難以抑制。二是對(duì)城市建設(shè)用地使用者而言，客觀上孕育助長(zhǎng)了土地資源利用的浪費(fèi)。建設(shè)用地項(xiàng)目中多征少用、早征遲用、征而不用甚至亂占濫用等現(xiàn)象屢禁不止。1979年7月，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第五條明確規(guī)定："中國(guó)合營(yíng)者的投資可包括為合營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)期間提供的場(chǎng)地使用權(quán)。如果場(chǎng)地使用權(quán)未作為中國(guó)合營(yíng)者投資的一部分，合營(yíng)企業(yè)應(yīng)向中國(guó)政府繳納場(chǎng)地使用費(fèi)"。隨后該法的《實(shí)施細(xì)則》又對(duì)場(chǎng)地使用費(fèi)的收費(fèi)辦法等作了進(jìn)一步的規(guī)定。中外商投資企業(yè)的有償用地，打破了傳統(tǒng)觀念的禁錮，使國(guó)有土地的所有權(quán)與使用權(quán)第一次產(chǎn)生分離，以次為契機(jī)，開(kāi)始了國(guó)有土地有償使用的時(shí)代。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)土地使用稅的開(kāi)征也在積極的醞釀中，1988年9月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，是關(guān)于"合理利用城鎮(zhèn)土地，調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入，提高土地使用效益，加強(qiáng)土地管理"的一個(gè)重要法規(guī)。其"城鎮(zhèn)土地使用稅"的征收，標(biāo)志著對(duì)國(guó)有土地?zé)o償、無(wú)期限使用，無(wú)土地市場(chǎng)的不合理土地使用制度的突破，是我國(guó)土地管理具有劃時(shí)代意義的大事，對(duì)鞏固土地社會(huì)主義公有制，加強(qiáng)土地管理，增加財(cái)政收入具有積極的促進(jìn)作用。至此，土地使用權(quán)真正脫離所有權(quán)，獨(dú)立成為土地上最重要的一項(xiàng)權(quán)利，國(guó)有土地使用權(quán)也隨之成為土地使用權(quán)的一種最重要的行使方式。但是，土地稅費(fèi)的開(kāi)征僅僅解決了國(guó)有土地的使用性質(zhì)問(wèn)題，即國(guó)家作為土地所有者所應(yīng)享有的收益權(quán)問(wèn)題，卻沒(méi)能觸及土地使用權(quán)入市流通的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，因而這一階段仍未能形成真正意義上的土地使用權(quán)市場(chǎng)。
2、制度建立階段(國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度的確立)
1987年深圳公布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》，在全國(guó)范圍內(nèi)率先試行了土地使用權(quán)的有償出讓和轉(zhuǎn)讓，建立了全國(guó)第一個(gè)土地使用權(quán)市場(chǎng)，從而在國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度上邁出了立法的第一步。1988年4月12日，我國(guó)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《憲法修正案》明確規(guī)定："土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓"，從而為建立土地使用權(quán)市場(chǎng)和完善土地有償使用制度提供了根本的法律依據(jù)。1988年12月29日修改、公布并實(shí)施的《中國(guó)人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定 "國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定"，是"國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度"的基本法律，標(biāo)志著我國(guó)土地有償使用制度進(jìn)入了新的法制化階段。1989年5月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，是具體貫徹土地有償使用制度的重要規(guī)范性文件，該通知規(guī)定：土地使用權(quán)有償出讓收入的40%上繳中央財(cái)政，60%留歸地方財(cái)政，主要用于城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)，專款專用。1990年5月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》，是具體執(zhí)行我國(guó)《土地管理法》的重要法規(guī)，其頒布和實(shí)施有力地促進(jìn)了城鄉(xiāng)建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。