第二，保護耕地和其他農業(yè)用地土地。土地所有權的、可交易性，包含著一條重要的立法政策，就是避免農村集體土地特別是耕地和其他農業(yè)用地的流失。保護耕地是我國的一項基本國策。為了保護耕地，必須嚴格限制集體土地的流轉。為此，法律必須規(guī)定，除了國家因建設和社會公益事業(yè)的需要而依照法定程序征用集體土地外，任何人不得收購或者以其他方式取得集體土地所有權。
第三，保證國家建設用地。我國經濟建設和社會公益建設的投入，尤其是在能源、交通、國防、水利、資源、環(huán)境、科學、教育、文化、衛(wèi)生、體育等領域，主要還是靠國家投資建設。在國家資金有限的情況下，建設項目的用地成本是一個重要的制約因素。如果實行土地所有權不可交易的原則，則國家無論通過土地使用權劃撥、出讓還是征用集體土地的方式，都可以比較容易地以較低成本取得所需要的土地。
第四，保持國家對地產市場的調控能力。國家對地產市場進行適當的調控，有利于平抑地價，遏制土地投機，維持經濟穩(wěn)定和經濟秩序。進行這種調控，不僅要運用行政手段，而且要運用市場手段。運用行政手段屬于管理者行為，運用市場手段，屬于所有者行為。實行土地所有權不入市的原則，意味著市場中僅存在使用權的交易，因此，國家可以通過行使所有權，來影響或制約地產市場中的使用權行為。
四、土地所有權的內容及限制
土地所有權內容包括對土地的占有、使用、收益和處分四項權能。
我國實行土地公有制，我國土地制度的主要特點為所有權與使用權相分離，土地所有者將其所有權四項職能中的一項或數項讓與土地使用者，土地使用者由此獲得土地使用權或空間權、地役權。土地所有權的四項權能實為土地使用權以及空間權、地役權等他項權利的本源。
(一)占有權能是對土地事實管領的權能
占有權能。占有，指對物的控制。在所有權法律關系上，占有表現為權利人對物的控制不受他人侵犯的狀態(tài)。從廣義上講，占有就是以利己的意思管領某物的事實，或者說，事實上將某物置于自己支配之下的狀態(tài)。占有可分為合法占有和非法占有。前者指有合法根據的占有，如承租人的占有，后者指無合法根據的占有，如基于侵權行為的占有。合法占有又分為自己占有(即所有權人的占有)和他人占有(即非所有權人的占有)?，F代民法為保護他人占有，賦予其以占有權人的法律地位，并使占有權成為一種單獨的物權，以鼓勵非所有權人對他人所有物的合法占有與利用。
(二)使用權能是對土地依其性質和用途而加以開發(fā)、利用、經營的權能
使用權能。使用，指對物進行有效的利用。在法律關系上，使用表現為權利人依照自己的意志對物加以利用或不利用的行為權利。這種權利不僅賦予權利人的使用行為以合法性，而且給予其使用行為以排除他人不法干涉的效力。一般說來，非所有權人的使用常常與占有緊密聯系(即占有下的使用)，所以，法律對占有的保護常常也包含著對使用的保護。
(三)收益權能是獲取土地產出或者其他土地收益的權能
收益權能。收益，指由物的使用或者物的自然產出而獲得經濟上的利益。在法律關系上，收益權表現為權利人能夠對物的產出主張權利歸屬的地位。收益權是一項獨立的權能。因此，土地所有權人可以將占有權和使用權讓渡于他人而保留一定的收益權(如收取地租)。
(四)處分權能是對土地實施事實變化行為或者法律變化行為的權能
處分權能。處分，指對物的命運加以處置。所謂“物的命運”，指的是物上的權利狀態(tài)，而非自然狀態(tài)。如，土地的出讓、轉讓、出租、抵押，均屬物上權利狀態(tài)的變動。拆除建筑物，是通過改變物之自然狀態(tài)而改變其權利狀態(tài)(即財產權因標的物之消滅而消滅)。單純對自然狀態(tài)的改變不構成處分。如，在土地上興修水利、建筑房屋，若未發(fā)生土地權利的變動，則不為處分行為。
對土地所有者及其代表行使權利有兩條重要的限制：一是“土地所有者及其代表行使權利不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的義務”。如，國有土地所有者代表不得越權批地，集體土地所有者不得將土地出讓、出租用于非農業(yè)建設。又如，土地所有者及其代表還不得違反其與土地使用者簽訂的土地使用權出讓合同或者土地承包合同中約定的義務。二是“土地所有權禁止交易”。
第二節(jié)國家土地所有權
一、國家土地所有權的客體
國家土地所有權的客體包括以下內容：
(一)城市市區(qū)即建成區(qū)的土地屬于國家所有。城市建成區(qū)內存在農村集體經濟組織，并且不符合下述(四)所述情形的，其土地屬于集體所有。
將城市市區(qū)限定為建成區(qū)，符合我國的實際情況。若擴大解釋為城市規(guī)劃區(qū)，則將與城市規(guī)劃區(qū)內存在大量集體土地的現實不符。即使在城市建成區(qū)內，也應區(qū)分具體情況分別加以規(guī)定。在城市建成區(qū)內不存在農村集體經濟組織的，國家當然取得土地所有權;在城市建成區(qū)內存在農村集體經濟組織的，只有符合下述(四)所述的情形，國家才能取得土地所有權;如不符合上述情形，土地仍屬集體所有。
(二)農村和城市郊區(qū)中已經被國家依法沒收、征收、征購、征用為國有的土地屬于國家所有。沒收是指解放初期對地主及官僚資本土地所有權的剝奪;征收是指1982年《國家建設征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條件無償地將公民或集體所有的土地收歸國有的措施;征購是指1982年《國家建設征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條件有償地征用集體或個人的土地的措施。征用是指1982年《國家建設征用土地條例》施行后，國家依照法律規(guī)定的條件將原屬于農民集體所有的土地征為國有的措施。
第三，保證國家建設用地。我國經濟建設和社會公益建設的投入，尤其是在能源、交通、國防、水利、資源、環(huán)境、科學、教育、文化、衛(wèi)生、體育等領域，主要還是靠國家投資建設。在國家資金有限的情況下，建設項目的用地成本是一個重要的制約因素。如果實行土地所有權不可交易的原則，則國家無論通過土地使用權劃撥、出讓還是征用集體土地的方式，都可以比較容易地以較低成本取得所需要的土地。
第四，保持國家對地產市場的調控能力。國家對地產市場進行適當的調控，有利于平抑地價，遏制土地投機，維持經濟穩(wěn)定和經濟秩序。進行這種調控，不僅要運用行政手段，而且要運用市場手段。運用行政手段屬于管理者行為，運用市場手段，屬于所有者行為。實行土地所有權不入市的原則，意味著市場中僅存在使用權的交易，因此，國家可以通過行使所有權，來影響或制約地產市場中的使用權行為。
四、土地所有權的內容及限制
土地所有權內容包括對土地的占有、使用、收益和處分四項權能。
我國實行土地公有制，我國土地制度的主要特點為所有權與使用權相分離，土地所有者將其所有權四項職能中的一項或數項讓與土地使用者，土地使用者由此獲得土地使用權或空間權、地役權。土地所有權的四項權能實為土地使用權以及空間權、地役權等他項權利的本源。
(一)占有權能是對土地事實管領的權能
占有權能。占有，指對物的控制。在所有權法律關系上，占有表現為權利人對物的控制不受他人侵犯的狀態(tài)。從廣義上講，占有就是以利己的意思管領某物的事實，或者說，事實上將某物置于自己支配之下的狀態(tài)。占有可分為合法占有和非法占有。前者指有合法根據的占有，如承租人的占有，后者指無合法根據的占有，如基于侵權行為的占有。合法占有又分為自己占有(即所有權人的占有)和他人占有(即非所有權人的占有)?，F代民法為保護他人占有，賦予其以占有權人的法律地位，并使占有權成為一種單獨的物權，以鼓勵非所有權人對他人所有物的合法占有與利用。
(二)使用權能是對土地依其性質和用途而加以開發(fā)、利用、經營的權能
使用權能。使用，指對物進行有效的利用。在法律關系上，使用表現為權利人依照自己的意志對物加以利用或不利用的行為權利。這種權利不僅賦予權利人的使用行為以合法性，而且給予其使用行為以排除他人不法干涉的效力。一般說來，非所有權人的使用常常與占有緊密聯系(即占有下的使用)，所以，法律對占有的保護常常也包含著對使用的保護。
(三)收益權能是獲取土地產出或者其他土地收益的權能
收益權能。收益，指由物的使用或者物的自然產出而獲得經濟上的利益。在法律關系上，收益權表現為權利人能夠對物的產出主張權利歸屬的地位。收益權是一項獨立的權能。因此，土地所有權人可以將占有權和使用權讓渡于他人而保留一定的收益權(如收取地租)。
(四)處分權能是對土地實施事實變化行為或者法律變化行為的權能
處分權能。處分，指對物的命運加以處置。所謂“物的命運”，指的是物上的權利狀態(tài)，而非自然狀態(tài)。如，土地的出讓、轉讓、出租、抵押，均屬物上權利狀態(tài)的變動。拆除建筑物，是通過改變物之自然狀態(tài)而改變其權利狀態(tài)(即財產權因標的物之消滅而消滅)。單純對自然狀態(tài)的改變不構成處分。如，在土地上興修水利、建筑房屋，若未發(fā)生土地權利的變動，則不為處分行為。
對土地所有者及其代表行使權利有兩條重要的限制：一是“土地所有者及其代表行使權利不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的義務”。如，國有土地所有者代表不得越權批地，集體土地所有者不得將土地出讓、出租用于非農業(yè)建設。又如，土地所有者及其代表還不得違反其與土地使用者簽訂的土地使用權出讓合同或者土地承包合同中約定的義務。二是“土地所有權禁止交易”。
第二節(jié)國家土地所有權
一、國家土地所有權的客體
國家土地所有權的客體包括以下內容：
(一)城市市區(qū)即建成區(qū)的土地屬于國家所有。城市建成區(qū)內存在農村集體經濟組織，并且不符合下述(四)所述情形的，其土地屬于集體所有。
將城市市區(qū)限定為建成區(qū)，符合我國的實際情況。若擴大解釋為城市規(guī)劃區(qū)，則將與城市規(guī)劃區(qū)內存在大量集體土地的現實不符。即使在城市建成區(qū)內，也應區(qū)分具體情況分別加以規(guī)定。在城市建成區(qū)內不存在農村集體經濟組織的，國家當然取得土地所有權;在城市建成區(qū)內存在農村集體經濟組織的，只有符合下述(四)所述的情形，國家才能取得土地所有權;如不符合上述情形，土地仍屬集體所有。
(二)農村和城市郊區(qū)中已經被國家依法沒收、征收、征購、征用為國有的土地屬于國家所有。沒收是指解放初期對地主及官僚資本土地所有權的剝奪;征收是指1982年《國家建設征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條件無償地將公民或集體所有的土地收歸國有的措施;征購是指1982年《國家建設征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條件有償地征用集體或個人的土地的措施。征用是指1982年《國家建設征用土地條例》施行后，國家依照法律規(guī)定的條件將原屬于農民集體所有的土地征為國有的措施。