國(guó)家土地所有權(quán)的性質(zhì)是什么，即其是公權(quán)還是私權(quán)?單從國(guó)家這個(gè)主體身份上看，國(guó)家具有政治權(quán)利主體和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體的雙重身份。只有在特殊情況下，國(guó)家才作為民事主體參與民事法律關(guān)系，特殊情況主要包括，發(fā)行公債，接受無(wú)人繼承的遺產(chǎn)等。而行使土地所有權(quán)時(shí)，國(guó)家不是民事主體身份。因?yàn)槭紫龋凑瘴覈?guó)法律，土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓?zhuān)綑?quán)主體是可以自由處分其財(cái)產(chǎn)的。國(guó)有土地不能算作財(cái)產(chǎn)，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)的概念是隨著交易的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，其前提是私有，即具有可讓予性?！皣?guó)家在行使所有權(quán)的同時(shí)也在行使著行政權(quán)，從而使國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)容具有無(wú)限的、無(wú)所不包的特點(diǎn)” 。因此，國(guó)家土地所有權(quán)是一種公權(quán)利。在社會(huì)主義建立之初，國(guó)家所有被稱(chēng)為全民所有，是社會(huì)主義的典型的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。全民所有形式上講就是全體人民是所有者，但全體人民在法律上并不是一個(gè)所有者，“全民所有權(quán)只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)意義上的或社會(huì)意義上的概念，而不是明確的法律概念” 。而建立在公權(quán)利基礎(chǔ)之上的《土地管理法》，也不可能是私法。
農(nóng)村集體土地所有權(quán)含義比較模糊。首先，主體法律規(guī)定不明確?！凹w”一詞不是民法中的主體概念，根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，有村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)是什么關(guān)系?并列關(guān)系還是從屬關(guān)系?鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是什么概念?和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是什么?
集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期存在過(guò)的一種組織形式，其前身是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在農(nóng)村進(jìn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，在村一級(jí)又設(shè)立了基層群眾性自治組織——村民委員會(huì)?，F(xiàn)行的法律多沿用了集體經(jīng)濟(jì)組織這種組織形態(tài)，又都沒(méi)有對(duì)該形態(tài)作進(jìn)一步的細(xì)化解釋。由于法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏明確的規(guī)定，使其發(fā)展呈現(xiàn)多樣化的狀態(tài)。有的成立了農(nóng)工商聯(lián)合會(huì)視為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有的以企業(yè)集團(tuán)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;行使集體土地所有者的權(quán)利等等，其和村民委員會(huì)是同一套人馬。在政策上，國(guó)家曾認(rèn)同這樣一套班子，兩塊牌子的做法。在1987年6月8日，中央書(shū)記處農(nóng)村政策研究室《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包制的意見(jiàn)》中指出：“鄉(xiāng)、村合作經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)是社員大會(huì)或社員代表大會(huì);其執(zhí)行機(jī)構(gòu)是社員大會(huì)選舉產(chǎn)生的管理委員會(huì)，村合作經(jīng)濟(jì)組織管理委員會(huì)可以與村民委員會(huì)分立，也可以一套班子，兩塊牌子;鄉(xiāng)合作經(jīng)濟(jì)組織管理委員會(huì)應(yīng)于鄉(xiāng)政府分立?！庇捎诩w土地所有權(quán)主體的不明確，導(dǎo)致農(nóng)村共有財(cái)產(chǎn)管理難以規(guī)范，常常出現(xiàn)以村民委員會(huì)僭越集體經(jīng)濟(jì)組織職能的現(xiàn)象，導(dǎo)致村級(jí)干部濫用權(quán)力，侵害農(nóng)民的土地利益。
(二)土地利用權(quán)體系
利用權(quán)并不是一個(gè)規(guī)范的法律概念，它不過(guò)是所有權(quán)以外的土地權(quán)利的總稱(chēng)。我國(guó)目前的土地利用權(quán)的種類(lèi)主要有：土地使用權(quán)和土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、地役權(quán)、空間權(quán)、耕作權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利。
土地使用權(quán)是我國(guó)整個(gè)土地利用權(quán)體系的核心。目前，無(wú)論是國(guó)有土地還是集體土地多是通過(guò)使用權(quán)的轉(zhuǎn)移來(lái)達(dá)到利用土地的目的，法律對(duì)使用權(quán)的規(guī)定，相比之下，也最為詳細(xì)。土地使用權(quán)早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期就已經(jīng)產(chǎn)生，但當(dāng)時(shí)其僅僅是所有權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，而不是獨(dú)立的物權(quán)。土地使用權(quán)獨(dú)立出來(lái)肇始于90年國(guó)務(wù)院第55號(hào)令，即《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》根據(jù)該條例的規(guī)定，土地使用權(quán)已經(jīng)登記，就具有對(duì)抗一般人的法律效力，并且可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。至此，土地使用權(quán)已經(jīng)具有物權(quán)的性質(zhì)。
目前我國(guó)土地使用權(quán)法律體系由兩個(gè)方面構(gòu)成，即國(guó)有土地使用權(quán)體系和集體土地使用權(quán)體系。國(guó)有土地使用權(quán)因取得的方式不同分成：出讓國(guó)有土地使用權(quán)、劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)、租賃土地使用權(quán);另外，還有兩類(lèi)特殊主體享有的土地使用權(quán)，即外商投資企業(yè)場(chǎng)地使用權(quán)和城市私房用地使用權(quán)。集體土地使用權(quán)分為：農(nóng)地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)、鄉(xiāng)村公益用地使用權(quán)。
土地租賃權(quán)實(shí)際是指土地使用權(quán)租賃。《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第28條規(guī)定了土地使用權(quán)出租的概念，是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。租賃權(quán)的客體是土地使用權(quán)，依據(jù)土地使用權(quán)而產(chǎn)生的一項(xiàng)權(quán)利。按照該條例租賃土地使用權(quán)應(yīng)具有出讓國(guó)有土地使用權(quán)的條件(雖然一些劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)也可以出租)，按照該條例第30條的規(guī)定，出租人必須履行土地使用權(quán)出讓合同。即意味著出租土地使用權(quán)是出讓國(guó)有土地使用權(quán)權(quán)利客體的延續(xù)，雖然權(quán)利內(nèi)容不同，但權(quán)利的行使范圍及限制具有約束力和覆蓋性，出租除應(yīng)受對(duì)于出讓使用權(quán)的限制以外，還受其自身的性質(zhì)的限制。例如承租人轉(zhuǎn)租土地使用權(quán)的，應(yīng)經(jīng)土地使用權(quán)人的同意。出租土地使用權(quán)也具備轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的基本條件，按照條例第28條的規(guī)定，未按照土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限后條件投資開(kāi)發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得出租。該條件正是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的基本條件。那么，租賃土地使用權(quán)的性質(zhì)是什么?我國(guó)有關(guān)土地的法律規(guī)范對(duì)土地使用權(quán)租賃的態(tài)度，時(shí)至今日仍不明朗，民事法律原則上將其列為債法的規(guī)定之中。今后在相關(guān)的土地立法上，應(yīng)在承繼“買(mǎi)賣(mài)不破租賃”制度的基礎(chǔ)上，提升其物權(quán)屬性。原因是物權(quán)化的土地租賃權(quán)有利于提高處于弱者地位的承租人的法律地位，運(yùn)用物權(quán)排除妨害的方法更充分地保護(hù)其合法權(quán)益。
農(nóng)村集體土地所有權(quán)含義比較模糊。首先，主體法律規(guī)定不明確?！凹w”一詞不是民法中的主體概念，根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，有村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)是什么關(guān)系?并列關(guān)系還是從屬關(guān)系?鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是什么概念?和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是什么?
集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期存在過(guò)的一種組織形式，其前身是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在農(nóng)村進(jìn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，在村一級(jí)又設(shè)立了基層群眾性自治組織——村民委員會(huì)?，F(xiàn)行的法律多沿用了集體經(jīng)濟(jì)組織這種組織形態(tài)，又都沒(méi)有對(duì)該形態(tài)作進(jìn)一步的細(xì)化解釋。由于法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏明確的規(guī)定，使其發(fā)展呈現(xiàn)多樣化的狀態(tài)。有的成立了農(nóng)工商聯(lián)合會(huì)視為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有的以企業(yè)集團(tuán)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;行使集體土地所有者的權(quán)利等等，其和村民委員會(huì)是同一套人馬。在政策上，國(guó)家曾認(rèn)同這樣一套班子，兩塊牌子的做法。在1987年6月8日，中央書(shū)記處農(nóng)村政策研究室《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包制的意見(jiàn)》中指出：“鄉(xiāng)、村合作經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)是社員大會(huì)或社員代表大會(huì);其執(zhí)行機(jī)構(gòu)是社員大會(huì)選舉產(chǎn)生的管理委員會(huì)，村合作經(jīng)濟(jì)組織管理委員會(huì)可以與村民委員會(huì)分立，也可以一套班子，兩塊牌子;鄉(xiāng)合作經(jīng)濟(jì)組織管理委員會(huì)應(yīng)于鄉(xiāng)政府分立?！庇捎诩w土地所有權(quán)主體的不明確，導(dǎo)致農(nóng)村共有財(cái)產(chǎn)管理難以規(guī)范，常常出現(xiàn)以村民委員會(huì)僭越集體經(jīng)濟(jì)組織職能的現(xiàn)象，導(dǎo)致村級(jí)干部濫用權(quán)力，侵害農(nóng)民的土地利益。
(二)土地利用權(quán)體系
利用權(quán)并不是一個(gè)規(guī)范的法律概念，它不過(guò)是所有權(quán)以外的土地權(quán)利的總稱(chēng)。我國(guó)目前的土地利用權(quán)的種類(lèi)主要有：土地使用權(quán)和土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、地役權(quán)、空間權(quán)、耕作權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利。
土地使用權(quán)是我國(guó)整個(gè)土地利用權(quán)體系的核心。目前，無(wú)論是國(guó)有土地還是集體土地多是通過(guò)使用權(quán)的轉(zhuǎn)移來(lái)達(dá)到利用土地的目的，法律對(duì)使用權(quán)的規(guī)定，相比之下，也最為詳細(xì)。土地使用權(quán)早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期就已經(jīng)產(chǎn)生，但當(dāng)時(shí)其僅僅是所有權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，而不是獨(dú)立的物權(quán)。土地使用權(quán)獨(dú)立出來(lái)肇始于90年國(guó)務(wù)院第55號(hào)令，即《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》根據(jù)該條例的規(guī)定，土地使用權(quán)已經(jīng)登記，就具有對(duì)抗一般人的法律效力，并且可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。至此，土地使用權(quán)已經(jīng)具有物權(quán)的性質(zhì)。
目前我國(guó)土地使用權(quán)法律體系由兩個(gè)方面構(gòu)成，即國(guó)有土地使用權(quán)體系和集體土地使用權(quán)體系。國(guó)有土地使用權(quán)因取得的方式不同分成：出讓國(guó)有土地使用權(quán)、劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)、租賃土地使用權(quán);另外，還有兩類(lèi)特殊主體享有的土地使用權(quán)，即外商投資企業(yè)場(chǎng)地使用權(quán)和城市私房用地使用權(quán)。集體土地使用權(quán)分為：農(nóng)地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)、鄉(xiāng)村公益用地使用權(quán)。
土地租賃權(quán)實(shí)際是指土地使用權(quán)租賃。《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第28條規(guī)定了土地使用權(quán)出租的概念，是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。租賃權(quán)的客體是土地使用權(quán)，依據(jù)土地使用權(quán)而產(chǎn)生的一項(xiàng)權(quán)利。按照該條例租賃土地使用權(quán)應(yīng)具有出讓國(guó)有土地使用權(quán)的條件(雖然一些劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)也可以出租)，按照該條例第30條的規(guī)定，出租人必須履行土地使用權(quán)出讓合同。即意味著出租土地使用權(quán)是出讓國(guó)有土地使用權(quán)權(quán)利客體的延續(xù)，雖然權(quán)利內(nèi)容不同，但權(quán)利的行使范圍及限制具有約束力和覆蓋性，出租除應(yīng)受對(duì)于出讓使用權(quán)的限制以外，還受其自身的性質(zhì)的限制。例如承租人轉(zhuǎn)租土地使用權(quán)的，應(yīng)經(jīng)土地使用權(quán)人的同意。出租土地使用權(quán)也具備轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的基本條件，按照條例第28條的規(guī)定，未按照土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限后條件投資開(kāi)發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得出租。該條件正是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的基本條件。那么，租賃土地使用權(quán)的性質(zhì)是什么?我國(guó)有關(guān)土地的法律規(guī)范對(duì)土地使用權(quán)租賃的態(tài)度，時(shí)至今日仍不明朗，民事法律原則上將其列為債法的規(guī)定之中。今后在相關(guān)的土地立法上，應(yīng)在承繼“買(mǎi)賣(mài)不破租賃”制度的基礎(chǔ)上，提升其物權(quán)屬性。原因是物權(quán)化的土地租賃權(quán)有利于提高處于弱者地位的承租人的法律地位，運(yùn)用物權(quán)排除妨害的方法更充分地保護(hù)其合法權(quán)益。