人力資源管理師之工傷保險條例條文修改述評
新年伊始，新的《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）也開始實施了。通過近二周的熱炒，條例修改后的各種意見和聲音，我們也聽到了不少，但總覺得，要么是褒揚過甚，要么是求全之毀，均失之于偏，不夠客觀。因此，我想盡可能客觀的、全面的分析一下《條例》之修改，以期對《條例》的進(jìn)一步完善盡點綿薄之力。
一、《條例》修改的主要內(nèi)容及其亮點
縱觀此次修改，我將修改內(nèi)容歸納為六個方面，也是六個明顯亮點。這六個方面可簡要的稱之為“兩個完善，兩個調(diào)整、兩個提高”。
所謂“兩個完善”。一是完善我國工傷保險行政管理。主要體現(xiàn)在：集中工傷保險的管理事權(quán)，將工傷保險行政事務(wù)，諸如工傷認(rèn)定的受理、認(rèn)定等調(diào)整為由社會保險部門處理，工傷行業(yè)費率及檔次的調(diào)整事權(quán)不再由財政部門、衛(wèi)生行政部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督部門與工傷行政主管部門共同行使，改由社會保險部門獨立行使；加強工傷保險費的征繳和使用管理，對于應(yīng)繳未交工傷保險的單位，老《條例》僅規(guī)定由單位自負(fù)職工工傷待遇，雖然賦予行政機關(guān)責(zé)令改正權(quán)，但卻沒有賦予不改正的行政處罰權(quán)，使得行政機關(guān)對不交工傷保險單位無能為力，這也是現(xiàn)在工傷糾紛高發(fā)的根本原因之一。新《條例》則一改過去的消極和跛腳做法，明確規(guī)定：“用人單位依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險而未參加的，由社會保險行政部門責(zé)令限期參加，補繳應(yīng)當(dāng)繳納的工傷保險費，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，處欠繳數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款”，同時，還規(guī)定“對難以按照工資總額繳納工傷保險費的行業(yè)，其繳納工傷保險費的具體方式，由國務(wù)院社會保險行政部門規(guī)定”。
對于騙取工傷保險費的行為，新《條例》加大了打擊力度，將罰款金額由過去所騙取保費的1-3倍提高為2-5倍；提出“工傷保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”，逐步改變過去工傷保險基金由市縣統(tǒng)籌、層次過低抗風(fēng)險能力不足的問題。前述關(guān)于工傷行政管理方面的修改，有的是為了和國家即將實施的改革-----成立獨立的社會保險局，統(tǒng)一管理社會保險事務(wù)-----相配套，比如統(tǒng)一由社會保險行政部門處理工傷行政事務(wù)，但更多的是針對現(xiàn)有工傷保險行政管理中出現(xiàn)的問題而提出來的，比如工傷保險費率及費率檔次的調(diào)整按《條例》的規(guī)定應(yīng)定期調(diào)整，但由于管理多頭，調(diào)整在實際上很難實施，從2003年公布行業(yè)費率以來，迄今未見國家對行業(yè)費率及費率檔次實施過調(diào)整，費率定期調(diào)整實際上變成了調(diào)整的遙遙無期。工傷保費征繳更是如此，新的規(guī)定將使社會保險行政機關(guān)有足夠的手段對付工傷保險費的漏交及欠繳行為，也使得單位欠繳和漏交工傷保費的不利后果大大提高，因此可以預(yù)料，新《條例》的實施必將大幅度提高參保人員數(shù)量，這也為新《條例》所提出的擴大工傷范圍、提高工傷保險待遇提供了制度性保障。目前，據(jù)統(tǒng)計我國參保職工僅有1.58億人，而實際上我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工有將近3億人，也就是說有將近一半的職工沒有參加工傷保險。通過這個數(shù)據(jù)，我們可以清楚的看到，新《條例》修改的現(xiàn)實針對性和重大意義。
“第二個完善”是指完善工傷事故處理的運行機制。對于工傷事故處理中的工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定問題，老《條例》規(guī)定：行政機關(guān)有權(quán)對事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實，相關(guān)的用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機構(gòu)等應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。事故傷害的核實即設(shè)計工傷職工切身利益，也關(guān)系到工傷保險基金使用的安全，因此十分重要，但在實際中，很多相關(guān)單位和個人不予配合，是這項工資難以順利開展，針對這一情況，新《條例》規(guī)定：“拒不協(xié)助社會保險行政部門對事故進(jìn)行調(diào)查核實的，由社會保險行政部門責(zé)令改正，處2000元以上2萬元以下的罰款”。這樣的修改使相關(guān)單位的配合義務(wù)有了強有力的保障，顯然對工傷的正確認(rèn)定和工傷待遇的合理享受提供了有力支撐。
此外，有些工傷認(rèn)定及工傷待遇的享受需要其他機關(guān)的結(jié)論做依據(jù)，比如對交通事故的責(zé)任認(rèn)定，宣告死亡的判決等，對于這些取得結(jié)論的時間如何處理，各地在實施老《條例》的過程中，也都做出了規(guī)定，但很不統(tǒng)一，甚至同一省的不同統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)定都不統(tǒng)一，為此，新《條例》做出了統(tǒng)一規(guī)定，對該期間作為時限中止處理，也就是說取得其他機關(guān)結(jié)論的時間不再計入工傷認(rèn)定時間。對于相關(guān)當(dāng)事人對工傷認(rèn)定、勞動鑒定等行政機關(guān)的處理結(jié)果不服的，老《條例》設(shè)計的是先復(fù)議后起訴的復(fù)議前置程序，這種設(shè)計明顯是違反了我國《行政訴訟法》，這次新《條例》取消了復(fù)議前置程序的規(guī)定，賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)，與我國《行政訴訟法》保持了法律體系上的協(xié)調(diào)性。
所謂“兩個調(diào)整”，第一個調(diào)整，是指調(diào)整了工傷范圍，老《條例》將犯罪、違反治安管理導(dǎo)致傷亡的，一律不作為工傷處理，對上下班途中的傷害事故，僅規(guī)定機動車交通事故傷害為工傷。這樣的規(guī)定，沒有考慮違法或犯罪的主觀動機，也忽視了現(xiàn)實交通事故的復(fù)雜多樣性，很不科學(xué)，同時又不分責(zé)任把所有的機動車交通傷害，一概作為工傷處理，也不科學(xué)，另外在現(xiàn)實中因為吸毒導(dǎo)致精神恍惚而出現(xiàn)的工作傷害如何處理，也未予規(guī)定，因此，新《條例》對工傷范圍進(jìn)行了調(diào)整，規(guī)定：上下班途中無論何種原因引起的交通事故傷害，只要不是職工本人主要責(zé)任導(dǎo)致的，均作為工傷；只有主管故意犯罪、吸毒、酗酒、自殘、自殺等五中情形所導(dǎo)致的工作中傷害不作為工傷處理。這樣的調(diào)整，一方面貫徹了個人對自己行為負(fù)責(zé)的基本規(guī)則原則，將職工個人責(zé)任范圍進(jìn)一步統(tǒng)一為主觀故意，使工傷判定更為科學(xué)合理的同時，也有利于職工更好的約束自己的行為，實現(xiàn)工傷預(yù)防；另一方面，也擴大了工傷范圍，更加符合工傷保險的設(shè)立宗旨，能夠更好的保護職工工傷權(quán)益。
第二個“調(diào)整”是指，調(diào)整了工傷保險基金的支付范圍。明確將工傷事故的預(yù)防、宣傳費用列入保險基金支付范圍，實際上很多地方的《條例》實施辦法中已經(jīng)將此項費用列入工傷保險支出范圍；將老《條例》中列為單位支付的工傷醫(yī)療期的住院伙食補助、交通食宿費以及一次性醫(yī)療補助費等項目調(diào)整為全部由工傷保險基金支付。這樣的規(guī)定實際上是擴大了工傷保險基金支付范圍，有利于調(diào)動單位參加工傷保險的積極性。據(jù)統(tǒng)計，截止到2010年9月，工傷保險基金累計收入1089億元，累計支出649億元，累計結(jié)余440億元。結(jié)余基金數(shù)額占總收入的近40%，這和收支平衡的基金管理目標(biāo)完全是背道而馳的，其中很重要的原因就是基金支付范圍過窄，工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)偏低，參保單位普遍要求擴大工傷保險基金的支付范圍和支付水平，因此，這樣的調(diào)整確實是順乎民意之舉，和加大工傷保費征繳及提高保險待遇一起，必將促進(jìn)單位參保的積極性和自覺性。
所謂“兩個提高”，一個是指提高工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)，主要是提高了一次性傷殘補助金及一次性工亡補助金，1-4級在原有基礎(chǔ)上全部增加3個月的補助標(biāo)準(zhǔn)，5-6級在原有基礎(chǔ)上增發(fā)2個月，7-10級則在原有基礎(chǔ)上全部增發(fā)1個月。工亡補助金，老《條例》只是規(guī)定：以統(tǒng)籌地區(qū)上一年職工月平均工資為基礎(chǔ)，在48-60個月的范圍內(nèi)由各統(tǒng)籌地區(qū)自行確定，這樣的規(guī)定帶來了廣為詬病的兩個問題，一是標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，據(jù)統(tǒng)計全國的10萬余元，最低的只有3-4萬元；二是各地標(biāo)準(zhǔn)不一，同命不同價。此外，和人身傷害案的賠償標(biāo)準(zhǔn)相比，工傷死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)也嚴(yán)重偏低。同為人身傷害賠償，兩者之間賠付標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重失衡，也造成了現(xiàn)實中很多本可避免的沖突和訟累。因此，新《條例》對此作了根本性修改，以全國上一年人均可支配收入為基數(shù)，將工亡賠償金統(tǒng)一確定為賠償基數(shù)的20年。這樣的修改，不僅大大提高了工亡賠償標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)了全國的賠償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，也使得工亡賠償標(biāo)準(zhǔn)基本上能和人身傷害死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)持平（有的地方高于人身傷害賠償標(biāo)準(zhǔn)，有的地方低于人身傷害賠償標(biāo)準(zhǔn)），可以說，這一修改和擴大工傷保險基金支付范圍一起構(gòu)成了新《條例》的亮點。另一個“提高”是指提高工傷事故處理的效率。增加了工傷認(rèn)定的簡易程序，明確“事實清楚、權(quán)利義務(wù)明確的工傷認(rèn)定”在15日內(nèi)做出決定，對再次鑒定和復(fù)查鑒定的時限也做出了明確規(guī)定，實際上很多地方在實施老《條例》的過程中，已經(jīng)做出了類似的規(guī)定，這樣的修改只不過是將地方行之有效的做法上升為國家法律。
需要指出的是，新《條例》還有一個引人矚目的變化，那就是擴大了工傷保險適用范圍，將不參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位、社會團體，以及民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等組織也納入了工傷保險適用范圍。
總之，新《條例》對老《條例》做出了重大修改，對提高工傷保險的參保率，更好的維護工傷職工權(quán)益必將起到重大作用，因此是一次積極的修改，應(yīng)當(dāng)給予高度評價。
二、新《條例》存在的主要問題
在高度評價新《條例》的同時，我們也必須看到，新《條例》還存在著一些問題，有的甚至一是非常嚴(yán)重的問題。具體而言，有以下幾個方面：
1、最嚴(yán)重者，當(dāng)屬新《條例》第15條第一款規(guī)定：“在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡的視同工傷”，在條例未修改之前，已經(jīng)有很多人對此條提出了批評，希望修改時能將此款給予修正。但遺憾的是新《條例》依然完全保留了原來的表述。這一條款，很多人稱之為《條例》的罩門，在現(xiàn)實中已經(jīng)發(fā)生多起因連續(xù)加班加點累倒在工在崗位上卻得不到工傷認(rèn)可和賠償?shù)牟恍野咐?。這一條，之所以引起廣泛質(zhì)疑，一是將工作中突發(fā)疾病視為工傷的依據(jù)確定為當(dāng)場死亡和48小時之內(nèi)死亡，其科學(xué)依據(jù)何在？二是47小時死亡和49小時死亡所得到的待遇有天壤之別，其合理性又何在？三是對因連續(xù)加班加點誘發(fā)原有疾病的可比照工傷處理已有成例在前（見勞辦發(fā)【1996】133號），現(xiàn)在僅以是否在規(guī)定時限死亡作為判斷工傷的依據(jù)，是歷史的倒退。在這三點之外，還可以預(yù)見到，在新《條例》對工亡給予高額賠償?shù)男滦蝿菹?，極有可能誘發(fā)道德風(fēng)險。所以，將該條款稱之為不科學(xué)、不合理、不道德的法條，絕非聳人聽聞。之所以出現(xiàn)這一嚴(yán)重弊端，除了立法觀念的因素外，立法技術(shù)問題也是一個根本原因。工傷，是一個定性問題，而多長時間出現(xiàn)某種后果，則是定量問題。實踐已經(jīng)多次證明，以定量因素來判斷是否達(dá)到定性程度，必然會出現(xiàn)荒謬結(jié)果，是一個十分不科學(xué)的立法方法。因此，筆者建議，將此條款修改為：“在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡的，或者雖經(jīng)治療后死亡的，但有證據(jù)證明該發(fā)病與工作有一定關(guān)聯(lián)的，視同工傷”。
2、工傷糾紛處理的效率有待進(jìn)一步提高。實踐表明，現(xiàn)有工傷糾紛處理久拖不決，根本原因在于糾紛單位沒有參加工傷保險，單位為了盡可能的少承擔(dān)責(zé)任，而故意利用現(xiàn)有糾紛解決體制惡意拖延。因此，如果不解決單位的參保問題和糾紛解決體制問題，單純靠工傷認(rèn)定簡易程序是無法解決工傷糾紛的解決效率的。正如前文所指出的，在參保問題上，新《條例》已經(jīng)非常完善，但是，對糾紛解決體制問題，《條例》修改完全沒有涉及。當(dāng)然，糾紛解決體制牽涉到整個勞動糾紛解決體制，也就是現(xiàn)有一裁兩審模式改革問題，絕不是《條例》能解決的。但這不影響我們在此再次呼吁對現(xiàn)有的一裁兩審模式進(jìn)行改革，以盡可能的維護勞動者合法權(quán)益。另外，需要指出的是，工傷認(rèn)定簡易模式的前提是：事實清楚、權(quán)利義務(wù)明確，那何為事實清楚呢？這需要給予明確界定。筆者建議：可以在相關(guān)解釋中，以“雙方爭議不大或者雖有爭議但反對方提不出反對證據(jù)的”，作為事實是否清楚的判定。
3、工傷處理運行機制有待進(jìn)一步完善。新《條例》對工傷處理的運行機制有了很大改善，但還不夠，體現(xiàn)在兩個方面，一是工傷認(rèn)定時效問題，現(xiàn)實中因種種原因，會出現(xiàn)超過一年沒有提出工傷認(rèn)定申請情況，按照《條例》規(guī)定，社保行政部門可以不再受理，此時即使提起行政訴訟，社保行政部門也屬于依法行政，很難改變不予受理的結(jié)果。但是勞動者的權(quán)利依法又沒有超過訴訟時效，那此種情況又該如何處理呢？仲裁或法院能否受理呢？新舊《條例》對此均為作規(guī)定，這不能不說是一個重大漏洞。很多地方實施辦法實際上已有了彌補之法，那就是規(guī)定：勞動者仍可以提起仲裁或訴訟，由受理部門委托社保行政部門進(jìn)行司法鑒定，對鑒定結(jié)果勞動者無權(quán)進(jìn)行訴訟。這是一個比較好的兩全其美辦法。新《條例》應(yīng)該予以吸取。再進(jìn)一步，筆者認(rèn)為，為了提高工傷糾紛處理效率，也應(yīng)當(dāng)給與職工選擇權(quán)，允許職工選擇是否直接申請仲裁，由裁決部門進(jìn)行委托鑒定，可以將工傷認(rèn)定和勞動鑒定一并處理，避免現(xiàn)行的工傷認(rèn)定和勞動鑒定分開進(jìn)行導(dǎo)致的工傷處理期限過長的問題。
4、《條例》的適用范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴大。老《條例》實施以來，對國家機關(guān)及參照公務(wù)員管理的單位的工傷保險問題，雖然規(guī)定另行出臺辦法，但辦法卻一直未能出臺，這也直接影響了該兩類單位的職工工傷權(quán)益的享受，導(dǎo)致大量的上訪和糾紛。全國已有13個省市自行規(guī)定將該單位納入工傷保險適用范圍。應(yīng)當(dāng)說，這種處理方法直接借鑒了現(xiàn)有的養(yǎng)老和醫(yī)療保險做法，是可取的，新《條例》應(yīng)當(dāng)予以吸收，但遺憾的是，新《條例》仍然采取的是擱置的辦法，這很不好，建議國家以通知的方式，對此予以明確，如果采取新《條例》的辦法，降低了職工工傷待遇，可以由單位對差額部分給予不足。
5、新《條例》與《社會保險法》銜接問題。新《條例》的頒布在《社會保險法》之后，條例的很多內(nèi)容直接移植了《社會保險法》的規(guī)定，兩者的銜接應(yīng)該是無縫對接，但遺憾的是，兩者仍有明顯沖突之處。其一，《社會保險法》第四十條規(guī)定：“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付”。也就是說，即使單位未參加工傷保險，2011年7月以后，工傷職工也可以享受工傷保險待遇，但新《條例》仍然規(guī)定未參保單位，職工工傷待遇由單位支付；其二，根據(jù)《社會保險法》的這一規(guī)定，單位是否按時上報工傷認(rèn)定，不影響職工工傷待遇的享有，可新《條例》仍然延續(xù)了過去的做法，為按時申報的，申報前發(fā)生的費用由單位承擔(dān)。這兩個矛盾之處，處理的不好，最終影響的是職工的工傷權(quán)益。筆者建議，可對這兩個沖突條款給予修正，無論是未參保還是未按時申報的，均不在于工傷待遇享有掛鉤，而是直接對單位予以處罰。當(dāng)然，《社會保險法》層次高于《條例》，無論是否修改，均不影響職工的工傷權(quán)益，筆者的這個建議只是為了避免法規(guī)內(nèi)部的沖突，使《條例》更為完善而已。
以上，是筆者對新《條例》修改的評價，不當(dāng)或不全之處，懇請行家里手給予批評指正。
新年伊始，新的《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）也開始實施了。通過近二周的熱炒，條例修改后的各種意見和聲音，我們也聽到了不少，但總覺得，要么是褒揚過甚，要么是求全之毀，均失之于偏，不夠客觀。因此，我想盡可能客觀的、全面的分析一下《條例》之修改，以期對《條例》的進(jìn)一步完善盡點綿薄之力。
一、《條例》修改的主要內(nèi)容及其亮點
縱觀此次修改，我將修改內(nèi)容歸納為六個方面，也是六個明顯亮點。這六個方面可簡要的稱之為“兩個完善，兩個調(diào)整、兩個提高”。
所謂“兩個完善”。一是完善我國工傷保險行政管理。主要體現(xiàn)在：集中工傷保險的管理事權(quán)，將工傷保險行政事務(wù)，諸如工傷認(rèn)定的受理、認(rèn)定等調(diào)整為由社會保險部門處理，工傷行業(yè)費率及檔次的調(diào)整事權(quán)不再由財政部門、衛(wèi)生行政部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督部門與工傷行政主管部門共同行使，改由社會保險部門獨立行使；加強工傷保險費的征繳和使用管理，對于應(yīng)繳未交工傷保險的單位，老《條例》僅規(guī)定由單位自負(fù)職工工傷待遇，雖然賦予行政機關(guān)責(zé)令改正權(quán)，但卻沒有賦予不改正的行政處罰權(quán)，使得行政機關(guān)對不交工傷保險單位無能為力，這也是現(xiàn)在工傷糾紛高發(fā)的根本原因之一。新《條例》則一改過去的消極和跛腳做法，明確規(guī)定：“用人單位依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險而未參加的，由社會保險行政部門責(zé)令限期參加，補繳應(yīng)當(dāng)繳納的工傷保險費，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，處欠繳數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款”，同時，還規(guī)定“對難以按照工資總額繳納工傷保險費的行業(yè)，其繳納工傷保險費的具體方式，由國務(wù)院社會保險行政部門規(guī)定”。
對于騙取工傷保險費的行為，新《條例》加大了打擊力度，將罰款金額由過去所騙取保費的1-3倍提高為2-5倍；提出“工傷保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”，逐步改變過去工傷保險基金由市縣統(tǒng)籌、層次過低抗風(fēng)險能力不足的問題。前述關(guān)于工傷行政管理方面的修改，有的是為了和國家即將實施的改革-----成立獨立的社會保險局，統(tǒng)一管理社會保險事務(wù)-----相配套，比如統(tǒng)一由社會保險行政部門處理工傷行政事務(wù)，但更多的是針對現(xiàn)有工傷保險行政管理中出現(xiàn)的問題而提出來的，比如工傷保險費率及費率檔次的調(diào)整按《條例》的規(guī)定應(yīng)定期調(diào)整，但由于管理多頭，調(diào)整在實際上很難實施，從2003年公布行業(yè)費率以來，迄今未見國家對行業(yè)費率及費率檔次實施過調(diào)整，費率定期調(diào)整實際上變成了調(diào)整的遙遙無期。工傷保費征繳更是如此，新的規(guī)定將使社會保險行政機關(guān)有足夠的手段對付工傷保險費的漏交及欠繳行為，也使得單位欠繳和漏交工傷保費的不利后果大大提高，因此可以預(yù)料，新《條例》的實施必將大幅度提高參保人員數(shù)量，這也為新《條例》所提出的擴大工傷范圍、提高工傷保險待遇提供了制度性保障。目前，據(jù)統(tǒng)計我國參保職工僅有1.58億人，而實際上我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工有將近3億人，也就是說有將近一半的職工沒有參加工傷保險。通過這個數(shù)據(jù)，我們可以清楚的看到，新《條例》修改的現(xiàn)實針對性和重大意義。
“第二個完善”是指完善工傷事故處理的運行機制。對于工傷事故處理中的工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定問題，老《條例》規(guī)定：行政機關(guān)有權(quán)對事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實，相關(guān)的用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機構(gòu)等應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。事故傷害的核實即設(shè)計工傷職工切身利益，也關(guān)系到工傷保險基金使用的安全，因此十分重要，但在實際中，很多相關(guān)單位和個人不予配合，是這項工資難以順利開展，針對這一情況，新《條例》規(guī)定：“拒不協(xié)助社會保險行政部門對事故進(jìn)行調(diào)查核實的，由社會保險行政部門責(zé)令改正，處2000元以上2萬元以下的罰款”。這樣的修改使相關(guān)單位的配合義務(wù)有了強有力的保障，顯然對工傷的正確認(rèn)定和工傷待遇的合理享受提供了有力支撐。
此外，有些工傷認(rèn)定及工傷待遇的享受需要其他機關(guān)的結(jié)論做依據(jù)，比如對交通事故的責(zé)任認(rèn)定，宣告死亡的判決等，對于這些取得結(jié)論的時間如何處理，各地在實施老《條例》的過程中，也都做出了規(guī)定，但很不統(tǒng)一，甚至同一省的不同統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)定都不統(tǒng)一，為此，新《條例》做出了統(tǒng)一規(guī)定，對該期間作為時限中止處理，也就是說取得其他機關(guān)結(jié)論的時間不再計入工傷認(rèn)定時間。對于相關(guān)當(dāng)事人對工傷認(rèn)定、勞動鑒定等行政機關(guān)的處理結(jié)果不服的，老《條例》設(shè)計的是先復(fù)議后起訴的復(fù)議前置程序，這種設(shè)計明顯是違反了我國《行政訴訟法》，這次新《條例》取消了復(fù)議前置程序的規(guī)定，賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)，與我國《行政訴訟法》保持了法律體系上的協(xié)調(diào)性。
所謂“兩個調(diào)整”，第一個調(diào)整，是指調(diào)整了工傷范圍，老《條例》將犯罪、違反治安管理導(dǎo)致傷亡的，一律不作為工傷處理，對上下班途中的傷害事故，僅規(guī)定機動車交通事故傷害為工傷。這樣的規(guī)定，沒有考慮違法或犯罪的主觀動機，也忽視了現(xiàn)實交通事故的復(fù)雜多樣性，很不科學(xué)，同時又不分責(zé)任把所有的機動車交通傷害，一概作為工傷處理，也不科學(xué)，另外在現(xiàn)實中因為吸毒導(dǎo)致精神恍惚而出現(xiàn)的工作傷害如何處理，也未予規(guī)定，因此，新《條例》對工傷范圍進(jìn)行了調(diào)整，規(guī)定：上下班途中無論何種原因引起的交通事故傷害，只要不是職工本人主要責(zé)任導(dǎo)致的，均作為工傷；只有主管故意犯罪、吸毒、酗酒、自殘、自殺等五中情形所導(dǎo)致的工作中傷害不作為工傷處理。這樣的調(diào)整，一方面貫徹了個人對自己行為負(fù)責(zé)的基本規(guī)則原則，將職工個人責(zé)任范圍進(jìn)一步統(tǒng)一為主觀故意，使工傷判定更為科學(xué)合理的同時，也有利于職工更好的約束自己的行為，實現(xiàn)工傷預(yù)防；另一方面，也擴大了工傷范圍，更加符合工傷保險的設(shè)立宗旨，能夠更好的保護職工工傷權(quán)益。
第二個“調(diào)整”是指，調(diào)整了工傷保險基金的支付范圍。明確將工傷事故的預(yù)防、宣傳費用列入保險基金支付范圍，實際上很多地方的《條例》實施辦法中已經(jīng)將此項費用列入工傷保險支出范圍；將老《條例》中列為單位支付的工傷醫(yī)療期的住院伙食補助、交通食宿費以及一次性醫(yī)療補助費等項目調(diào)整為全部由工傷保險基金支付。這樣的規(guī)定實際上是擴大了工傷保險基金支付范圍，有利于調(diào)動單位參加工傷保險的積極性。據(jù)統(tǒng)計，截止到2010年9月，工傷保險基金累計收入1089億元，累計支出649億元，累計結(jié)余440億元。結(jié)余基金數(shù)額占總收入的近40%，這和收支平衡的基金管理目標(biāo)完全是背道而馳的，其中很重要的原因就是基金支付范圍過窄，工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)偏低，參保單位普遍要求擴大工傷保險基金的支付范圍和支付水平，因此，這樣的調(diào)整確實是順乎民意之舉，和加大工傷保費征繳及提高保險待遇一起，必將促進(jìn)單位參保的積極性和自覺性。
所謂“兩個提高”，一個是指提高工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)，主要是提高了一次性傷殘補助金及一次性工亡補助金，1-4級在原有基礎(chǔ)上全部增加3個月的補助標(biāo)準(zhǔn)，5-6級在原有基礎(chǔ)上增發(fā)2個月，7-10級則在原有基礎(chǔ)上全部增發(fā)1個月。工亡補助金，老《條例》只是規(guī)定：以統(tǒng)籌地區(qū)上一年職工月平均工資為基礎(chǔ)，在48-60個月的范圍內(nèi)由各統(tǒng)籌地區(qū)自行確定，這樣的規(guī)定帶來了廣為詬病的兩個問題，一是標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，據(jù)統(tǒng)計全國的10萬余元，最低的只有3-4萬元；二是各地標(biāo)準(zhǔn)不一，同命不同價。此外，和人身傷害案的賠償標(biāo)準(zhǔn)相比，工傷死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)也嚴(yán)重偏低。同為人身傷害賠償，兩者之間賠付標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重失衡，也造成了現(xiàn)實中很多本可避免的沖突和訟累。因此，新《條例》對此作了根本性修改，以全國上一年人均可支配收入為基數(shù)，將工亡賠償金統(tǒng)一確定為賠償基數(shù)的20年。這樣的修改，不僅大大提高了工亡賠償標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)了全國的賠償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，也使得工亡賠償標(biāo)準(zhǔn)基本上能和人身傷害死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)持平（有的地方高于人身傷害賠償標(biāo)準(zhǔn)，有的地方低于人身傷害賠償標(biāo)準(zhǔn)），可以說，這一修改和擴大工傷保險基金支付范圍一起構(gòu)成了新《條例》的亮點。另一個“提高”是指提高工傷事故處理的效率。增加了工傷認(rèn)定的簡易程序，明確“事實清楚、權(quán)利義務(wù)明確的工傷認(rèn)定”在15日內(nèi)做出決定，對再次鑒定和復(fù)查鑒定的時限也做出了明確規(guī)定，實際上很多地方在實施老《條例》的過程中，已經(jīng)做出了類似的規(guī)定，這樣的修改只不過是將地方行之有效的做法上升為國家法律。
需要指出的是，新《條例》還有一個引人矚目的變化，那就是擴大了工傷保險適用范圍，將不參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位、社會團體，以及民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等組織也納入了工傷保險適用范圍。
總之，新《條例》對老《條例》做出了重大修改，對提高工傷保險的參保率，更好的維護工傷職工權(quán)益必將起到重大作用，因此是一次積極的修改，應(yīng)當(dāng)給予高度評價。
二、新《條例》存在的主要問題
在高度評價新《條例》的同時，我們也必須看到，新《條例》還存在著一些問題，有的甚至一是非常嚴(yán)重的問題。具體而言，有以下幾個方面：
1、最嚴(yán)重者，當(dāng)屬新《條例》第15條第一款規(guī)定：“在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡的視同工傷”，在條例未修改之前，已經(jīng)有很多人對此條提出了批評，希望修改時能將此款給予修正。但遺憾的是新《條例》依然完全保留了原來的表述。這一條款，很多人稱之為《條例》的罩門，在現(xiàn)實中已經(jīng)發(fā)生多起因連續(xù)加班加點累倒在工在崗位上卻得不到工傷認(rèn)可和賠償?shù)牟恍野咐?。這一條，之所以引起廣泛質(zhì)疑，一是將工作中突發(fā)疾病視為工傷的依據(jù)確定為當(dāng)場死亡和48小時之內(nèi)死亡，其科學(xué)依據(jù)何在？二是47小時死亡和49小時死亡所得到的待遇有天壤之別，其合理性又何在？三是對因連續(xù)加班加點誘發(fā)原有疾病的可比照工傷處理已有成例在前（見勞辦發(fā)【1996】133號），現(xiàn)在僅以是否在規(guī)定時限死亡作為判斷工傷的依據(jù)，是歷史的倒退。在這三點之外，還可以預(yù)見到，在新《條例》對工亡給予高額賠償?shù)男滦蝿菹?，極有可能誘發(fā)道德風(fēng)險。所以，將該條款稱之為不科學(xué)、不合理、不道德的法條，絕非聳人聽聞。之所以出現(xiàn)這一嚴(yán)重弊端，除了立法觀念的因素外，立法技術(shù)問題也是一個根本原因。工傷，是一個定性問題，而多長時間出現(xiàn)某種后果，則是定量問題。實踐已經(jīng)多次證明，以定量因素來判斷是否達(dá)到定性程度，必然會出現(xiàn)荒謬結(jié)果，是一個十分不科學(xué)的立法方法。因此，筆者建議，將此條款修改為：“在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡的，或者雖經(jīng)治療后死亡的，但有證據(jù)證明該發(fā)病與工作有一定關(guān)聯(lián)的，視同工傷”。
2、工傷糾紛處理的效率有待進(jìn)一步提高。實踐表明，現(xiàn)有工傷糾紛處理久拖不決，根本原因在于糾紛單位沒有參加工傷保險，單位為了盡可能的少承擔(dān)責(zé)任，而故意利用現(xiàn)有糾紛解決體制惡意拖延。因此，如果不解決單位的參保問題和糾紛解決體制問題，單純靠工傷認(rèn)定簡易程序是無法解決工傷糾紛的解決效率的。正如前文所指出的，在參保問題上，新《條例》已經(jīng)非常完善，但是，對糾紛解決體制問題，《條例》修改完全沒有涉及。當(dāng)然，糾紛解決體制牽涉到整個勞動糾紛解決體制，也就是現(xiàn)有一裁兩審模式改革問題，絕不是《條例》能解決的。但這不影響我們在此再次呼吁對現(xiàn)有的一裁兩審模式進(jìn)行改革，以盡可能的維護勞動者合法權(quán)益。另外，需要指出的是，工傷認(rèn)定簡易模式的前提是：事實清楚、權(quán)利義務(wù)明確，那何為事實清楚呢？這需要給予明確界定。筆者建議：可以在相關(guān)解釋中，以“雙方爭議不大或者雖有爭議但反對方提不出反對證據(jù)的”，作為事實是否清楚的判定。
3、工傷處理運行機制有待進(jìn)一步完善。新《條例》對工傷處理的運行機制有了很大改善，但還不夠，體現(xiàn)在兩個方面，一是工傷認(rèn)定時效問題，現(xiàn)實中因種種原因，會出現(xiàn)超過一年沒有提出工傷認(rèn)定申請情況，按照《條例》規(guī)定，社保行政部門可以不再受理，此時即使提起行政訴訟，社保行政部門也屬于依法行政，很難改變不予受理的結(jié)果。但是勞動者的權(quán)利依法又沒有超過訴訟時效，那此種情況又該如何處理呢？仲裁或法院能否受理呢？新舊《條例》對此均為作規(guī)定，這不能不說是一個重大漏洞。很多地方實施辦法實際上已有了彌補之法，那就是規(guī)定：勞動者仍可以提起仲裁或訴訟，由受理部門委托社保行政部門進(jìn)行司法鑒定，對鑒定結(jié)果勞動者無權(quán)進(jìn)行訴訟。這是一個比較好的兩全其美辦法。新《條例》應(yīng)該予以吸取。再進(jìn)一步，筆者認(rèn)為，為了提高工傷糾紛處理效率，也應(yīng)當(dāng)給與職工選擇權(quán)，允許職工選擇是否直接申請仲裁，由裁決部門進(jìn)行委托鑒定，可以將工傷認(rèn)定和勞動鑒定一并處理，避免現(xiàn)行的工傷認(rèn)定和勞動鑒定分開進(jìn)行導(dǎo)致的工傷處理期限過長的問題。
4、《條例》的適用范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴大。老《條例》實施以來，對國家機關(guān)及參照公務(wù)員管理的單位的工傷保險問題，雖然規(guī)定另行出臺辦法，但辦法卻一直未能出臺，這也直接影響了該兩類單位的職工工傷權(quán)益的享受，導(dǎo)致大量的上訪和糾紛。全國已有13個省市自行規(guī)定將該單位納入工傷保險適用范圍。應(yīng)當(dāng)說，這種處理方法直接借鑒了現(xiàn)有的養(yǎng)老和醫(yī)療保險做法，是可取的，新《條例》應(yīng)當(dāng)予以吸收，但遺憾的是，新《條例》仍然采取的是擱置的辦法，這很不好，建議國家以通知的方式，對此予以明確，如果采取新《條例》的辦法，降低了職工工傷待遇，可以由單位對差額部分給予不足。
5、新《條例》與《社會保險法》銜接問題。新《條例》的頒布在《社會保險法》之后，條例的很多內(nèi)容直接移植了《社會保險法》的規(guī)定，兩者的銜接應(yīng)該是無縫對接，但遺憾的是，兩者仍有明顯沖突之處。其一，《社會保險法》第四十條規(guī)定：“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付”。也就是說，即使單位未參加工傷保險，2011年7月以后，工傷職工也可以享受工傷保險待遇，但新《條例》仍然規(guī)定未參保單位，職工工傷待遇由單位支付；其二，根據(jù)《社會保險法》的這一規(guī)定，單位是否按時上報工傷認(rèn)定，不影響職工工傷待遇的享有，可新《條例》仍然延續(xù)了過去的做法，為按時申報的，申報前發(fā)生的費用由單位承擔(dān)。這兩個矛盾之處，處理的不好，最終影響的是職工的工傷權(quán)益。筆者建議，可對這兩個沖突條款給予修正，無論是未參保還是未按時申報的，均不在于工傷待遇享有掛鉤，而是直接對單位予以處罰。當(dāng)然，《社會保險法》層次高于《條例》，無論是否修改，均不影響職工的工傷權(quán)益，筆者的這個建議只是為了避免法規(guī)內(nèi)部的沖突，使《條例》更為完善而已。
以上，是筆者對新《條例》修改的評價，不當(dāng)或不全之處，懇請行家里手給予批評指正。