英國的規(guī)劃督察制度并不僅僅局限在城市規(guī)劃領(lǐng)域，所以其名稱并不是“城市規(guī)劃督察”，而是“規(guī)劃督察”（PINS: P l a n n i n g Inspector），規(guī)劃督察的工作范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城市規(guī)劃。英國所有的規(guī)劃督察都隸屬規(guī)劃督察署（Planning Inspectorate）管轄。規(guī)劃督察署曾經(jīng)隸屬于環(huán)境部（英國負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的中央機(jī)構(gòu)）。自1992年以來，規(guī)劃督察署變更成為一個(gè)半獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。規(guī)劃督察署根據(jù)有關(guān)“框架協(xié)議”，對國務(wù)大臣和威爾士議會(huì)負(fù)責(zé)。規(guī)劃督察裁決的依據(jù)是規(guī)劃法規(guī)、住宅法規(guī)、環(huán)境法規(guī)，處理有關(guān)開發(fā)與建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可申請的上訴案件，代表國務(wù)大臣和威爾士議會(huì)“介入”城市開發(fā)與建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可審批。規(guī)劃督察署還為其他中央政府部門，例如環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部以及交通部等處理相關(guān)的上訴案件。若未出現(xiàn)開發(fā)與建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可申請的上訴案件，也沒有國務(wù)大臣“介入”的決定，規(guī)劃督察則無權(quán)干預(yù)地方政府的發(fā)展規(guī)劃編制(公眾參與的聽證會(huì)例外)和規(guī)劃管理。規(guī)劃督察有其權(quán)力，必然伴隨相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。中央政府要求規(guī)劃督察能夠在規(guī)劃管理過程中成為政策的連續(xù)性和權(quán)威性的維護(hù)者，要求規(guī)劃督察成為一支受過良好培訓(xùn)并具有主動(dòng)性、團(tuán)結(jié)合作和多專業(yè)學(xué)科的隊(duì)伍。
1 英國規(guī)劃督察機(jī)制根基于英國規(guī)劃體系
要了解英國的規(guī)劃督察制度，應(yīng)當(dāng)首先了解英國的規(guī)劃特點(diǎn)，這是因?yàn)橛讲熘贫仁瞧湟?guī)劃體系的一個(gè)重要組成部分。在20世紀(jì)90年代開始權(quán)力下放的過程之前，英國的規(guī)劃一直是自上而下的，中央政府具有相當(dāng)大的控制和干預(yù)的權(quán)力，這是英國規(guī)劃的第一個(gè)特點(diǎn)。即使是目前在權(quán)力下放之后，上一級政府仍然保持著對規(guī)劃的控制權(quán)力。只不過英國規(guī)劃法僅適用于英格蘭和威爾士，蘇格蘭有單獨(dú)的規(guī)劃法。英國中央政府的規(guī)劃管轄權(quán)主要針對英格蘭；威爾士的規(guī)劃管轄由威爾士議會(huì)政府（Wales Assemble Government）負(fù)責(zé)；蘇格蘭的規(guī)劃由蘇格蘭議會(huì)政府負(fù)責(zé)（Scottish Parliament Executives）。這是當(dāng)今世界權(quán)力下放潮流的一個(gè)結(jié)果。
英國規(guī)劃體系的建立與1947年“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”有著密切的聯(lián)系，1947年“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”確定的四個(gè)重要原則至今仍然是英國城市規(guī)劃體系的重要內(nèi)容：
● 規(guī)劃的覆蓋面為地方政府的整個(gè)轄區(qū)，土地利用規(guī)劃應(yīng)定期修編；
● 對發(fā)展（開發(fā)）進(jìn)行定義，并將土地（物業(yè)）的所有權(quán)與發(fā)展（開發(fā)）權(quán)分開；
● 地方政府具有開發(fā)規(guī)劃控制權(quán)；
● 地方政府有強(qiáng)制購買土地的權(quán)力。
1947年英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法首次對發(fā)展（開發(fā)）做出定義：發(fā)展（開發(fā)）指地表層下，以及地面和地面上空所進(jìn)行的建設(shè)、工程作業(yè)、開礦或其他作業(yè)，或與建筑和土地相關(guān)的各種材料和功能使用的變化。根據(jù)這個(gè)定義，基本上人類所有的建設(shè)活動(dòng)，或與土地和建筑相關(guān)聯(lián)的功能變化全包括在這個(gè)定義之中。
該法另外一個(gè)非常重要的具有歷史意義的貢獻(xiàn)，也是英國規(guī)劃體系的第二大特點(diǎn)就是將土地（物業(yè)）的所有權(quán)與發(fā)展（開發(fā)）權(quán)分離開。土地（物業(yè)）的所有權(quán)可以屬于私人所有，但是發(fā)展（開發(fā)）權(quán)屬于政府所控制。任何的發(fā)展（開發(fā)）建設(shè)，都需要申請規(guī)劃許可，得到政府的批準(zhǔn)。這兩個(gè)重要的規(guī)定自1947年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法發(fā)布之后一直沒有變化，延續(xù)至今。
也正是由于對發(fā)展（開發(fā)）所進(jìn)行的定義，英國政府編制的規(guī)劃被稱為“發(fā)展規(guī)劃”（Development Plan），發(fā)展（開發(fā)）管理權(quán)被稱為“發(fā)展控制管理”（Development Control）。
英國規(guī)劃的第三個(gè)特點(diǎn)是將規(guī)劃作為一種“開發(fā)控制管理”政策的框架。根據(jù)規(guī)劃法，在規(guī)劃申請的審批過程中，法定的“發(fā)展規(guī)劃”不是開發(fā)控制管理決策的依據(jù)，還需要考慮其他一些“需要考慮的因素”，這些因素包括其他的法律、歐盟的規(guī)章制度、中央政府的規(guī)劃政策文件（PPS），以及本地區(qū)的發(fā)展特征等等。
根據(jù)上述特點(diǎn)，特別是第三個(gè)特點(diǎn)，我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，即英國的規(guī)劃與世界多數(shù)國家的控制性規(guī)劃不同。英國的規(guī)劃采取一種更為概括性的闡述，地方規(guī)劃部門具有很大的自由裁量權(quán)，甚至可以批準(zhǔn)與規(guī)劃政策和方案相違背的開發(fā)項(xiàng)目。也正是因?yàn)檫@個(gè)特點(diǎn)，英國城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批需要與各利益團(tuán)體（包括法定的團(tuán)體，例如中央政府的機(jī)構(gòu)和地方政府，以及非法定的機(jī)構(gòu)，例如非政府組織、鄰里社區(qū)等）進(jìn)行協(xié)商和咨詢。規(guī)劃的發(fā)展控制管理成為一項(xiàng)政治行為，而不是技術(shù)決策，每個(gè)項(xiàng)目在審批中都需要考慮其優(yōu)點(diǎn)。
英國這種自由裁量權(quán)和指導(dǎo)性的規(guī)劃方法使規(guī)劃成為一種政策的框架，將具體的決策留給了規(guī)劃官員和政治家。規(guī)劃僅明確發(fā)展的目標(biāo)和政策，規(guī)劃體系用于指導(dǎo)發(fā)展的意向，具體的管理工作通過開發(fā)控制進(jìn)行，因此在決策過程中出錯(cuò)的幾率很高。眾所周知，城鄉(xiāng)規(guī)劃所要解決的問題不可能只有一個(gè)簡單的答案，規(guī)劃解決的問題沒有對或錯(cuò)之分（于立，2004 ），不少解決問題的對策和相關(guān)的政策并不是完善的和全面的，實(shí)際上它們甚至經(jīng)常是矛盾的。規(guī)劃是在決策上做出傾向性的加權(quán)。因此，英國在規(guī)劃體系中建立了一個(gè)規(guī)劃督察機(jī)制，對規(guī)劃實(shí)施和在開發(fā)的規(guī)劃控制管理過程中出現(xiàn)矛盾時(shí)發(fā)揮仲裁的作用。當(dāng)然規(guī)劃督察還有其他的功能，例如介入規(guī)劃的編制過程，對違反規(guī)劃的強(qiáng)制執(zhí)行，代表中央政府介入有關(guān)重大項(xiàng)目的審批，如高速公路項(xiàng)目等（Cullingworth和Nadian, 2006）。
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2 規(guī)劃督察的工作目標(biāo)和宗旨
根據(jù)中央政府所確定的“框架協(xié)議”，規(guī)劃督察的工作目標(biāo)明確為（Corporate plan 2002/2003）：
● 根據(jù)經(jīng)濟(jì)、有效、高效益和高速度的指導(dǎo)方針，在保證高水平和高質(zhì)量的前提下，提供專業(yè)服務(wù)；
● 保證每個(gè)規(guī)劃督察的廉正，保證在不受任何不適宜因素的影響下，獨(dú)立做出裁決；
● 為每個(gè)上訴者（機(jī)構(gòu)）提供明確的、適用的信息和導(dǎo)則；
● 達(dá)到規(guī)劃督察署確定的效能標(biāo)準(zhǔn)，保證一支高效 、經(jīng)驗(yàn)豐富、受過良好培訓(xùn)和高素質(zhì)的隊(duì)伍。
為此，規(guī)劃督察署的宗旨被定義為“在發(fā)展和建設(shè)過程中，考慮到由于土地利用、自然資源和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，產(chǎn)生各種沖突是必然的；因此規(guī)劃督察應(yīng)當(dāng)成為解決各種沖突和矛盾的一種公正的、專業(yè)的和主要的力量”（Corporate plan 2002/2003）。
英國中央政府有關(guān)部門還制訂了“6條服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，并于1997年4月1日起實(shí)施。規(guī)劃督察署必須根據(jù)“6條服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”提供專業(yè)服務(wù)。這些標(biāo)準(zhǔn)非常具體，例如，80%以上的信件應(yīng)當(dāng)在15個(gè)工作日內(nèi)給予回復(fù)。約見來訪者，不得讓預(yù)約的來訪者等候10分鐘以上。若有未預(yù)約的來訪者應(yīng)盡快由傳達(dá)室工作人員安排相關(guān)的人員會(huì)面；85%以上的電話咨詢應(yīng)在30秒鐘內(nèi)回復(fù)，等等。其目的是使規(guī)劃督察不僅僅是一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，更是一個(gè)政府的服務(wù)機(jī)構(gòu)。
規(guī)劃的基本宗旨是公平和公開，因此規(guī)劃督察工作必須使社會(huì)各界人士都有平等的權(quán)力表達(dá)自己的意見。規(guī)劃督察在進(jìn)行裁決時(shí)，政府頒布的有關(guān)政策是重要的依據(jù)。多數(shù)規(guī)劃上訴案件的裁決可直接由規(guī)劃督察做出，但是一些重要的案件將由規(guī)劃督察撰寫報(bào)告，提出自己的意見供國務(wù)大臣或威爾士議會(huì)做后決策。
自2003年，規(guī)劃督察開始實(shí)行中央政府提出的“終端評議”的工作評估方法，對規(guī)劃督察的工作程序進(jìn)行評估?！敖K端評議”與議會(huì)通過的“規(guī)劃與強(qiáng)制購置法提案”是相吻合的。2004年英國“規(guī)劃與強(qiáng)制購置法”得到國會(huì)通過成為新的規(guī)劃法之后，這兩項(xiàng)內(nèi)容成為中央政府對城市規(guī)劃體系改革的基本內(nèi)容。
“ 終端評議”的工作評估方法提出了提高“發(fā)展規(guī)劃體系”的效率及其作用，解決主要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資問題，明確中央政府和威爾士政府“介入”發(fā)展與建設(shè)規(guī)劃審批的時(shí)間表?！敖K端評議”的方法對提高地方政府和中央政府處理規(guī)劃上訴的效率發(fā)揮了積極作用；同時(shí)還強(qiáng)化了地方政府在城市復(fù)興和改造過程中，為了實(shí)現(xiàn)土地的整合所應(yīng)具有的必要的土地強(qiáng)制征購權(quán)力。
3 規(guī)劃督察的人員構(gòu)成和組織機(jī)構(gòu)
規(guī)劃督察隊(duì)伍的專業(yè)背景采取了多學(xué)科、多專業(yè)的組合，包括城市規(guī)劃、建筑、地理、經(jīng)濟(jì)、法律和行政管理等專業(yè)。根據(jù)前副總規(guī)劃督察長兼強(qiáng)制執(zhí)行與威爾士事務(wù)司司長布魯敦夫人的介紹，在安排規(guī)劃督察接手某一規(guī)劃許可審批項(xiàng)目的上訴案件時(shí)，一般都考慮避免起用同一地區(qū)的規(guī)劃督察。
規(guī)劃督察職位采取外部招聘和內(nèi)部提升兩種方法，招聘根據(jù)公平和公開競爭的辦法，由英國政府的公務(wù)員管理委員會(huì)辦公室統(tǒng)一辦理，但不排除特殊人員特別招聘的辦法。規(guī)劃督察可以申請政府其他部門的公務(wù)員職位。
規(guī)劃督察還包括一個(gè)特殊的組織，即司法部專業(yè)小組（the Lord Chancellor’s Panel）。這個(gè)部門主要負(fù)責(zé)與公路相關(guān)的案件，包括一般道路和高速公路等各種不同等級公路的規(guī)劃上訴案件。該部門所適用的法律與一般的規(guī)劃案件不同。
費(fèi)用與支出
規(guī)劃督察署的經(jīng)費(fèi)開支由財(cái)政部劃撥，每年根據(jù)中央政府計(jì)劃和工作的需要進(jìn)行核定。費(fèi)用的劃撥是按照“行政開支總額”為基數(shù)。規(guī)劃督察署其他收入的主要來源是為其他中央政府和地方部門提供服務(wù)，例如主持地方政府“發(fā)展規(guī)劃”的聽證會(huì)。但這些收入進(jìn)入專門的收入帳戶，不能直接用于規(guī)劃督察署的開支。
收費(fèi)
有關(guān)規(guī)劃審批申請的上訴案件一般是不收費(fèi)的，以確保規(guī)劃督察在執(zhí)行任務(wù)中的公正性。但針對那些“不合理的”或不必要的上訴案件則采取處罰性的收費(fèi)，目的是減少不必要的開支。對上訴案件是否收費(fèi)一般由規(guī)劃督察署決定，但國務(wù)大臣有時(shí)也可直接決定。
一般情況下，參與聽證會(huì)的各方各自承擔(dān)自己的到會(huì)費(fèi)用。但是聽證會(huì)的主體——上訴者或地方規(guī)劃管理部門一但認(rèn)為對方上訴的理由不合理，例如其中一方在做決定時(shí)未能提供適當(dāng)?shù)淖C據(jù)，可以要求對方負(fù)擔(dān)自己的參會(huì)費(fèi)用。規(guī)劃督察主持地方政府“發(fā)展規(guī)劃”制定過程中的聽證會(huì)（公眾參與）實(shí)行收費(fèi)的辦法。不過，規(guī)劃上訴案件需要聘請專業(yè)人員，包括規(guī)劃師（規(guī)劃咨詢?nèi)藛T）或法律專業(yè)人員。上訴者需要支付這些專業(yè)人員的費(fèi)用，包括他們參會(huì)的成本和相關(guān)的咨詢費(fèi)用。
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4 規(guī)劃督察工作的內(nèi)容和接受上訴案件的方式
英國的規(guī)劃體系是一種相對比較靈活的制度，實(shí)行政策制定、規(guī)劃許可申請的開發(fā)談判和規(guī)劃督察裁決相結(jié)合的方法?！鞍l(fā)展規(guī)劃”提供了城市發(fā)展與建設(shè)的政策綱要，并對發(fā)展（開發(fā)）進(jìn)行定義。規(guī)劃法規(guī)定除特別規(guī)定之外，所有的發(fā)展項(xiàng)目必須申請規(guī)劃許可。對于地方規(guī)劃部門的規(guī)劃審批，規(guī)劃許可申請人可以接受或不接受而采取向規(guī)劃督察上訴（在得到地方規(guī)劃管理部門就規(guī)劃許可審批的答復(fù)之后的8周之內(nèi)）。規(guī)劃督察署在接到上訴后，若接受申訴案件，將派遣規(guī)劃督察接手處理。
對于地方規(guī)劃部門的規(guī)劃審批決定，其他受影響的第三方，包括環(huán)境保護(hù)組織也可以向規(guī)劃督察提起上訴，要求對地方規(guī)劃部門的規(guī)劃審批確定進(jìn)行審核。
規(guī)劃督察對規(guī)劃上訴的審理形式包括：
● 書面審理上訴案件（簡單上訴案件）；
● 非正式聽證會(huì)；
● 正式聽證會(huì)（重要項(xiàng)目），并做出裁決。
書面審理上訴案件
收到上訴申請后，規(guī)劃督察應(yīng)回復(fù)申請人是否受理案件。規(guī)劃督察應(yīng)在回復(fù)申請人12周之內(nèi)到現(xiàn)場實(shí)地考察，然后以書面文件的形式通過與案件主體之間的信件往返進(jìn)行討論和問答，終規(guī)劃督察以書面形式向案件主體各方回復(fù)后裁決內(nèi)容。
非正式聽證會(huì)
非正式聽證會(huì)一般在回復(fù)申請人和地方規(guī)劃管理部門同意接受上訴案件的12周之內(nèi)舉行。非正式聽證會(huì)與正式聽證會(huì)的形式一樣，只是規(guī)模小、參與人員少，裁決時(shí)間也相對較短。
正式聽證會(huì)
正式聽證會(huì)一般在回復(fù)申請人和地方規(guī)劃管理部門同意接受上訴案件的20周之內(nèi)舉行。正式聽證會(huì)所花費(fèi)的時(shí)間從幾個(gè)月到幾年不等，歷時(shí)長的是倫敦希思羅第五航空站聽證會(huì)，用了10多年的時(shí)間。
規(guī)劃督察署選派規(guī)劃督察主持聽證會(huì)。在聽證會(huì)上，地方規(guī)劃部門和申請者（開發(fā)商）雙方以及其他第三方（例如環(huán)境保護(hù)組織，或受項(xiàng)目影響的居民、機(jī)構(gòu)和其他地方政府），可聘請律師和／或規(guī)劃專家作為代表參與聽證會(huì)。在聽證會(huì)上，各方都有闡訴自己觀點(diǎn)的權(quán)力并提供有關(guān)證據(jù)，其形式與法庭辯論相似。對于中央政府或威爾士議會(huì)政府“介入”的項(xiàng)目，規(guī)劃督察在聽取各方的意見、閱讀有關(guān)文件和證據(jù)之后，應(yīng)向國務(wù)大臣或威爾士議會(huì)政府提交報(bào)告和建議意見，終裁決由國務(wù)大臣或威爾士議會(huì)政府做出。
其他一般性（非“介入”）案件，規(guī)劃督察可以就上訴案件做出后的裁決。規(guī)劃督察的決定為終裁決，各方應(yīng)遵守，不得再上訴。只有一種情況例外，這就是一旦發(fā)現(xiàn)規(guī)劃督察在聽證會(huì)期間或進(jìn)行裁決時(shí)其行為違法，聽證會(huì)參與的有關(guān)各方可以就其違法行為向刑事法院提出訴訟，但不得對規(guī)劃督察的決定提出訴訟。當(dāng)然一旦刑事法院判決規(guī)劃督察違法案件成立，規(guī)劃督察的裁決將無效，規(guī)劃督察署應(yīng)重新派遣規(guī)劃督察，重新舉行聽證會(huì)。
除規(guī)劃許可申請的上訴案件之外，規(guī)劃督察的工作內(nèi)容還包括參與或主持下述有關(guān)規(guī)劃法規(guī)定的工作。
發(fā)展規(guī)劃
發(fā)展規(guī)劃是英國的法定規(guī)劃。規(guī)劃督察參與發(fā)展規(guī)劃的主要工作包括根據(jù)地方政府的要求，主持發(fā)展規(guī)劃的聽證會(huì)（公眾參與），保證規(guī)劃聽證會(huì)（公眾參與）有6個(gè)月的 時(shí)間；并就地方的發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，向地方政府提出報(bào)告和意見（英國的發(fā)展規(guī)劃目前已不再報(bào)中央政府審批）。
國務(wù)大臣介入開發(fā)建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目的審批申請
在英國，開發(fā)建設(shè)規(guī)劃許可的申請一般為地方政府的責(zé)任，但中央政府和威爾士議會(huì)政府保留直接“介入”發(fā)展項(xiàng)目規(guī)劃許可申請審批的權(quán)力，并稱之為“介入”規(guī)劃許可申請審批。這是1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法第77條授予中央政府和威爾士議會(huì)政府的權(quán)力。“介入”項(xiàng)目是那些被認(rèn)為不僅僅具有地方意義，而且具有區(qū)域性或全國性影響意義的項(xiàng)目，其中包括：
● 某一開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目可能對全國規(guī)劃政策產(chǎn)生影響；
● 某一開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的影響范圍超出所在的地區(qū)；
● 某一開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目具有特殊的建筑和城市設(shè)計(jì)意義；
● 某一開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目涉及國家安全或其他國家利益；
● 某一開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目在全國或整個(gè)區(qū)域引起爭議。
根據(jù)規(guī)劃督察署的目標(biāo)，“介入”項(xiàng)目應(yīng)在22周內(nèi)完成整個(gè)程序。2001~2002年度，這類項(xiàng)目為140件，比前一年度增長7%，就這些項(xiàng)目舉行了65場聽證會(huì)。中央政府和威爾士議會(huì)政府“介入”的項(xiàng)目并不直接由國務(wù)大臣處理，而是由規(guī)劃督察署選派一名規(guī)劃督察代表國務(wù)大臣或威爾士議會(huì)進(jìn)行處理，并向國務(wù)大臣或威爾士議會(huì)提交報(bào)告和建議，項(xiàng)目審批的終決策由國務(wù)大臣做出。
當(dāng)中央政府和威爾士議會(huì)政府決定“介入”某一開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)書面正式通知地方政府，該書面通知稱為“介入通知函”，收到“介入通知函”后，地方政府部門需要簽署，然后再發(fā)給項(xiàng)目申請者（開發(fā)商）和有關(guān)的法定部門。
除規(guī)范約束督察員的行為外，督察員辦公室每年還要通過公眾反饋意見掌握規(guī)劃督察員工作情況。作為行政機(jī)構(gòu)常規(guī)要求的一部分，規(guī)劃督察機(jī)構(gòu)的工作回顧至少五年開展，以評價(jià)機(jī)構(gòu)的狀態(tài)是否是合適的選擇。從2000—2001年度開始，規(guī)劃督察開展了年度客戶滿意度調(diào)查，以此了解客戶對督察各方面工作情況的滿意度。2002年規(guī)劃督察委托的“客戶滿意度調(diào)查”包含了規(guī)劃督察所有的業(yè)務(wù)范圍，從而成為了以后三年一度客戶調(diào)查計(jì)劃的開端?！皹?biāo)準(zhǔn)顧問團(tuán)”作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對副首相辦公室和規(guī)劃督察的主管部門提出告誡，要求其保持和提高規(guī)劃督察的專業(yè)水準(zhǔn)。
1 英國規(guī)劃督察機(jī)制根基于英國規(guī)劃體系
要了解英國的規(guī)劃督察制度，應(yīng)當(dāng)首先了解英國的規(guī)劃特點(diǎn)，這是因?yàn)橛讲熘贫仁瞧湟?guī)劃體系的一個(gè)重要組成部分。在20世紀(jì)90年代開始權(quán)力下放的過程之前，英國的規(guī)劃一直是自上而下的，中央政府具有相當(dāng)大的控制和干預(yù)的權(quán)力，這是英國規(guī)劃的第一個(gè)特點(diǎn)。即使是目前在權(quán)力下放之后，上一級政府仍然保持著對規(guī)劃的控制權(quán)力。只不過英國規(guī)劃法僅適用于英格蘭和威爾士，蘇格蘭有單獨(dú)的規(guī)劃法。英國中央政府的規(guī)劃管轄權(quán)主要針對英格蘭；威爾士的規(guī)劃管轄由威爾士議會(huì)政府（Wales Assemble Government）負(fù)責(zé)；蘇格蘭的規(guī)劃由蘇格蘭議會(huì)政府負(fù)責(zé)（Scottish Parliament Executives）。這是當(dāng)今世界權(quán)力下放潮流的一個(gè)結(jié)果。
英國規(guī)劃體系的建立與1947年“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”有著密切的聯(lián)系，1947年“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”確定的四個(gè)重要原則至今仍然是英國城市規(guī)劃體系的重要內(nèi)容：
● 規(guī)劃的覆蓋面為地方政府的整個(gè)轄區(qū)，土地利用規(guī)劃應(yīng)定期修編；
● 對發(fā)展（開發(fā)）進(jìn)行定義，并將土地（物業(yè)）的所有權(quán)與發(fā)展（開發(fā)）權(quán)分開；
● 地方政府具有開發(fā)規(guī)劃控制權(quán)；
● 地方政府有強(qiáng)制購買土地的權(quán)力。
1947年英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法首次對發(fā)展（開發(fā)）做出定義：發(fā)展（開發(fā)）指地表層下，以及地面和地面上空所進(jìn)行的建設(shè)、工程作業(yè)、開礦或其他作業(yè)，或與建筑和土地相關(guān)的各種材料和功能使用的變化。根據(jù)這個(gè)定義，基本上人類所有的建設(shè)活動(dòng)，或與土地和建筑相關(guān)聯(lián)的功能變化全包括在這個(gè)定義之中。
該法另外一個(gè)非常重要的具有歷史意義的貢獻(xiàn)，也是英國規(guī)劃體系的第二大特點(diǎn)就是將土地（物業(yè)）的所有權(quán)與發(fā)展（開發(fā)）權(quán)分離開。土地（物業(yè)）的所有權(quán)可以屬于私人所有，但是發(fā)展（開發(fā)）權(quán)屬于政府所控制。任何的發(fā)展（開發(fā)）建設(shè)，都需要申請規(guī)劃許可，得到政府的批準(zhǔn)。這兩個(gè)重要的規(guī)定自1947年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法發(fā)布之后一直沒有變化，延續(xù)至今。
也正是由于對發(fā)展（開發(fā)）所進(jìn)行的定義，英國政府編制的規(guī)劃被稱為“發(fā)展規(guī)劃”（Development Plan），發(fā)展（開發(fā)）管理權(quán)被稱為“發(fā)展控制管理”（Development Control）。
英國規(guī)劃的第三個(gè)特點(diǎn)是將規(guī)劃作為一種“開發(fā)控制管理”政策的框架。根據(jù)規(guī)劃法，在規(guī)劃申請的審批過程中，法定的“發(fā)展規(guī)劃”不是開發(fā)控制管理決策的依據(jù)，還需要考慮其他一些“需要考慮的因素”，這些因素包括其他的法律、歐盟的規(guī)章制度、中央政府的規(guī)劃政策文件（PPS），以及本地區(qū)的發(fā)展特征等等。
根據(jù)上述特點(diǎn)，特別是第三個(gè)特點(diǎn)，我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，即英國的規(guī)劃與世界多數(shù)國家的控制性規(guī)劃不同。英國的規(guī)劃采取一種更為概括性的闡述，地方規(guī)劃部門具有很大的自由裁量權(quán)，甚至可以批準(zhǔn)與規(guī)劃政策和方案相違背的開發(fā)項(xiàng)目。也正是因?yàn)檫@個(gè)特點(diǎn)，英國城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批需要與各利益團(tuán)體（包括法定的團(tuán)體，例如中央政府的機(jī)構(gòu)和地方政府，以及非法定的機(jī)構(gòu)，例如非政府組織、鄰里社區(qū)等）進(jìn)行協(xié)商和咨詢。規(guī)劃的發(fā)展控制管理成為一項(xiàng)政治行為，而不是技術(shù)決策，每個(gè)項(xiàng)目在審批中都需要考慮其優(yōu)點(diǎn)。
英國這種自由裁量權(quán)和指導(dǎo)性的規(guī)劃方法使規(guī)劃成為一種政策的框架，將具體的決策留給了規(guī)劃官員和政治家。規(guī)劃僅明確發(fā)展的目標(biāo)和政策，規(guī)劃體系用于指導(dǎo)發(fā)展的意向，具體的管理工作通過開發(fā)控制進(jìn)行，因此在決策過程中出錯(cuò)的幾率很高。眾所周知，城鄉(xiāng)規(guī)劃所要解決的問題不可能只有一個(gè)簡單的答案，規(guī)劃解決的問題沒有對或錯(cuò)之分（于立，2004 ），不少解決問題的對策和相關(guān)的政策并不是完善的和全面的，實(shí)際上它們甚至經(jīng)常是矛盾的。規(guī)劃是在決策上做出傾向性的加權(quán)。因此，英國在規(guī)劃體系中建立了一個(gè)規(guī)劃督察機(jī)制，對規(guī)劃實(shí)施和在開發(fā)的規(guī)劃控制管理過程中出現(xiàn)矛盾時(shí)發(fā)揮仲裁的作用。當(dāng)然規(guī)劃督察還有其他的功能，例如介入規(guī)劃的編制過程，對違反規(guī)劃的強(qiáng)制執(zhí)行，代表中央政府介入有關(guān)重大項(xiàng)目的審批，如高速公路項(xiàng)目等（Cullingworth和Nadian, 2006）。
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2 規(guī)劃督察的工作目標(biāo)和宗旨
根據(jù)中央政府所確定的“框架協(xié)議”，規(guī)劃督察的工作目標(biāo)明確為（Corporate plan 2002/2003）：
● 根據(jù)經(jīng)濟(jì)、有效、高效益和高速度的指導(dǎo)方針，在保證高水平和高質(zhì)量的前提下，提供專業(yè)服務(wù)；
● 保證每個(gè)規(guī)劃督察的廉正，保證在不受任何不適宜因素的影響下，獨(dú)立做出裁決；
● 為每個(gè)上訴者（機(jī)構(gòu)）提供明確的、適用的信息和導(dǎo)則；
● 達(dá)到規(guī)劃督察署確定的效能標(biāo)準(zhǔn)，保證一支高效 、經(jīng)驗(yàn)豐富、受過良好培訓(xùn)和高素質(zhì)的隊(duì)伍。
為此，規(guī)劃督察署的宗旨被定義為“在發(fā)展和建設(shè)過程中，考慮到由于土地利用、自然資源和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，產(chǎn)生各種沖突是必然的；因此規(guī)劃督察應(yīng)當(dāng)成為解決各種沖突和矛盾的一種公正的、專業(yè)的和主要的力量”（Corporate plan 2002/2003）。
英國中央政府有關(guān)部門還制訂了“6條服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，并于1997年4月1日起實(shí)施。規(guī)劃督察署必須根據(jù)“6條服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”提供專業(yè)服務(wù)。這些標(biāo)準(zhǔn)非常具體，例如，80%以上的信件應(yīng)當(dāng)在15個(gè)工作日內(nèi)給予回復(fù)。約見來訪者，不得讓預(yù)約的來訪者等候10分鐘以上。若有未預(yù)約的來訪者應(yīng)盡快由傳達(dá)室工作人員安排相關(guān)的人員會(huì)面；85%以上的電話咨詢應(yīng)在30秒鐘內(nèi)回復(fù)，等等。其目的是使規(guī)劃督察不僅僅是一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，更是一個(gè)政府的服務(wù)機(jī)構(gòu)。
規(guī)劃的基本宗旨是公平和公開，因此規(guī)劃督察工作必須使社會(huì)各界人士都有平等的權(quán)力表達(dá)自己的意見。規(guī)劃督察在進(jìn)行裁決時(shí)，政府頒布的有關(guān)政策是重要的依據(jù)。多數(shù)規(guī)劃上訴案件的裁決可直接由規(guī)劃督察做出，但是一些重要的案件將由規(guī)劃督察撰寫報(bào)告，提出自己的意見供國務(wù)大臣或威爾士議會(huì)做后決策。
自2003年，規(guī)劃督察開始實(shí)行中央政府提出的“終端評議”的工作評估方法，對規(guī)劃督察的工作程序進(jìn)行評估?！敖K端評議”與議會(huì)通過的“規(guī)劃與強(qiáng)制購置法提案”是相吻合的。2004年英國“規(guī)劃與強(qiáng)制購置法”得到國會(huì)通過成為新的規(guī)劃法之后，這兩項(xiàng)內(nèi)容成為中央政府對城市規(guī)劃體系改革的基本內(nèi)容。
“ 終端評議”的工作評估方法提出了提高“發(fā)展規(guī)劃體系”的效率及其作用，解決主要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資問題，明確中央政府和威爾士政府“介入”發(fā)展與建設(shè)規(guī)劃審批的時(shí)間表?！敖K端評議”的方法對提高地方政府和中央政府處理規(guī)劃上訴的效率發(fā)揮了積極作用；同時(shí)還強(qiáng)化了地方政府在城市復(fù)興和改造過程中，為了實(shí)現(xiàn)土地的整合所應(yīng)具有的必要的土地強(qiáng)制征購權(quán)力。
3 規(guī)劃督察的人員構(gòu)成和組織機(jī)構(gòu)
規(guī)劃督察隊(duì)伍的專業(yè)背景采取了多學(xué)科、多專業(yè)的組合，包括城市規(guī)劃、建筑、地理、經(jīng)濟(jì)、法律和行政管理等專業(yè)。根據(jù)前副總規(guī)劃督察長兼強(qiáng)制執(zhí)行與威爾士事務(wù)司司長布魯敦夫人的介紹，在安排規(guī)劃督察接手某一規(guī)劃許可審批項(xiàng)目的上訴案件時(shí)，一般都考慮避免起用同一地區(qū)的規(guī)劃督察。
規(guī)劃督察職位采取外部招聘和內(nèi)部提升兩種方法，招聘根據(jù)公平和公開競爭的辦法，由英國政府的公務(wù)員管理委員會(huì)辦公室統(tǒng)一辦理，但不排除特殊人員特別招聘的辦法。規(guī)劃督察可以申請政府其他部門的公務(wù)員職位。
規(guī)劃督察還包括一個(gè)特殊的組織，即司法部專業(yè)小組（the Lord Chancellor’s Panel）。這個(gè)部門主要負(fù)責(zé)與公路相關(guān)的案件，包括一般道路和高速公路等各種不同等級公路的規(guī)劃上訴案件。該部門所適用的法律與一般的規(guī)劃案件不同。
費(fèi)用與支出
規(guī)劃督察署的經(jīng)費(fèi)開支由財(cái)政部劃撥，每年根據(jù)中央政府計(jì)劃和工作的需要進(jìn)行核定。費(fèi)用的劃撥是按照“行政開支總額”為基數(shù)。規(guī)劃督察署其他收入的主要來源是為其他中央政府和地方部門提供服務(wù)，例如主持地方政府“發(fā)展規(guī)劃”的聽證會(huì)。但這些收入進(jìn)入專門的收入帳戶，不能直接用于規(guī)劃督察署的開支。
收費(fèi)
有關(guān)規(guī)劃審批申請的上訴案件一般是不收費(fèi)的，以確保規(guī)劃督察在執(zhí)行任務(wù)中的公正性。但針對那些“不合理的”或不必要的上訴案件則采取處罰性的收費(fèi)，目的是減少不必要的開支。對上訴案件是否收費(fèi)一般由規(guī)劃督察署決定，但國務(wù)大臣有時(shí)也可直接決定。
一般情況下，參與聽證會(huì)的各方各自承擔(dān)自己的到會(huì)費(fèi)用。但是聽證會(huì)的主體——上訴者或地方規(guī)劃管理部門一但認(rèn)為對方上訴的理由不合理，例如其中一方在做決定時(shí)未能提供適當(dāng)?shù)淖C據(jù)，可以要求對方負(fù)擔(dān)自己的參會(huì)費(fèi)用。規(guī)劃督察主持地方政府“發(fā)展規(guī)劃”制定過程中的聽證會(huì)（公眾參與）實(shí)行收費(fèi)的辦法。不過，規(guī)劃上訴案件需要聘請專業(yè)人員，包括規(guī)劃師（規(guī)劃咨詢?nèi)藛T）或法律專業(yè)人員。上訴者需要支付這些專業(yè)人員的費(fèi)用，包括他們參會(huì)的成本和相關(guān)的咨詢費(fèi)用。
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4 規(guī)劃督察工作的內(nèi)容和接受上訴案件的方式
英國的規(guī)劃體系是一種相對比較靈活的制度，實(shí)行政策制定、規(guī)劃許可申請的開發(fā)談判和規(guī)劃督察裁決相結(jié)合的方法?！鞍l(fā)展規(guī)劃”提供了城市發(fā)展與建設(shè)的政策綱要，并對發(fā)展（開發(fā)）進(jìn)行定義。規(guī)劃法規(guī)定除特別規(guī)定之外，所有的發(fā)展項(xiàng)目必須申請規(guī)劃許可。對于地方規(guī)劃部門的規(guī)劃審批，規(guī)劃許可申請人可以接受或不接受而采取向規(guī)劃督察上訴（在得到地方規(guī)劃管理部門就規(guī)劃許可審批的答復(fù)之后的8周之內(nèi)）。規(guī)劃督察署在接到上訴后，若接受申訴案件，將派遣規(guī)劃督察接手處理。
對于地方規(guī)劃部門的規(guī)劃審批決定，其他受影響的第三方，包括環(huán)境保護(hù)組織也可以向規(guī)劃督察提起上訴，要求對地方規(guī)劃部門的規(guī)劃審批確定進(jìn)行審核。
規(guī)劃督察對規(guī)劃上訴的審理形式包括：
● 書面審理上訴案件（簡單上訴案件）；
● 非正式聽證會(huì)；
● 正式聽證會(huì)（重要項(xiàng)目），并做出裁決。
書面審理上訴案件
收到上訴申請后，規(guī)劃督察應(yīng)回復(fù)申請人是否受理案件。規(guī)劃督察應(yīng)在回復(fù)申請人12周之內(nèi)到現(xiàn)場實(shí)地考察，然后以書面文件的形式通過與案件主體之間的信件往返進(jìn)行討論和問答，終規(guī)劃督察以書面形式向案件主體各方回復(fù)后裁決內(nèi)容。
非正式聽證會(huì)
非正式聽證會(huì)一般在回復(fù)申請人和地方規(guī)劃管理部門同意接受上訴案件的12周之內(nèi)舉行。非正式聽證會(huì)與正式聽證會(huì)的形式一樣，只是規(guī)模小、參與人員少，裁決時(shí)間也相對較短。
正式聽證會(huì)
正式聽證會(huì)一般在回復(fù)申請人和地方規(guī)劃管理部門同意接受上訴案件的20周之內(nèi)舉行。正式聽證會(huì)所花費(fèi)的時(shí)間從幾個(gè)月到幾年不等，歷時(shí)長的是倫敦希思羅第五航空站聽證會(huì)，用了10多年的時(shí)間。
規(guī)劃督察署選派規(guī)劃督察主持聽證會(huì)。在聽證會(huì)上，地方規(guī)劃部門和申請者（開發(fā)商）雙方以及其他第三方（例如環(huán)境保護(hù)組織，或受項(xiàng)目影響的居民、機(jī)構(gòu)和其他地方政府），可聘請律師和／或規(guī)劃專家作為代表參與聽證會(huì)。在聽證會(huì)上，各方都有闡訴自己觀點(diǎn)的權(quán)力并提供有關(guān)證據(jù)，其形式與法庭辯論相似。對于中央政府或威爾士議會(huì)政府“介入”的項(xiàng)目，規(guī)劃督察在聽取各方的意見、閱讀有關(guān)文件和證據(jù)之后，應(yīng)向國務(wù)大臣或威爾士議會(huì)政府提交報(bào)告和建議意見，終裁決由國務(wù)大臣或威爾士議會(huì)政府做出。
其他一般性（非“介入”）案件，規(guī)劃督察可以就上訴案件做出后的裁決。規(guī)劃督察的決定為終裁決，各方應(yīng)遵守，不得再上訴。只有一種情況例外，這就是一旦發(fā)現(xiàn)規(guī)劃督察在聽證會(huì)期間或進(jìn)行裁決時(shí)其行為違法，聽證會(huì)參與的有關(guān)各方可以就其違法行為向刑事法院提出訴訟，但不得對規(guī)劃督察的決定提出訴訟。當(dāng)然一旦刑事法院判決規(guī)劃督察違法案件成立，規(guī)劃督察的裁決將無效，規(guī)劃督察署應(yīng)重新派遣規(guī)劃督察，重新舉行聽證會(huì)。
除規(guī)劃許可申請的上訴案件之外，規(guī)劃督察的工作內(nèi)容還包括參與或主持下述有關(guān)規(guī)劃法規(guī)定的工作。
發(fā)展規(guī)劃
發(fā)展規(guī)劃是英國的法定規(guī)劃。規(guī)劃督察參與發(fā)展規(guī)劃的主要工作包括根據(jù)地方政府的要求，主持發(fā)展規(guī)劃的聽證會(huì)（公眾參與），保證規(guī)劃聽證會(huì)（公眾參與）有6個(gè)月的 時(shí)間；并就地方的發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，向地方政府提出報(bào)告和意見（英國的發(fā)展規(guī)劃目前已不再報(bào)中央政府審批）。
國務(wù)大臣介入開發(fā)建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目的審批申請
在英國，開發(fā)建設(shè)規(guī)劃許可的申請一般為地方政府的責(zé)任，但中央政府和威爾士議會(huì)政府保留直接“介入”發(fā)展項(xiàng)目規(guī)劃許可申請審批的權(quán)力，并稱之為“介入”規(guī)劃許可申請審批。這是1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法第77條授予中央政府和威爾士議會(huì)政府的權(quán)力。“介入”項(xiàng)目是那些被認(rèn)為不僅僅具有地方意義，而且具有區(qū)域性或全國性影響意義的項(xiàng)目，其中包括：
● 某一開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目可能對全國規(guī)劃政策產(chǎn)生影響；
● 某一開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的影響范圍超出所在的地區(qū)；
● 某一開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目具有特殊的建筑和城市設(shè)計(jì)意義；
● 某一開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目涉及國家安全或其他國家利益；
● 某一開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目在全國或整個(gè)區(qū)域引起爭議。
根據(jù)規(guī)劃督察署的目標(biāo)，“介入”項(xiàng)目應(yīng)在22周內(nèi)完成整個(gè)程序。2001~2002年度，這類項(xiàng)目為140件，比前一年度增長7%，就這些項(xiàng)目舉行了65場聽證會(huì)。中央政府和威爾士議會(huì)政府“介入”的項(xiàng)目并不直接由國務(wù)大臣處理，而是由規(guī)劃督察署選派一名規(guī)劃督察代表國務(wù)大臣或威爾士議會(huì)進(jìn)行處理，并向國務(wù)大臣或威爾士議會(huì)提交報(bào)告和建議，項(xiàng)目審批的終決策由國務(wù)大臣做出。
當(dāng)中央政府和威爾士議會(huì)政府決定“介入”某一開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)書面正式通知地方政府，該書面通知稱為“介入通知函”，收到“介入通知函”后，地方政府部門需要簽署，然后再發(fā)給項(xiàng)目申請者（開發(fā)商）和有關(guān)的法定部門。
除規(guī)范約束督察員的行為外，督察員辦公室每年還要通過公眾反饋意見掌握規(guī)劃督察員工作情況。作為行政機(jī)構(gòu)常規(guī)要求的一部分，規(guī)劃督察機(jī)構(gòu)的工作回顧至少五年開展，以評價(jià)機(jī)構(gòu)的狀態(tài)是否是合適的選擇。從2000—2001年度開始，規(guī)劃督察開展了年度客戶滿意度調(diào)查，以此了解客戶對督察各方面工作情況的滿意度。2002年規(guī)劃督察委托的“客戶滿意度調(diào)查”包含了規(guī)劃督察所有的業(yè)務(wù)范圍，從而成為了以后三年一度客戶調(diào)查計(jì)劃的開端?！皹?biāo)準(zhǔn)顧問團(tuán)”作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對副首相辦公室和規(guī)劃督察的主管部門提出告誡，要求其保持和提高規(guī)劃督察的專業(yè)水準(zhǔn)。