現(xiàn)在情境下，土地調(diào)控存在哪些難點(diǎn)?土地調(diào)控下一步的重心將會(huì)放在哪·?
中央對(duì)土地的調(diào)控力度正在加大。圈占濫用耕地的熱潮不退，年均新增建設(shè)用地達(dá)到682萬畝。鑒于此，國(guó)務(wù)院總理溫家寶多次指出，中國(guó)要實(shí)行“最嚴(yán)格的土地管理制度”。
國(guó)土資源部的第一個(gè)動(dòng)作是：自2002年7月起，出讓國(guó)有土地使用權(quán)，需要通過“招拍掛”的形式進(jìn)行。繼而，在2003年2月，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于清理各類園區(qū)用地加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的緊急通知》，以嚴(yán)格控制土地供應(yīng)量。
2004年，政策更趨嚴(yán)格。國(guó)土資源部開始上收部分權(quán)力：一方面，土地管理體制進(jìn)行了一場(chǎng)大變革，實(shí)現(xiàn)了省以下國(guó)土管理部門垂直管理制度，將縣、鄉(xiāng)、市的審批權(quán)上收;另一方面，該部組成臨時(shí)性專門小組，到各個(gè)地方查處違法征地行為。
除此之外，針對(duì)城市土地市場(chǎng)的混亂，國(guó)務(wù)院發(fā)布文件，要求在2004年8月31日之后，經(jīng)營(yíng)性土地，包括房地產(chǎn)用地，一律進(jìn)行“招拍掛”;而面對(duì)農(nóng)村耕地流失現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院兩次下發(fā)緊急通知，要求全國(guó)半年之內(nèi)暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批。
然而，就在當(dāng)年，全國(guó)清查出了81962個(gè)新上項(xiàng)目的用地，涉及土地面積1188.9萬畝，清理出違法占用土地項(xiàng)目7184個(gè)，涉及面積54.75萬畝;停建、暫停并限期整改及取消立項(xiàng)7077個(gè)。
至2005年，未批先建占用耕地面積，仍然達(dá)到30.8萬畝。
“地方政府違法占地問題相當(dāng)嚴(yán)重。凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府部門或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)?！眹?guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶強(qiáng)調(diào)。
因而在今年的土地調(diào)控風(fēng)暴中，國(guó)土資源部仍然側(cè)重于對(duì)地方政府的監(jiān)管和控權(quán)。年初，國(guó)土資源部針對(duì)土地審批制度改革開始調(diào)研。5月，國(guó)六條與從嚴(yán)土地管理的通知出臺(tái);6月，則發(fā)布了一系列通知，加強(qiáng)土地信息透明化，嚴(yán)查土地違法;7月，土地督察制度浮出水面，對(duì)土地違法的督察制度化和常態(tài)化。
土地欽差還缺尚方寶劍
“派欽差大臣又能怎么著?一直在地方上盯著又能怎么著?哪個(gè)開發(fā)區(qū)會(huì)說停就停?哪個(gè)撂荒的土地說復(fù)耕就復(fù)耕?”
社科院研究員汪利娜，在接受《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》采訪時(shí)，一連用了很多個(gè)反問句。
汪評(píng)價(jià)的，是剛剛浮出水面的土地督察制度。7月26日，國(guó)土資源部轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院辦公廳13日發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問題的通知》(以下簡(jiǎn)稱“《通知》”)。根據(jù)這一《通知》，國(guó)家將設(shè)立國(guó)家土地總督察及其辦公室，同時(shí)，還將把全國(guó)分為9個(gè)大區(qū)，設(shè)立國(guó)家土地督察局。其目的是控制土地違法違規(guī)現(xiàn)象。
繼續(xù)關(guān)緊土地閘門
對(duì)土地進(jìn)行督察，其實(shí)早有發(fā)生。不過過去的督察更像“突擊檢查”，而這一次，則是為常態(tài)化、制度化，并設(shè)立了專門的督察機(jī)構(gòu)。
2003年6月末，國(guó)土資源部就派出多個(gè)督察組，由部機(jī)關(guān)司局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，對(duì)全國(guó)土地市場(chǎng)秩序治理整頓工作進(jìn)行督察。雖效果顯著，卻無法遏制占地狂潮。從當(dāng)年10月到2004年9月，對(duì)15個(gè)城市進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)顯示，違法用地的案件宗數(shù)和面積數(shù)，分別占新增建設(shè)用地宗數(shù)和面積數(shù)的63.5%和 52.8%，有些地方甚至在90%以上。
2004年10月底，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，但到當(dāng)年年底，已經(jīng)有9個(gè)省市透支完了2010年之前的用地指標(biāo)。
而據(jù)國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶透露，今年前5個(gè)月，全國(guó)國(guó)土資源部門共立案土地違法案件所涉土地面積，同比上升近20%。
按照國(guó)土資源部的說法，這些土地違法案件，大多數(shù)與地方政府有關(guān)。
因而，今年上半年，國(guó)土資源部采取了更多的措施，包括網(wǎng)上公開各地的土地供應(yīng)環(huán)節(jié)，要求各地嚴(yán)肅查處重大土地違法案件等等。
而土地督察制度的建立，將以往臨時(shí)性的土地督察行為常態(tài)化和制度化。為了保證國(guó)家土地督察局能獨(dú)立并盡職地行使職權(quán)，《通知》中規(guī)定，其所需經(jīng)費(fèi)列入中央財(cái)政預(yù)算。
而其行政編制也是獨(dú)立于國(guó)土部門的?！锻ㄖ分幸?guī)定，“國(guó)家土地督察行政編制在國(guó)土資源部機(jī)關(guān)行政編制總額外單列”。
除此之外，9個(gè)大區(qū)的設(shè)置也頗為引人注目。“這是為了防止地方掣肘，保證督察局的權(quán)力完全獨(dú)立于地方?！眹?guó)土資源部一位官員說。
督察者權(quán)力難界定
然而，《通知》中對(duì)督察局的性質(zhì)界定并不是很明確。
“從《通知》上看，(督察局)權(quán)力界定不明確。是僅僅有向上報(bào)告違法事件的權(quán)力，還是有進(jìn)行督辦調(diào)查的權(quán)力?”
而北京大學(xué)的法學(xué)博士張英，稱其中的區(qū)別是“一張嘴”和“一雙手”的區(qū)別。后者權(quán)力更大，可以直接干預(yù)地方的土地違法事件。
事實(shí)上，對(duì)于土地督察局的權(quán)力如何定位，國(guó)土資源部經(jīng)濟(jì)研究院早有研究。2005年初，他們以內(nèi)參的形式，向國(guó)土資源部提交了《談如何落實(shí)國(guó)家土地督察制度》的報(bào)告。在這份報(bào)告中，他們認(rèn)為，土地督察專員應(yīng)該有五權(quán)，包括彈劾權(quán)、否決權(quán)、督辦權(quán)、調(diào)查權(quán)和調(diào)動(dòng)權(quán)。
不過在《通知》中，土地督察員僅有監(jiān)督檢查、調(diào)研和建議權(quán)。
在北京大學(xué)教授張千帆看來，給予多少權(quán)力“確實(shí)比較頭疼”。因?yàn)闄?quán)力給少了，這個(gè)機(jī)構(gòu)就形同虛設(shè)，給多了，“帶來權(quán)力濫用的問題更加糟糕”。
“應(yīng)該用法律法規(guī)來進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)制。”
治標(biāo)不治本
從一開始，許多專家就不看好這個(gè)制度。
《通知》中規(guī)定，國(guó)家土地督察行政編制360名，除去領(lǐng)導(dǎo)職位68名，還有292名。分配到地方，每個(gè)大區(qū)大約有32個(gè)督察員。“但全國(guó)有那么多個(gè)開發(fā)區(qū)，少數(shù)人怎么監(jiān)督得了多數(shù)人呢?”汪利娜說。
“短期內(nèi)會(huì)給地方一個(gè)下馬威，但是長(zhǎng)期，根本抑止不了地方征地的沖動(dòng)?！币讘椚菡f。目前，各個(gè)城市的發(fā)展都是內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，外靠土地出讓收益。如果嚴(yán)格控制住了土地，那么地方政府的財(cái)政和GDP，都不會(huì)像現(xiàn)在這樣好看。
“中央也很矛盾，他們不希望經(jīng)濟(jì)過熱，因而用土地使用來限制投資，同時(shí)又擔(dān)心地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響?！薄靶聠⒚纱迕褡灾窝芯克彼L(zhǎng)熊偉說，他對(duì)基層違法征地問題，曾經(jīng)進(jìn)行過深入的調(diào)查。
而之前頻繁的突擊檢查和更頻繁的違法事件則說明，外部的監(jiān)管時(shí)常失效。
今年4月，張新寶就曾在公共場(chǎng)合表示，雖然近年來土地市場(chǎng)秩序治理整頓力度逐漸加大，地方政府已經(jīng)不敢公然違法。但鉆政策空子、打擦邊球的情況卻越來越多。
“土地監(jiān)察制度也有可能被規(guī)避。也許更糟糕的是下派的督察員，與地方政府一起合謀?！辈恢挂粋€(gè)學(xué)者持這樣的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，土地督察制度治標(biāo)難治本。配套上財(cái)稅、產(chǎn)權(quán)等方面的改革，土地違法問題才能得到根本解決。
“重要的不是有強(qiáng)制性的法律法規(guī)，而是這些規(guī)則能成為民間經(jīng)濟(jì)主體自覺遵守的行為?！?BR>
中央對(duì)土地的調(diào)控力度正在加大。圈占濫用耕地的熱潮不退，年均新增建設(shè)用地達(dá)到682萬畝。鑒于此，國(guó)務(wù)院總理溫家寶多次指出，中國(guó)要實(shí)行“最嚴(yán)格的土地管理制度”。
國(guó)土資源部的第一個(gè)動(dòng)作是：自2002年7月起，出讓國(guó)有土地使用權(quán)，需要通過“招拍掛”的形式進(jìn)行。繼而，在2003年2月，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于清理各類園區(qū)用地加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的緊急通知》，以嚴(yán)格控制土地供應(yīng)量。
2004年，政策更趨嚴(yán)格。國(guó)土資源部開始上收部分權(quán)力：一方面，土地管理體制進(jìn)行了一場(chǎng)大變革，實(shí)現(xiàn)了省以下國(guó)土管理部門垂直管理制度，將縣、鄉(xiāng)、市的審批權(quán)上收;另一方面，該部組成臨時(shí)性專門小組，到各個(gè)地方查處違法征地行為。
除此之外，針對(duì)城市土地市場(chǎng)的混亂，國(guó)務(wù)院發(fā)布文件，要求在2004年8月31日之后，經(jīng)營(yíng)性土地，包括房地產(chǎn)用地，一律進(jìn)行“招拍掛”;而面對(duì)農(nóng)村耕地流失現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院兩次下發(fā)緊急通知，要求全國(guó)半年之內(nèi)暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批。
然而，就在當(dāng)年，全國(guó)清查出了81962個(gè)新上項(xiàng)目的用地，涉及土地面積1188.9萬畝，清理出違法占用土地項(xiàng)目7184個(gè)，涉及面積54.75萬畝;停建、暫停并限期整改及取消立項(xiàng)7077個(gè)。
至2005年，未批先建占用耕地面積，仍然達(dá)到30.8萬畝。
“地方政府違法占地問題相當(dāng)嚴(yán)重。凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府部門或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)?！眹?guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶強(qiáng)調(diào)。
因而在今年的土地調(diào)控風(fēng)暴中，國(guó)土資源部仍然側(cè)重于對(duì)地方政府的監(jiān)管和控權(quán)。年初，國(guó)土資源部針對(duì)土地審批制度改革開始調(diào)研。5月，國(guó)六條與從嚴(yán)土地管理的通知出臺(tái);6月，則發(fā)布了一系列通知，加強(qiáng)土地信息透明化，嚴(yán)查土地違法;7月，土地督察制度浮出水面，對(duì)土地違法的督察制度化和常態(tài)化。
土地欽差還缺尚方寶劍
“派欽差大臣又能怎么著?一直在地方上盯著又能怎么著?哪個(gè)開發(fā)區(qū)會(huì)說停就停?哪個(gè)撂荒的土地說復(fù)耕就復(fù)耕?”
社科院研究員汪利娜，在接受《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》采訪時(shí)，一連用了很多個(gè)反問句。
汪評(píng)價(jià)的，是剛剛浮出水面的土地督察制度。7月26日，國(guó)土資源部轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院辦公廳13日發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問題的通知》(以下簡(jiǎn)稱“《通知》”)。根據(jù)這一《通知》，國(guó)家將設(shè)立國(guó)家土地總督察及其辦公室，同時(shí)，還將把全國(guó)分為9個(gè)大區(qū)，設(shè)立國(guó)家土地督察局。其目的是控制土地違法違規(guī)現(xiàn)象。
繼續(xù)關(guān)緊土地閘門
對(duì)土地進(jìn)行督察，其實(shí)早有發(fā)生。不過過去的督察更像“突擊檢查”，而這一次，則是為常態(tài)化、制度化，并設(shè)立了專門的督察機(jī)構(gòu)。
2003年6月末，國(guó)土資源部就派出多個(gè)督察組，由部機(jī)關(guān)司局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，對(duì)全國(guó)土地市場(chǎng)秩序治理整頓工作進(jìn)行督察。雖效果顯著，卻無法遏制占地狂潮。從當(dāng)年10月到2004年9月，對(duì)15個(gè)城市進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)顯示，違法用地的案件宗數(shù)和面積數(shù)，分別占新增建設(shè)用地宗數(shù)和面積數(shù)的63.5%和 52.8%，有些地方甚至在90%以上。
2004年10月底，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，但到當(dāng)年年底，已經(jīng)有9個(gè)省市透支完了2010年之前的用地指標(biāo)。
而據(jù)國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶透露，今年前5個(gè)月，全國(guó)國(guó)土資源部門共立案土地違法案件所涉土地面積，同比上升近20%。
按照國(guó)土資源部的說法，這些土地違法案件，大多數(shù)與地方政府有關(guān)。
因而，今年上半年，國(guó)土資源部采取了更多的措施，包括網(wǎng)上公開各地的土地供應(yīng)環(huán)節(jié)，要求各地嚴(yán)肅查處重大土地違法案件等等。
而土地督察制度的建立，將以往臨時(shí)性的土地督察行為常態(tài)化和制度化。為了保證國(guó)家土地督察局能獨(dú)立并盡職地行使職權(quán)，《通知》中規(guī)定，其所需經(jīng)費(fèi)列入中央財(cái)政預(yù)算。
而其行政編制也是獨(dú)立于國(guó)土部門的?！锻ㄖ分幸?guī)定，“國(guó)家土地督察行政編制在國(guó)土資源部機(jī)關(guān)行政編制總額外單列”。
除此之外，9個(gè)大區(qū)的設(shè)置也頗為引人注目。“這是為了防止地方掣肘，保證督察局的權(quán)力完全獨(dú)立于地方?！眹?guó)土資源部一位官員說。
督察者權(quán)力難界定
然而，《通知》中對(duì)督察局的性質(zhì)界定并不是很明確。
“從《通知》上看，(督察局)權(quán)力界定不明確。是僅僅有向上報(bào)告違法事件的權(quán)力，還是有進(jìn)行督辦調(diào)查的權(quán)力?”
而北京大學(xué)的法學(xué)博士張英，稱其中的區(qū)別是“一張嘴”和“一雙手”的區(qū)別。后者權(quán)力更大，可以直接干預(yù)地方的土地違法事件。
事實(shí)上，對(duì)于土地督察局的權(quán)力如何定位，國(guó)土資源部經(jīng)濟(jì)研究院早有研究。2005年初，他們以內(nèi)參的形式，向國(guó)土資源部提交了《談如何落實(shí)國(guó)家土地督察制度》的報(bào)告。在這份報(bào)告中，他們認(rèn)為，土地督察專員應(yīng)該有五權(quán)，包括彈劾權(quán)、否決權(quán)、督辦權(quán)、調(diào)查權(quán)和調(diào)動(dòng)權(quán)。
不過在《通知》中，土地督察員僅有監(jiān)督檢查、調(diào)研和建議權(quán)。
在北京大學(xué)教授張千帆看來，給予多少權(quán)力“確實(shí)比較頭疼”。因?yàn)闄?quán)力給少了，這個(gè)機(jī)構(gòu)就形同虛設(shè)，給多了，“帶來權(quán)力濫用的問題更加糟糕”。
“應(yīng)該用法律法規(guī)來進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)制。”
治標(biāo)不治本
從一開始，許多專家就不看好這個(gè)制度。
《通知》中規(guī)定，國(guó)家土地督察行政編制360名，除去領(lǐng)導(dǎo)職位68名，還有292名。分配到地方，每個(gè)大區(qū)大約有32個(gè)督察員。“但全國(guó)有那么多個(gè)開發(fā)區(qū)，少數(shù)人怎么監(jiān)督得了多數(shù)人呢?”汪利娜說。
“短期內(nèi)會(huì)給地方一個(gè)下馬威，但是長(zhǎng)期，根本抑止不了地方征地的沖動(dòng)?！币讘椚菡f。目前，各個(gè)城市的發(fā)展都是內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，外靠土地出讓收益。如果嚴(yán)格控制住了土地，那么地方政府的財(cái)政和GDP，都不會(huì)像現(xiàn)在這樣好看。
“中央也很矛盾，他們不希望經(jīng)濟(jì)過熱，因而用土地使用來限制投資，同時(shí)又擔(dān)心地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響?！薄靶聠⒚纱迕褡灾窝芯克彼L(zhǎng)熊偉說，他對(duì)基層違法征地問題，曾經(jīng)進(jìn)行過深入的調(diào)查。
而之前頻繁的突擊檢查和更頻繁的違法事件則說明，外部的監(jiān)管時(shí)常失效。
今年4月，張新寶就曾在公共場(chǎng)合表示，雖然近年來土地市場(chǎng)秩序治理整頓力度逐漸加大，地方政府已經(jīng)不敢公然違法。但鉆政策空子、打擦邊球的情況卻越來越多。
“土地監(jiān)察制度也有可能被規(guī)避。也許更糟糕的是下派的督察員，與地方政府一起合謀?！辈恢挂粋€(gè)學(xué)者持這樣的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，土地督察制度治標(biāo)難治本。配套上財(cái)稅、產(chǎn)權(quán)等方面的改革，土地違法問題才能得到根本解決。
“重要的不是有強(qiáng)制性的法律法規(guī)，而是這些規(guī)則能成為民間經(jīng)濟(jì)主體自覺遵守的行為?！?BR>