提高集體土地所有權(quán)的法律地位，使之與國家土地所有權(quán)真正平等，必須從物權(quán)立法和行政立法兩個方面進(jìn)行完善。在即將制定的物權(quán)法總則中，明確宣布集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)的平等法律地位，同時修改各項具體的土地法律制度。在我國，土地行政立法既調(diào)整行政管理關(guān)系又調(diào)整財產(chǎn)關(guān)系，對以前規(guī)定在行政法中的土地民事制度，在物權(quán)法出臺后應(yīng)適用物權(quán)法規(guī)定。
1．物權(quán)立法中土地所有權(quán)制度的完善
①廢除土地所有權(quán)推定制度。該制度的不公平性使其不適合作為一項民事法律制度而予以確立。在土地權(quán)屬不明或存在爭議時，按照民訴法的規(guī)定由爭議各方分別舉證。國家對其土地所有權(quán)的主張亦應(yīng)負(fù)相應(yīng)的舉證義務(wù)，在證據(jù)不足時，應(yīng)本著尊重歷史和土地利用的現(xiàn)實，來確定土地所有權(quán)的享有者。
②改革土地單向移轉(zhuǎn)制度。土地所有權(quán)移轉(zhuǎn)的單向性將不但擴(kuò)大國有土地的規(guī)模，從而侵害集體土地所有者的利益。在土地資源稀缺的今天，誰都知道土地意味著巨大的利益，土地的日益國有化必導(dǎo)致國與民爭利。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占人口的絕大部分，如果國家不保護(hù)他們的利益，則很難談維護(hù)人民的利益。
另外，隨著市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入，土地經(jīng)濟(jì)效益的提高要求土地的規(guī)模和集約化經(jīng)營。在當(dāng)前土地所有權(quán)單向移轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受限制的條件下，土地的生產(chǎn)效率難以提高。因此，應(yīng)允許符合土地總體規(guī)劃的土地在集體與集體之間、集體與國家之間相互轉(zhuǎn)讓所有權(quán)。
③確定集體土地所有權(quán)的人格化主體，細(xì)化其行使方式。凡稱權(quán)利者，必有權(quán)利的特定享有人，且權(quán)利人能實際行使并從中獲得利益，方能稱為權(quán)利。集體土地所有權(quán)主體的缺失，使得真正的主體——農(nóng)民無法享受集體所有權(quán)帶來的收益。當(dāng)其利益受到侵害時，也無法以權(quán)利主體的身份尋求法律的保護(hù)，排除對權(quán)利享有和行使的妨礙。因此，物權(quán)立法時宜直接明確農(nóng)民為集體土地所有權(quán)的主體。然而，集體土地所有權(quán)的行使必須以集體的名義進(jìn)行，這就需要細(xì)化其行使方式。否則，只有權(quán)利而無具體的取得方式，該項權(quán)利將無法行使或得不到合法行使，從而使立法的本意難以在實踐中體現(xiàn)。
2．行政立法中土地所有權(quán)法律制度的完善
①改革土地使用限制制度。集體所有的土地除用于農(nóng)業(yè)用途外，用于建設(shè)目的必須經(jīng)過國家征用程序。由于《憲法》和《土地管理法》均未將征用目的“公共利益”細(xì)化為可執(zhí)行的具體范圍，且征地補(bǔ)償費(fèi)用在較大程度上低于實際價值，導(dǎo)致征用成本和出讓收益之間存在巨額差價，無法杜絕土地以征用的形式落入從事私人營利的人手中。改革土地使用限制制度，讓符合土地總體規(guī)劃的集體所有土地直接出讓，一是可以保護(hù)農(nóng)民利益，二是可以減少土地的低效率使用和大量的尋租活動。
②土地審批制度的完善。對運(yùn)用集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，如宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益建設(shè)用地等，強(qiáng)化集體所有人的同意程序。明確規(guī)定用地申請必須經(jīng)過農(nóng)民集體大會討論通過，由法定人數(shù)通過方視為同意。對批準(zhǔn)的用地規(guī)模和用途，農(nóng)民有權(quán)監(jiān)督，在用地人不遵守申請時，可由農(nóng)民集體的代表提出異議，必要時可行使司法請求權(quán)，要求停止侵害、排除妨害或予以賠償。
③國有土地民事主體與行政主體的分離。改變目前土地行政主管部門既是經(jīng)營者又是管理者的狀況，將其經(jīng)營職能和管理職能分離，由另外的部門代表國家獨(dú)立行使國有土地的民事權(quán)利。
1．物權(quán)立法中土地所有權(quán)制度的完善
①廢除土地所有權(quán)推定制度。該制度的不公平性使其不適合作為一項民事法律制度而予以確立。在土地權(quán)屬不明或存在爭議時，按照民訴法的規(guī)定由爭議各方分別舉證。國家對其土地所有權(quán)的主張亦應(yīng)負(fù)相應(yīng)的舉證義務(wù)，在證據(jù)不足時，應(yīng)本著尊重歷史和土地利用的現(xiàn)實，來確定土地所有權(quán)的享有者。
②改革土地單向移轉(zhuǎn)制度。土地所有權(quán)移轉(zhuǎn)的單向性將不但擴(kuò)大國有土地的規(guī)模，從而侵害集體土地所有者的利益。在土地資源稀缺的今天，誰都知道土地意味著巨大的利益，土地的日益國有化必導(dǎo)致國與民爭利。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占人口的絕大部分，如果國家不保護(hù)他們的利益，則很難談維護(hù)人民的利益。
另外，隨著市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入，土地經(jīng)濟(jì)效益的提高要求土地的規(guī)模和集約化經(jīng)營。在當(dāng)前土地所有權(quán)單向移轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受限制的條件下，土地的生產(chǎn)效率難以提高。因此，應(yīng)允許符合土地總體規(guī)劃的土地在集體與集體之間、集體與國家之間相互轉(zhuǎn)讓所有權(quán)。
③確定集體土地所有權(quán)的人格化主體，細(xì)化其行使方式。凡稱權(quán)利者，必有權(quán)利的特定享有人，且權(quán)利人能實際行使并從中獲得利益，方能稱為權(quán)利。集體土地所有權(quán)主體的缺失，使得真正的主體——農(nóng)民無法享受集體所有權(quán)帶來的收益。當(dāng)其利益受到侵害時，也無法以權(quán)利主體的身份尋求法律的保護(hù)，排除對權(quán)利享有和行使的妨礙。因此，物權(quán)立法時宜直接明確農(nóng)民為集體土地所有權(quán)的主體。然而，集體土地所有權(quán)的行使必須以集體的名義進(jìn)行，這就需要細(xì)化其行使方式。否則，只有權(quán)利而無具體的取得方式，該項權(quán)利將無法行使或得不到合法行使，從而使立法的本意難以在實踐中體現(xiàn)。
2．行政立法中土地所有權(quán)法律制度的完善
①改革土地使用限制制度。集體所有的土地除用于農(nóng)業(yè)用途外，用于建設(shè)目的必須經(jīng)過國家征用程序。由于《憲法》和《土地管理法》均未將征用目的“公共利益”細(xì)化為可執(zhí)行的具體范圍，且征地補(bǔ)償費(fèi)用在較大程度上低于實際價值，導(dǎo)致征用成本和出讓收益之間存在巨額差價，無法杜絕土地以征用的形式落入從事私人營利的人手中。改革土地使用限制制度，讓符合土地總體規(guī)劃的集體所有土地直接出讓，一是可以保護(hù)農(nóng)民利益，二是可以減少土地的低效率使用和大量的尋租活動。
②土地審批制度的完善。對運(yùn)用集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，如宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益建設(shè)用地等，強(qiáng)化集體所有人的同意程序。明確規(guī)定用地申請必須經(jīng)過農(nóng)民集體大會討論通過，由法定人數(shù)通過方視為同意。對批準(zhǔn)的用地規(guī)模和用途，農(nóng)民有權(quán)監(jiān)督，在用地人不遵守申請時，可由農(nóng)民集體的代表提出異議，必要時可行使司法請求權(quán)，要求停止侵害、排除妨害或予以賠償。
③國有土地民事主體與行政主體的分離。改變目前土地行政主管部門既是經(jīng)營者又是管理者的狀況，將其經(jīng)營職能和管理職能分離，由另外的部門代表國家獨(dú)立行使國有土地的民事權(quán)利。