（二）正確劃分集體之間土地所有權(quán)的界限
我國現(xiàn)行集體土地所有制基本保留了人民公社時期“三級所有，隊為基礎(chǔ)”制度模式，即集體土地的主體有三種表現(xiàn)形式：村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體（簡稱“村民小組”）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，因此，在確定集體土地所有權(quán)歸屬時，不僅需要正確劃分集體與國家之間的土地所有權(quán)界限，而且要正確劃分不同主體的集體之間的土地所有權(quán)界限。集體所有的土地最初是本集體的農(nóng)民入社帶來的土地，但五十年代末、六十年代初農(nóng)村集體所有制的頻繁變動，私有土地入社時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的界線已不能反映現(xiàn)實集體的權(quán)屬范圍。1962年《六十條》確定的集體土地范圍，也因集體土地的界線和集體土地所有者本身的改變而發(fā)生了變化。引起土地權(quán)屬變化的主要因素主要有：（1）村、隊、社、場合并和分割等管理體制的變化；（2）由于土地開發(fā)、國家征地、集體興辦企事業(yè)或者自然災(zāi)害等原因進行過土地調(diào)整的；（3）由于行政區(qū)劃變動和農(nóng)田基本建設(shè)等原因重新劃定土地所有權(quán)界線的。集體土地所有權(quán)的變化往往與國家政策有關(guān)，應(yīng)充分考慮到引起變化的歷史背景，盡量維護現(xiàn)有的土地權(quán)屬狀況
（三）分階段處理國家建設(shè)征用集體土地和集體之間使用土地的土地權(quán)屬問題
根據(jù)我國土地權(quán)屬在不同歷史時期的變化特點，確定土地權(quán)屬應(yīng)有不同的對策和原則。
1、貫徹《農(nóng)村人民公社工作條例草案》（簡稱“六十條”）之前
國家建設(shè)使用的集體土地，集體之間使用的土地，1962年已不在生產(chǎn)隊的范圍，應(yīng)按現(xiàn)在使用情況確定土地權(quán)屬。
建國后，我國于1953年和1958年頒發(fā)、修改了《國家建設(shè)征用土地辦法》，但仍存在無償?shù)幕蚧緹o償?shù)恼饔猛恋厍闆r，用地手續(xù)極不完善。集體之間占用土地特別是公社占用大隊土地，公社、大隊占用生產(chǎn)隊土地，更是無償調(diào)撥，土地權(quán)屬極為混亂。針對這種現(xiàn)象，中共中央1960年11月緊急發(fā)文，要求堅決反對和徹底糾正“一平二調(diào)”的錯誤，認(rèn)真清理、堅決退還各級組織和單位平調(diào)生產(chǎn)隊的土地，并于 1962年9月頒布《六十條》，明確規(guī)定：“生產(chǎn)隊內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有”。這樣，以生產(chǎn)隊為基本單位的農(nóng)村集體土地的范圍基本確定下來了。此前國家建設(shè)使用的集體土地，集體之間使用的土地，使用到現(xiàn)在則已不在生產(chǎn)隊的范圍，應(yīng)按現(xiàn)在使用情況確定權(quán)屬。
2、貫徹《六十條》后，集體土地范圍按《六十條》確定。 以下幾種類型作為當(dāng)時可以承認(rèn)的征用或使用土地的形式。
第一種類型，簽訂過轉(zhuǎn)讓、使用土地協(xié)議的。國家計委、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部對1982年《國家建設(shè)征用土地條例》第二十七條的說明（計土[1983]819號）中指出：“《條例》頒布前征地已達成協(xié)議的，即征地雙方已商定預(yù)計征地面積和補償安置方案，初步協(xié)議經(jīng)雙方簽字同意的，應(yīng)仍按原協(xié)議執(zhí)行”，即承認(rèn)雙方簽訂的協(xié)議。
第二種類型，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)或同意的。按照《六十條》第二十一條第二款規(guī)定：“生產(chǎn)隊所有的土地，不經(jīng)縣級以上人民委員會的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個人都不得占用。……”反之，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)的，則應(yīng)予承認(rèn)。
第三種類型，占地單位給被占地單位一定補償或安置了勞動力的，或者是原所有者饋贈的，是建立在雙方同意的基礎(chǔ)上的，或者有口頭協(xié)議，或者默認(rèn)。1958年《國家建設(shè)征用土地辦法》第九條第一款規(guī)定：“征用農(nóng)業(yè)合作社的土地，如果社員大會或者社員代表大會認(rèn)為對社員生活沒有影響，不需要補償，并經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級以上人民委員會同意，可以不發(fā)補償費。”對于這種類型的遺留問題，大部分很難查清楚，一般認(rèn)為，只要不是強占（占用之初，被占地單位表示反對并有據(jù)可查的），可以認(rèn)定土地所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移。
第四種類型，用地單位所有制變更的。是指原農(nóng)民集體所有制的企事業(yè)單位，經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)為全民所有，或者轉(zhuǎn)為集體經(jīng)濟組織所有；其用地的所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)移。
1982年《國家建設(shè)征用土地條例》和《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后，確定土地權(quán)屬依照法律規(guī)定進行，非法占地必須經(jīng)過依法處理，使之達到權(quán)屬來源合法，才能最后確定土地的所有權(quán)和使用權(quán)。
（四）重復(fù)征用問題
一定范圍內(nèi)的土地被幾個單位重復(fù)征用或先后劃撥給幾個單位使用的情況經(jīng)常引起土地爭議。產(chǎn)生這種情況的原因，有政策方面的問題，也有的是由土地管理部門的失誤造成的。但一般情況是，先前的使用者征（撥）而未用或多征（撥）少用使用土地閑置造成的，這種情況下的土地按實際使用確定給后來的單位使用是合理的。如果先前土地使用者是被撤銷或遷移，后又恢復(fù)或遷回，原土地已被劃給其他單位使用的，則應(yīng)按政策要求和土地利用現(xiàn)狀確定是否返還土地使用權(quán)。
（五）界線與面積不吻合的問題
一宗地的權(quán)屬界線清楚、合法，面積不準(zhǔn)即與原批準(zhǔn)的面積不符的，應(yīng)按界線確定土地權(quán)屬面積。這是由于面積的準(zhǔn)確性取決于測量方法、精度要求以及測繪人的素質(zhì)等因素，而界線則是較為穩(wěn)定的。
我國現(xiàn)行集體土地所有制基本保留了人民公社時期“三級所有，隊為基礎(chǔ)”制度模式，即集體土地的主體有三種表現(xiàn)形式：村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體（簡稱“村民小組”）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，因此，在確定集體土地所有權(quán)歸屬時，不僅需要正確劃分集體與國家之間的土地所有權(quán)界限，而且要正確劃分不同主體的集體之間的土地所有權(quán)界限。集體所有的土地最初是本集體的農(nóng)民入社帶來的土地，但五十年代末、六十年代初農(nóng)村集體所有制的頻繁變動，私有土地入社時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的界線已不能反映現(xiàn)實集體的權(quán)屬范圍。1962年《六十條》確定的集體土地范圍，也因集體土地的界線和集體土地所有者本身的改變而發(fā)生了變化。引起土地權(quán)屬變化的主要因素主要有：（1）村、隊、社、場合并和分割等管理體制的變化；（2）由于土地開發(fā)、國家征地、集體興辦企事業(yè)或者自然災(zāi)害等原因進行過土地調(diào)整的；（3）由于行政區(qū)劃變動和農(nóng)田基本建設(shè)等原因重新劃定土地所有權(quán)界線的。集體土地所有權(quán)的變化往往與國家政策有關(guān)，應(yīng)充分考慮到引起變化的歷史背景，盡量維護現(xiàn)有的土地權(quán)屬狀況
（三）分階段處理國家建設(shè)征用集體土地和集體之間使用土地的土地權(quán)屬問題
根據(jù)我國土地權(quán)屬在不同歷史時期的變化特點，確定土地權(quán)屬應(yīng)有不同的對策和原則。
1、貫徹《農(nóng)村人民公社工作條例草案》（簡稱“六十條”）之前
國家建設(shè)使用的集體土地，集體之間使用的土地，1962年已不在生產(chǎn)隊的范圍，應(yīng)按現(xiàn)在使用情況確定土地權(quán)屬。
建國后，我國于1953年和1958年頒發(fā)、修改了《國家建設(shè)征用土地辦法》，但仍存在無償?shù)幕蚧緹o償?shù)恼饔猛恋厍闆r，用地手續(xù)極不完善。集體之間占用土地特別是公社占用大隊土地，公社、大隊占用生產(chǎn)隊土地，更是無償調(diào)撥，土地權(quán)屬極為混亂。針對這種現(xiàn)象，中共中央1960年11月緊急發(fā)文，要求堅決反對和徹底糾正“一平二調(diào)”的錯誤，認(rèn)真清理、堅決退還各級組織和單位平調(diào)生產(chǎn)隊的土地，并于 1962年9月頒布《六十條》，明確規(guī)定：“生產(chǎn)隊內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有”。這樣，以生產(chǎn)隊為基本單位的農(nóng)村集體土地的范圍基本確定下來了。此前國家建設(shè)使用的集體土地，集體之間使用的土地，使用到現(xiàn)在則已不在生產(chǎn)隊的范圍，應(yīng)按現(xiàn)在使用情況確定權(quán)屬。
2、貫徹《六十條》后，集體土地范圍按《六十條》確定。 以下幾種類型作為當(dāng)時可以承認(rèn)的征用或使用土地的形式。
第一種類型，簽訂過轉(zhuǎn)讓、使用土地協(xié)議的。國家計委、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部對1982年《國家建設(shè)征用土地條例》第二十七條的說明（計土[1983]819號）中指出：“《條例》頒布前征地已達成協(xié)議的，即征地雙方已商定預(yù)計征地面積和補償安置方案，初步協(xié)議經(jīng)雙方簽字同意的，應(yīng)仍按原協(xié)議執(zhí)行”，即承認(rèn)雙方簽訂的協(xié)議。
第二種類型，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)或同意的。按照《六十條》第二十一條第二款規(guī)定：“生產(chǎn)隊所有的土地，不經(jīng)縣級以上人民委員會的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個人都不得占用。……”反之，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)的，則應(yīng)予承認(rèn)。
第三種類型，占地單位給被占地單位一定補償或安置了勞動力的，或者是原所有者饋贈的，是建立在雙方同意的基礎(chǔ)上的，或者有口頭協(xié)議，或者默認(rèn)。1958年《國家建設(shè)征用土地辦法》第九條第一款規(guī)定：“征用農(nóng)業(yè)合作社的土地，如果社員大會或者社員代表大會認(rèn)為對社員生活沒有影響，不需要補償，并經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級以上人民委員會同意，可以不發(fā)補償費。”對于這種類型的遺留問題，大部分很難查清楚，一般認(rèn)為，只要不是強占（占用之初，被占地單位表示反對并有據(jù)可查的），可以認(rèn)定土地所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移。
第四種類型，用地單位所有制變更的。是指原農(nóng)民集體所有制的企事業(yè)單位，經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)為全民所有，或者轉(zhuǎn)為集體經(jīng)濟組織所有；其用地的所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)移。
1982年《國家建設(shè)征用土地條例》和《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后，確定土地權(quán)屬依照法律規(guī)定進行，非法占地必須經(jīng)過依法處理，使之達到權(quán)屬來源合法，才能最后確定土地的所有權(quán)和使用權(quán)。
（四）重復(fù)征用問題
一定范圍內(nèi)的土地被幾個單位重復(fù)征用或先后劃撥給幾個單位使用的情況經(jīng)常引起土地爭議。產(chǎn)生這種情況的原因，有政策方面的問題，也有的是由土地管理部門的失誤造成的。但一般情況是，先前的使用者征（撥）而未用或多征（撥）少用使用土地閑置造成的，這種情況下的土地按實際使用確定給后來的單位使用是合理的。如果先前土地使用者是被撤銷或遷移，后又恢復(fù)或遷回，原土地已被劃給其他單位使用的，則應(yīng)按政策要求和土地利用現(xiàn)狀確定是否返還土地使用權(quán)。
（五）界線與面積不吻合的問題
一宗地的權(quán)屬界線清楚、合法，面積不準(zhǔn)即與原批準(zhǔn)的面積不符的，應(yīng)按界線確定土地權(quán)屬面積。這是由于面積的準(zhǔn)確性取決于測量方法、精度要求以及測繪人的素質(zhì)等因素，而界線則是較為穩(wěn)定的。