根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第10條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。任何組織或個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！睹穹ㄍ▌t》第80條也規(guī)定，土地不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。但是，《憲法》和有關(guān)的法律法規(guī)又規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。這里的土地使用權(quán)應(yīng)包括國(guó)有和集體兩種。對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)，國(guó)務(wù)院已以第55令的法規(guī)形式明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓的條件、轉(zhuǎn)讓的范圍、轉(zhuǎn)讓辦法；對(duì)集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓至今還沒(méi)有一部相關(guān)的法規(guī)。但新的《土地管理法》為集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題提供了法律上的依據(jù)，并為今后出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施辦法埋下了伏筆。特別是新《土地管理法》提出了“用途管制”概念，為集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓大開(kāi)方便之門(mén)。從資源保護(hù)的角度理解，用途管住了，一切就管?。挥猛竟懿蛔?；一切都完蛋，任你如何流動(dòng)，政府只管納稅、收費(fèi)；這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管理資源的明手段。
一、關(guān)于集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律根據(jù)問(wèn)題
國(guó)務(wù)院至今未出臺(tái)一部相關(guān)的集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的管理法規(guī)，因此，出現(xiàn)學(xué)術(shù)理論上的長(zhǎng)期爭(zhēng)鳴是極為正常的?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，人們要把原先在理論上長(zhǎng)期爭(zhēng)鳴的東西付諸于實(shí)踐，有的地方甚至提出了解放思想、突破禁區(qū)、制度創(chuàng)新等口號(hào)，這就有點(diǎn)令人疑惑不解了。因?yàn)?，理論上?zhēng)鳴和實(shí)踐中具體運(yùn)作完全是兩碼事。作為政府職能部門(mén)，依法辦事是其天職，在這個(gè)大前提下，才能談解放思想、突破禁區(qū)。我認(rèn)為，法律法規(guī)的每一條款的遣字造句應(yīng)當(dāng)是非常慎密而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，其立法的宗旨也?dāng)是明確客觀的，任何從左或有的角度隨意歪曲理解采取實(shí)用主義的做法均不足取，事實(shí)上，無(wú)論《憲法》或《土地管理法》等法律都沒(méi)有在文字上明確表述集體所有土地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)，恰恰相反，新《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的某些條款規(guī)定已為集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供了法律依據(jù)上的支持。
（一）新《土地管理法》第14條第2款規(guī)定，在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。這里的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)質(zhì)即為集體所有農(nóng)業(yè)用地的土地使用權(quán)，調(diào)整行為說(shuō)白了就是土地使用權(quán)有條件的轉(zhuǎn)讓，只是名稱不同并經(jīng)村民代表大會(huì)通過(guò)及報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而已。
（二）新《土地管理法》第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。我認(rèn)為，該條款有二層意思：①這里的農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)應(yīng)特指農(nóng)業(yè)用地，如果農(nóng)業(yè)用地未經(jīng)依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)審批手續(xù)而轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，當(dāng)然是不允許的，也和新法的立法宗旨相悖。如若轉(zhuǎn)、受讓雙方都是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不改變用途，那就不適用本條款，而適用上述第14條之規(guī)定。在實(shí)際工作中，人們往往根據(jù)這一條款規(guī)定不加分析地對(duì)集體土地轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行全面否定，均因未深刻領(lǐng)會(huì)新法的立法宗旨及從整體上理解《土地管理法》條文所致。②該條款的下一段話即取得建設(shè)用地的企業(yè)……已開(kāi)宗明義的告訴我們，符合特定條件的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)移。何謂依法轉(zhuǎn)移·轉(zhuǎn)移者，轉(zhuǎn)讓也。既然允許轉(zhuǎn)讓，就可以不辦理征用手續(xù)而允許流動(dòng)辦理變更登記手續(xù)。如果征為國(guó)有，那就不是轉(zhuǎn)讓，而是劃撥或出讓。這個(gè)根本概念必須弄清。
（三）新《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?？梢?jiàn)，連新法都承認(rèn)出賣(mài)村民住宅是一種客觀現(xiàn)象，是不可回避的，政府職能部門(mén)所要做的工作就是不批給新的宅基地，至于老的宅基地出賣(mài)后應(yīng)當(dāng)怎樣辦理過(guò)戶手續(xù)，新法沒(méi)有規(guī)定。既然新法沒(méi)有規(guī)定，出賣(mài)又是一種客觀現(xiàn)象，我們就可以從其他法規(guī)中尋找依據(jù)。
（四）新《土地管理法實(shí)施條例》第6條又是明確規(guī)定，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必領(lǐng)向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。毫無(wú)疑問(wèn)，這里的土地使用權(quán)，應(yīng)包括集體和國(guó)有在內(nèi)，而且是特指有建筑物和構(gòu)筑物的土地使用權(quán)。眾所周知，沒(méi)有建（構(gòu)）筑物的土地使用權(quán)，不要說(shuō)是集體的，就是國(guó)有的一般也不允許轉(zhuǎn)讓。如果允許轉(zhuǎn)讓，就會(huì)觸犯《刑法》第228條關(guān)于“以牟利為目的，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)土地使用權(quán)，……等等”的規(guī)定。
通過(guò)以上論述，我們已不難看出新法對(duì)集體土地使用權(quán)依法辦理轉(zhuǎn)讓的端倪，只是還缺乏具體配套的實(shí)施辦法。由于在實(shí)際生活中，無(wú)論對(duì)村民或村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，誘惑力和實(shí)際意義的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓當(dāng)屬集體所有非農(nóng)建設(shè)用地（以下簡(jiǎn)稱集體建設(shè)用地）使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，故在此重點(diǎn)討論集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。
一、關(guān)于集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律根據(jù)問(wèn)題
國(guó)務(wù)院至今未出臺(tái)一部相關(guān)的集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的管理法規(guī)，因此，出現(xiàn)學(xué)術(shù)理論上的長(zhǎng)期爭(zhēng)鳴是極為正常的?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，人們要把原先在理論上長(zhǎng)期爭(zhēng)鳴的東西付諸于實(shí)踐，有的地方甚至提出了解放思想、突破禁區(qū)、制度創(chuàng)新等口號(hào)，這就有點(diǎn)令人疑惑不解了。因?yàn)?，理論上?zhēng)鳴和實(shí)踐中具體運(yùn)作完全是兩碼事。作為政府職能部門(mén)，依法辦事是其天職，在這個(gè)大前提下，才能談解放思想、突破禁區(qū)。我認(rèn)為，法律法規(guī)的每一條款的遣字造句應(yīng)當(dāng)是非常慎密而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，其立法的宗旨也?dāng)是明確客觀的，任何從左或有的角度隨意歪曲理解采取實(shí)用主義的做法均不足取，事實(shí)上，無(wú)論《憲法》或《土地管理法》等法律都沒(méi)有在文字上明確表述集體所有土地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)，恰恰相反，新《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的某些條款規(guī)定已為集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供了法律依據(jù)上的支持。
（一）新《土地管理法》第14條第2款規(guī)定，在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。這里的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)質(zhì)即為集體所有農(nóng)業(yè)用地的土地使用權(quán)，調(diào)整行為說(shuō)白了就是土地使用權(quán)有條件的轉(zhuǎn)讓，只是名稱不同并經(jīng)村民代表大會(huì)通過(guò)及報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而已。
（二）新《土地管理法》第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。我認(rèn)為，該條款有二層意思：①這里的農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)應(yīng)特指農(nóng)業(yè)用地，如果農(nóng)業(yè)用地未經(jīng)依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)審批手續(xù)而轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，當(dāng)然是不允許的，也和新法的立法宗旨相悖。如若轉(zhuǎn)、受讓雙方都是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不改變用途，那就不適用本條款，而適用上述第14條之規(guī)定。在實(shí)際工作中，人們往往根據(jù)這一條款規(guī)定不加分析地對(duì)集體土地轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行全面否定，均因未深刻領(lǐng)會(huì)新法的立法宗旨及從整體上理解《土地管理法》條文所致。②該條款的下一段話即取得建設(shè)用地的企業(yè)……已開(kāi)宗明義的告訴我們，符合特定條件的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)移。何謂依法轉(zhuǎn)移·轉(zhuǎn)移者，轉(zhuǎn)讓也。既然允許轉(zhuǎn)讓，就可以不辦理征用手續(xù)而允許流動(dòng)辦理變更登記手續(xù)。如果征為國(guó)有，那就不是轉(zhuǎn)讓，而是劃撥或出讓。這個(gè)根本概念必須弄清。
（三）新《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?？梢?jiàn)，連新法都承認(rèn)出賣(mài)村民住宅是一種客觀現(xiàn)象，是不可回避的，政府職能部門(mén)所要做的工作就是不批給新的宅基地，至于老的宅基地出賣(mài)后應(yīng)當(dāng)怎樣辦理過(guò)戶手續(xù)，新法沒(méi)有規(guī)定。既然新法沒(méi)有規(guī)定，出賣(mài)又是一種客觀現(xiàn)象，我們就可以從其他法規(guī)中尋找依據(jù)。
（四）新《土地管理法實(shí)施條例》第6條又是明確規(guī)定，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必領(lǐng)向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。毫無(wú)疑問(wèn)，這里的土地使用權(quán)，應(yīng)包括集體和國(guó)有在內(nèi)，而且是特指有建筑物和構(gòu)筑物的土地使用權(quán)。眾所周知，沒(méi)有建（構(gòu)）筑物的土地使用權(quán)，不要說(shuō)是集體的，就是國(guó)有的一般也不允許轉(zhuǎn)讓。如果允許轉(zhuǎn)讓，就會(huì)觸犯《刑法》第228條關(guān)于“以牟利為目的，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)土地使用權(quán)，……等等”的規(guī)定。
通過(guò)以上論述，我們已不難看出新法對(duì)集體土地使用權(quán)依法辦理轉(zhuǎn)讓的端倪，只是還缺乏具體配套的實(shí)施辦法。由于在實(shí)際生活中，無(wú)論對(duì)村民或村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，誘惑力和實(shí)際意義的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓當(dāng)屬集體所有非農(nóng)建設(shè)用地（以下簡(jiǎn)稱集體建設(shè)用地）使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，故在此重點(diǎn)討論集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。