二、進一步推進土地整理工作的建議
針對以上問題，建議盡快制定專門的土地整理法規(guī)或行政規(guī)章，筆者認為在此法規(guī)中應包含以下內(nèi)容：
1、轉(zhuǎn)變政府職能，建立土地整理工作的利益驅(qū)動機制，促進土地整理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展
通過分析可見，推動土地整理工作不能采取行政強制措施，當務之急是建立土地整理的利益驅(qū)動機制，以有效促進土地整理工作的順利開展。此項要求已經(jīng)得到了國家的高度重視，國土資源部先后出臺了耕地總量動態(tài)平衡保護目標責任制，土地整理數(shù)量與建設(shè)用地指標置換政策，建立土地整理項目示范區(qū)的典型帶動作用等一系列方針政策，推動了全國土地整理工作的順利開展。
但應當指出土地整理工作的利益驅(qū)動機制應當包含兩方面因素，其一是調(diào)動地方政府開展土地整理的積極性；其二是調(diào)動土地所有權(quán)主體。農(nóng)民集體開展土地整理的積極性。前者是治標之策，后者才為治本之途。建議土地整理法規(guī)為土地所有者設(shè)定有利因素，調(diào)動農(nóng)民集體及至農(nóng)戶開展土地整理的積極性。
2、加快農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，完善農(nóng)村基層民主建設(shè)推進村民自治，以地位平等、意思自治的民法原則解決土地整理帶來的土地權(quán)屬調(diào)整
（1）依照土地管理法和國家有關(guān)土地承包的方針政策，加強農(nóng)村土地管理工作，確認、規(guī)范農(nóng)村土地集體所有權(quán)。結(jié)合農(nóng)村的實際，在保持農(nóng)村穩(wěn)定的前提下，尊重農(nóng)村土地經(jīng)營現(xiàn)狀，依法確認不同地塊的所有權(quán)主體，加快土地的確權(quán)登記工作，為土地整理工作的開展奠定基礎(chǔ)。
對本集體所有的土地應依照國家土地承包的方針政策，由本集體成員民主決策承包給本集體的成員（或本集體外的承包人），簽訂土地承包合同，約定合同雙方的權(quán)利與義務關(guān)系，合同的存續(xù)期間應為30年。為人口變動而保留的“機動地”，應嚴格限制在規(guī)定的比例內(nèi)。在有條件的地區(qū)實行“增人不增地，減人不減地”的政策。推行村民自治，農(nóng)村基層干部的行為建立民主決策機制，明確土地承包經(jīng)營的發(fā)包人與承包人的權(quán)利與義務，保護農(nóng)民利益。
在土地調(diào)整過程中，盡量做到農(nóng)戶所承包的土地能連成一片，以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平和勞動生產(chǎn)率的提高，為農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)村土地整理工作創(chuàng)造條件。
（2）明確土地所有權(quán)主體的法律地位完全平等
行政管理權(quán)不能替代土地所有權(quán)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組等土地所有權(quán)主體相互獨立，不能隨意用行政命令變更土地界限，調(diào)整土地所有權(quán)客體。
基層政府組織開展土地整理，調(diào)整田塊工作時，應當以相對獨立的中間人的身份，組織田塊所有者進行平等協(xié)商，杜絕以行政命令強行調(diào)整地塊。加強農(nóng)村村民自治制度建設(shè)，發(fā)揮村民管理本村事務的民主權(quán)利，參加地塊調(diào)整的村或村民小組的代表應當真正代表集體意志。
為使村民對抗行政權(quán)利對土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的妨害，有法律上的依據(jù)，建議國家在即將制定的物權(quán)法中創(chuàng)設(shè)農(nóng)地使用權(quán)，或制定農(nóng)村土地經(jīng)營法，對土地的承包經(jīng)營權(quán)給予物權(quán)的確認，創(chuàng)設(shè)農(nóng)地使用權(quán)。在農(nóng)地使用權(quán)獲得法律上的物權(quán)地位以后，土地承包經(jīng)營合同仍可以存在，由集體土地使用權(quán)人與承包耕作者之間訂立承包經(jīng)營合同，該合同成為土地租賃經(jīng)營的一種特殊形式，承包者可以是本地居民，也可以是非本地居民，從而促進土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率，促進當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。
總之，制定專門的法律法規(guī)以設(shè)定土地整理利益驅(qū)動機制、保護土地所有者權(quán)益，是促進土地整理工作順利開展、維護農(nóng)村穩(wěn)定、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的必由之路。
針對以上問題，建議盡快制定專門的土地整理法規(guī)或行政規(guī)章，筆者認為在此法規(guī)中應包含以下內(nèi)容：
1、轉(zhuǎn)變政府職能，建立土地整理工作的利益驅(qū)動機制，促進土地整理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展
通過分析可見，推動土地整理工作不能采取行政強制措施，當務之急是建立土地整理的利益驅(qū)動機制，以有效促進土地整理工作的順利開展。此項要求已經(jīng)得到了國家的高度重視，國土資源部先后出臺了耕地總量動態(tài)平衡保護目標責任制，土地整理數(shù)量與建設(shè)用地指標置換政策，建立土地整理項目示范區(qū)的典型帶動作用等一系列方針政策，推動了全國土地整理工作的順利開展。
但應當指出土地整理工作的利益驅(qū)動機制應當包含兩方面因素，其一是調(diào)動地方政府開展土地整理的積極性；其二是調(diào)動土地所有權(quán)主體。農(nóng)民集體開展土地整理的積極性。前者是治標之策，后者才為治本之途。建議土地整理法規(guī)為土地所有者設(shè)定有利因素，調(diào)動農(nóng)民集體及至農(nóng)戶開展土地整理的積極性。
2、加快農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，完善農(nóng)村基層民主建設(shè)推進村民自治，以地位平等、意思自治的民法原則解決土地整理帶來的土地權(quán)屬調(diào)整
（1）依照土地管理法和國家有關(guān)土地承包的方針政策，加強農(nóng)村土地管理工作，確認、規(guī)范農(nóng)村土地集體所有權(quán)。結(jié)合農(nóng)村的實際，在保持農(nóng)村穩(wěn)定的前提下，尊重農(nóng)村土地經(jīng)營現(xiàn)狀，依法確認不同地塊的所有權(quán)主體，加快土地的確權(quán)登記工作，為土地整理工作的開展奠定基礎(chǔ)。
對本集體所有的土地應依照國家土地承包的方針政策，由本集體成員民主決策承包給本集體的成員（或本集體外的承包人），簽訂土地承包合同，約定合同雙方的權(quán)利與義務關(guān)系，合同的存續(xù)期間應為30年。為人口變動而保留的“機動地”，應嚴格限制在規(guī)定的比例內(nèi)。在有條件的地區(qū)實行“增人不增地，減人不減地”的政策。推行村民自治，農(nóng)村基層干部的行為建立民主決策機制，明確土地承包經(jīng)營的發(fā)包人與承包人的權(quán)利與義務，保護農(nóng)民利益。
在土地調(diào)整過程中，盡量做到農(nóng)戶所承包的土地能連成一片，以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平和勞動生產(chǎn)率的提高，為農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)村土地整理工作創(chuàng)造條件。
（2）明確土地所有權(quán)主體的法律地位完全平等
行政管理權(quán)不能替代土地所有權(quán)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組等土地所有權(quán)主體相互獨立，不能隨意用行政命令變更土地界限，調(diào)整土地所有權(quán)客體。
基層政府組織開展土地整理，調(diào)整田塊工作時，應當以相對獨立的中間人的身份，組織田塊所有者進行平等協(xié)商，杜絕以行政命令強行調(diào)整地塊。加強農(nóng)村村民自治制度建設(shè)，發(fā)揮村民管理本村事務的民主權(quán)利，參加地塊調(diào)整的村或村民小組的代表應當真正代表集體意志。
為使村民對抗行政權(quán)利對土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的妨害，有法律上的依據(jù)，建議國家在即將制定的物權(quán)法中創(chuàng)設(shè)農(nóng)地使用權(quán)，或制定農(nóng)村土地經(jīng)營法，對土地的承包經(jīng)營權(quán)給予物權(quán)的確認，創(chuàng)設(shè)農(nóng)地使用權(quán)。在農(nóng)地使用權(quán)獲得法律上的物權(quán)地位以后，土地承包經(jīng)營合同仍可以存在，由集體土地使用權(quán)人與承包耕作者之間訂立承包經(jīng)營合同，該合同成為土地租賃經(jīng)營的一種特殊形式，承包者可以是本地居民，也可以是非本地居民，從而促進土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率，促進當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。
總之，制定專門的法律法規(guī)以設(shè)定土地整理利益驅(qū)動機制、保護土地所有者權(quán)益，是促進土地整理工作順利開展、維護農(nóng)村穩(wěn)定、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的必由之路。