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二、進(jìn)一步推進(jìn)土地整理工作的建議
針對(duì)以上問(wèn)題，建議盡快制定專門的土地整理法規(guī)或行政規(guī)章，筆者認(rèn)為在此法規(guī)中應(yīng)包含以下內(nèi)容：
1、轉(zhuǎn)變政府職能，建立土地整理工作的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)土地整理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展
通過(guò)分析可見(jiàn)，推動(dòng)土地整理工作不能采取行政強(qiáng)制措施，當(dāng)務(wù)之急是建立土地整理的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，以有效促進(jìn)土地整理工作的順利開展。此項(xiàng)要求已經(jīng)得到了國(guó)家的高度重視，國(guó)土資源部先后出臺(tái)了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，土地整理數(shù)量與建設(shè)用地指標(biāo)置換政策，建立土地整理項(xiàng)目示范區(qū)的典型帶動(dòng)作用等一系列方針政策，推動(dòng)了全國(guó)土地整理工作的順利開展。
但應(yīng)當(dāng)指出土地整理工作的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含兩方面因素，其一是調(diào)動(dòng)地方政府開展土地整理的積極性；其二是調(diào)動(dòng)土地所有權(quán)主體。農(nóng)民集體開展土地整理的積極性。前者是治標(biāo)之策，后者才為治本之途。建議土地整理法規(guī)為土地所有者設(shè)定有利因素，調(diào)動(dòng)農(nóng)民集體及至農(nóng)戶開展土地整理的積極性。
2、加快農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，完善農(nóng)村基層民主建設(shè)推進(jìn)村民自治，以地位平等、意思自治的民法原則解決土地整理帶來(lái)的土地權(quán)屬調(diào)整
（1）依照土地管理法和國(guó)家有關(guān)土地承包的方針政策，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理工作，確認(rèn)、規(guī)范農(nóng)村土地集體所有權(quán)。結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際，在保持農(nóng)村穩(wěn)定的前提下，尊重農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，依法確認(rèn)不同地塊的所有權(quán)主體，加快土地的確權(quán)登記工作，為土地整理工作的開展奠定基礎(chǔ)。
對(duì)本集體所有的土地應(yīng)依照國(guó)家土地承包的方針政策，由本集體成員民主決策承包給本集體的成員（或本集體外的承包人），簽訂土地承包合同，約定合同雙方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，合同的存續(xù)期間應(yīng)為30年。為人口變動(dòng)而保留的“機(jī)動(dòng)地”，應(yīng)嚴(yán)格限制在規(guī)定的比例內(nèi)。在有條件的地區(qū)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策。推行村民自治，農(nóng)村基層干部的行為建立民主決策機(jī)制，明確土地承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)包人與承包人的權(quán)利與義務(wù)，保護(hù)農(nóng)民利益。
在土地調(diào)整過(guò)程中，盡量做到農(nóng)戶所承包的土地能連成一片，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，為農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)村土地整理工作創(chuàng)造條件。
（2）明確土地所有權(quán)主體的法律地位完全平等
行政管理權(quán)不能替代土地所有權(quán)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組等土地所有權(quán)主體相互獨(dú)立，不能隨意用行政命令變更土地界限，調(diào)整土地所有權(quán)客體。
基層政府組織開展土地整理，調(diào)整田塊工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)以相對(duì)獨(dú)立的中間人的身份，組織田塊所有者進(jìn)行平等協(xié)商，杜絕以行政命令強(qiáng)行調(diào)整地塊。加強(qiáng)農(nóng)村村民自治制度建設(shè)，發(fā)揮村民管理本村事務(wù)的民主權(quán)利，參加地塊調(diào)整的村或村民小組的代表應(yīng)當(dāng)真正代表集體意志。
為使村民對(duì)抗行政權(quán)利對(duì)土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的妨害，有法律上的依據(jù)，建議國(guó)家在即將制定的物權(quán)法中創(chuàng)設(shè)農(nóng)地使用權(quán)，或制定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)法，對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予物權(quán)的確認(rèn)，創(chuàng)設(shè)農(nóng)地使用權(quán)。在農(nóng)地使用權(quán)獲得法律上的物權(quán)地位以后，土地承包經(jīng)營(yíng)合同仍可以存在，由集體土地使用權(quán)人與承包耕作者之間訂立承包經(jīng)營(yíng)合同，該合同成為土地租賃經(jīng)營(yíng)的一種特殊形式，承包者可以是本地居民，也可以是非本地居民，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
總之，制定專門的法律法規(guī)以設(shè)定土地整理利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、保護(hù)土地所有者權(quán)益，是促進(jìn)土地整理工作順利開展、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的必由之路。
二、進(jìn)一步推進(jìn)土地整理工作的建議
針對(duì)以上問(wèn)題，建議盡快制定專門的土地整理法規(guī)或行政規(guī)章，筆者認(rèn)為在此法規(guī)中應(yīng)包含以下內(nèi)容：
1、轉(zhuǎn)變政府職能，建立土地整理工作的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)土地整理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展
通過(guò)分析可見(jiàn)，推動(dòng)土地整理工作不能采取行政強(qiáng)制措施，當(dāng)務(wù)之急是建立土地整理的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，以有效促進(jìn)土地整理工作的順利開展。此項(xiàng)要求已經(jīng)得到了國(guó)家的高度重視，國(guó)土資源部先后出臺(tái)了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，土地整理數(shù)量與建設(shè)用地指標(biāo)置換政策，建立土地整理項(xiàng)目示范區(qū)的典型帶動(dòng)作用等一系列方針政策，推動(dòng)了全國(guó)土地整理工作的順利開展。
但應(yīng)當(dāng)指出土地整理工作的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含兩方面因素，其一是調(diào)動(dòng)地方政府開展土地整理的積極性；其二是調(diào)動(dòng)土地所有權(quán)主體。農(nóng)民集體開展土地整理的積極性。前者是治標(biāo)之策，后者才為治本之途。建議土地整理法規(guī)為土地所有者設(shè)定有利因素，調(diào)動(dòng)農(nóng)民集體及至農(nóng)戶開展土地整理的積極性。
2、加快農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，完善農(nóng)村基層民主建設(shè)推進(jìn)村民自治，以地位平等、意思自治的民法原則解決土地整理帶來(lái)的土地權(quán)屬調(diào)整
（1）依照土地管理法和國(guó)家有關(guān)土地承包的方針政策，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理工作，確認(rèn)、規(guī)范農(nóng)村土地集體所有權(quán)。結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際，在保持農(nóng)村穩(wěn)定的前提下，尊重農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，依法確認(rèn)不同地塊的所有權(quán)主體，加快土地的確權(quán)登記工作，為土地整理工作的開展奠定基礎(chǔ)。
對(duì)本集體所有的土地應(yīng)依照國(guó)家土地承包的方針政策，由本集體成員民主決策承包給本集體的成員（或本集體外的承包人），簽訂土地承包合同，約定合同雙方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，合同的存續(xù)期間應(yīng)為30年。為人口變動(dòng)而保留的“機(jī)動(dòng)地”，應(yīng)嚴(yán)格限制在規(guī)定的比例內(nèi)。在有條件的地區(qū)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策。推行村民自治，農(nóng)村基層干部的行為建立民主決策機(jī)制，明確土地承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)包人與承包人的權(quán)利與義務(wù)，保護(hù)農(nóng)民利益。
在土地調(diào)整過(guò)程中，盡量做到農(nóng)戶所承包的土地能連成一片，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，為農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)村土地整理工作創(chuàng)造條件。
（2）明確土地所有權(quán)主體的法律地位完全平等
行政管理權(quán)不能替代土地所有權(quán)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組等土地所有權(quán)主體相互獨(dú)立，不能隨意用行政命令變更土地界限，調(diào)整土地所有權(quán)客體。
基層政府組織開展土地整理，調(diào)整田塊工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)以相對(duì)獨(dú)立的中間人的身份，組織田塊所有者進(jìn)行平等協(xié)商，杜絕以行政命令強(qiáng)行調(diào)整地塊。加強(qiáng)農(nóng)村村民自治制度建設(shè)，發(fā)揮村民管理本村事務(wù)的民主權(quán)利，參加地塊調(diào)整的村或村民小組的代表應(yīng)當(dāng)真正代表集體意志。
為使村民對(duì)抗行政權(quán)利對(duì)土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的妨害，有法律上的依據(jù)，建議國(guó)家在即將制定的物權(quán)法中創(chuàng)設(shè)農(nóng)地使用權(quán)，或制定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)法，對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予物權(quán)的確認(rèn)，創(chuàng)設(shè)農(nóng)地使用權(quán)。在農(nóng)地使用權(quán)獲得法律上的物權(quán)地位以后，土地承包經(jīng)營(yíng)合同仍可以存在，由集體土地使用權(quán)人與承包耕作者之間訂立承包經(jīng)營(yíng)合同，該合同成為土地租賃經(jīng)營(yíng)的一種特殊形式，承包者可以是本地居民，也可以是非本地居民，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
總之，制定專門的法律法規(guī)以設(shè)定土地整理利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、保護(hù)土地所有者權(quán)益，是促進(jìn)土地整理工作順利開展、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的必由之路。