一、經濟適用房政策是城鎮(zhèn)住房制度改革的產物，政策目標在實踐中不斷調整
經濟適用房政策源自上個世紀九十年代全國城鎮(zhèn)住房制度改革，政策問題的形成并不完全來自中低收入家庭住房需求本身，還更多來自住房制度改革以及住宅供給產業(yè)發(fā)展的需要。因此，政策形成之初擔負多重政策使命：實現商品化、社會化城市住房供給體系；擴大內需，拉動經濟增長；滿足城鎮(zhèn)居民居住狀況的改善。最初的政策文件對經濟適用房的目標對象并沒有明確界定，由于理解的不同和各地實際情況的差異，地方政府在各自政策目標群體的界定上存在很大差別。有的地方對“中低收入”理解為“中等＋低收入家庭”，也有的地方理解為“中等偏下+低收入家庭”；前一種理解包括了從低收入到較高收入的家庭群體范圍，大約占全社會家庭總數的70%，而后一種理解僅包括從低收入到中等偏下收入的家庭群體范圍，大約占全社會家庭總數的30%.實際上，政策在執(zhí)行中不斷調整和完善。2003年，政府有關經濟適用房建設計劃中明確，“經濟適用住房是具有保障性質的政策性住房，是解決中等偏下收入家庭住房的重要途徑”。其目標群體被明確集中于“中等偏下＋低收入家庭”，即僅包括全社會家庭總數30%的群體。
二、經濟適用房政策已經形成一套政策體系，但政策基本內容沒有發(fā)生重大變化
完整的經濟適用房政策主張在1994年提出。同年，政府發(fā)布有關經濟適用房管理辦法，對經濟適用房的性質、土地供給、優(yōu)惠制度、建設管理、價格管理以及交易管理等都進行了規(guī)范。2004年，政府出臺更加規(guī)范的經濟適用房管理辦法，除了在一些具體標準上更加明確和詳細之外，基本內容沒有發(fā)生重大變化。經濟適用房的管理辦法概括起來就是：行政劃撥土地、事業(yè)收費減半、招標建設、限制建筑標準、限定價格、限制交易、限定對象。不過，2004年的管理辦法雖然更加規(guī)范，但政策目標對象卻沒有具體明確。從1998年經濟適用房被確定為城鎮(zhèn)住房供給體系的主體以來，政府制定了一系列配套政策措施，包括建設計劃、土地政策、稅收政策、金融政策等推動經濟適用房的建設。目前經濟適用房政策已經形成一個完整的政策體系。
三、經濟適用房的供給由多種渠道形成，不同渠道和住房制度改革追求并不完全兼容
經濟適用房的供給途徑和渠道主要包括通過房地產開發(fā)企業(yè)、集資合作建房和單位自建三種。在全部經濟適用房供給中，由房地產開發(fā)企業(yè)提供的經濟適用房所占比重并不高，大約為20%，其余80%經濟適用房主要來自以集資合作建房為主的其它不完全產業(yè)化和不完全市場化供給渠道。從1998年到2004年，政府累計下達了至少七批、共11.74億平方米的經濟適用房建設指導計劃。其中，1998年—2003年累計下達經濟適用住房建設投資計劃10.47億平方米，相當于同期全國城鎮(zhèn)新建住房面積的相當于同期全國城鎮(zhèn)實際新建住宅建筑面積33.1億平方米的32%.但是，1998年到2003年，按照指導計劃完成的經濟適用房建設面積大約只有4.77億平方米。同期包括集資合作建房、單位自用土地建設經濟適用房和建設項目自帶住宅等可以被稱作經濟適用房的建設面積據推算有11億平方米左右。所以，同期全國經濟適用房建設面積實際應該有14億平方米左右，占同期全國新建住宅面積的42.29%.盡管2004年的《經濟適用住房管理辦法》繼續(xù)明確集資、合作建房是經濟適用住房的組成部分，但由于土地制度、城市規(guī)劃、自用地的枯竭，預計今后集資、合作建房的比例將逐漸降低，尤其在大中城市會越來越少。從生產方式和交易方式看，這些住宅供給方式本身和住房制度改革的追求并不完全兼容。
四、經濟適用房取得了顯著成效，但政策在執(zhí)行中存在明顯偏差
通過對北京、西安、太原三個城市經濟適用房的抽樣調查，經濟適用房主要滿足了中等偏上家庭的需要，中等偏下和低收入家庭所占比例并不高?，F有業(yè)主購買經濟適用房的主要原因包括拆遷、結婚、與父母分離、遷移和獨立自住的需要。經濟適用房主要滿足了中低收入家庭的自住需求，但也有一部分住房被用作投資。從房屋使用情況的調查結果看，三個城市經濟適用房自用率平均達到70.29%.其中北京市51.34%，西安92.1%，太原80.25%.受訪業(yè)主的家庭收入分布包括了從最低收入家庭到高收入家庭在內的各個分組的家庭。北京市受訪業(yè)主中屬于較高收入以下的家庭占58.4%；屬于較低收入（中等偏下）和低收入的家庭占22.3%；屬于高收入的家庭占25.8%.西安市受訪業(yè)主中屬于較高收入以下家庭占45.6%；屬于較低收入和低收入的家庭占22.3%；高收入家庭占32.9%.太原市受訪業(yè)主中屬于較高收入以下家庭占82.7%；屬于較低收入和低收入的家庭占50%；屬于高收入的家庭占5%.從三城市經濟適用房房屋看，經濟適用房的建筑面積大部分在60-90平方米之間，但三個城市平均1／3以上的房屋建筑面積超過90平方米。經濟適用房實際購買者對房屋總體房價、使用面積、戶型結構和地理位置的評價基本滿意，但大約80%的業(yè)主認為經濟適用房政策沒有達到目的。
五、在全國主要城市，居民收入相對差距在擴大，但居民住房面積差別不大
根據全國十六個主要城市的調查，1998年以來，城鎮(zhèn)居民的住房面積都得到大幅提高。2004年底，調查城市人均住房使用面積平均達到20.15平方米，比1998年的17.15平方米提高了3平方米；戶均使用面積達到60.17平方米，比1998年的51.58平方米提高了8.59平方米。按照政策最初的目標對象，即全社會70%家庭群體，從1998年到2004年，其人均住房使用面積從16.91平方米提高到19.71平方米。戶均住房使用面積從51.42平方米提高到59.19平方米。1998年，其人均住房使用面積相當于高收入家庭的85%，而2004年相當于高收入家庭的79%.1998年，其戶均住房使用面積相當于高收入家庭的95%，2004年相當于88%.1998年，其人均收入為4821.98元，2004年達到7844.05元。1998年其人均收入相當于高收入家庭的43%；2004年相當于高收入家庭的39%.按照當前政策的目標對象，即全社會30%家庭群體，從1998年到2004年，其人均住房使用面積從16.00平方米提高到18.18平方米。戶均住房使用面積從50.76平方米提高到57.19平方米。1998年，其人均使用面積相當于高收入家庭的81%，2004年相當于高收入家庭的73%.1998年，其戶均住房使用面積相當于高收入家庭的94%，2004年相當于85%.1998年其人均收入為3498.23元，2004年達到5491.56元。1998年其人均收入相當于高收入家庭的32%；2004年相當于高收入家庭的27%.從1998年到2004年，調查城市中低收入家庭住房獲得方式發(fā)生了較大變化，表現出明顯的商品化和私有化特征。1998年，所有中低收入家庭都以租賃公房為主，其次是房改私房和原有私房；2004年則變?yōu)橐苑扛乃椒繛橹鳎浯问亲赓U公房和商品房。
六、經濟適用房政策當初的意愿已基本實現，政策可以考慮調整
按照公共政策分析的一般方法，我們用政策主張本身作為評價尺度來衡量政策本身的執(zhí)行，可以得出這樣的判斷：即經濟適用房政策當初的意愿都已經基本得到實現。從戶均住房面積看，當前全社會住房相對水平差別并不懸殊，沒有理由認為全國城鎮(zhèn)中低收入家庭階層面臨普遍性的住房困難問題。但是，在目前新增住房需求中，來自中低收入家庭的新增住房需求面臨支付能力不足的問題。在當前城市住房供給體系下，中等偏下收入家庭群體的相對收入水平在下降，絕對支付能力也在下降，如果沒有集資合作建房等其他供給渠道，完全依賴商品化經濟適用房，并不能完全解決他們的住房需求。我們假設新增住房需求中的比例結構繼續(xù)和全社會家庭收入分組比例結構相同，那么在現有商品化經濟適用房供給比例和方式下，20%的商品化經濟適用房供給，只能滿足全社會14%家庭的住房需求，無法滿足全社會30%家庭群體的全部新增需求。如何彌補因為集資合作建房等其他經濟適用房供給渠道必然縮減帶來的住房供給不足，成為城鎮(zhèn)居民住房供給體系必須考慮的問題。如果政府繼續(xù)完全依靠新增行政劃撥土地來滿足中低收入家庭各個需求層次的住房要求，那么政府將面臨更大政策執(zhí)行能力和政策執(zhí)行成本的考驗。對于中國這樣的人口大國，關于人口比例的任何變動，都意味著絕對數量的巨大變動。如何解決城鎮(zhèn)新增住房需求中來自中低收入家庭的住房要求，需要從政策問題構建開始重新考慮調整。
經濟適用房政策源自上個世紀九十年代全國城鎮(zhèn)住房制度改革，政策問題的形成并不完全來自中低收入家庭住房需求本身，還更多來自住房制度改革以及住宅供給產業(yè)發(fā)展的需要。因此，政策形成之初擔負多重政策使命：實現商品化、社會化城市住房供給體系；擴大內需，拉動經濟增長；滿足城鎮(zhèn)居民居住狀況的改善。最初的政策文件對經濟適用房的目標對象并沒有明確界定，由于理解的不同和各地實際情況的差異，地方政府在各自政策目標群體的界定上存在很大差別。有的地方對“中低收入”理解為“中等＋低收入家庭”，也有的地方理解為“中等偏下+低收入家庭”；前一種理解包括了從低收入到較高收入的家庭群體范圍，大約占全社會家庭總數的70%，而后一種理解僅包括從低收入到中等偏下收入的家庭群體范圍，大約占全社會家庭總數的30%.實際上，政策在執(zhí)行中不斷調整和完善。2003年，政府有關經濟適用房建設計劃中明確，“經濟適用住房是具有保障性質的政策性住房，是解決中等偏下收入家庭住房的重要途徑”。其目標群體被明確集中于“中等偏下＋低收入家庭”，即僅包括全社會家庭總數30%的群體。
二、經濟適用房政策已經形成一套政策體系，但政策基本內容沒有發(fā)生重大變化
完整的經濟適用房政策主張在1994年提出。同年，政府發(fā)布有關經濟適用房管理辦法，對經濟適用房的性質、土地供給、優(yōu)惠制度、建設管理、價格管理以及交易管理等都進行了規(guī)范。2004年，政府出臺更加規(guī)范的經濟適用房管理辦法，除了在一些具體標準上更加明確和詳細之外，基本內容沒有發(fā)生重大變化。經濟適用房的管理辦法概括起來就是：行政劃撥土地、事業(yè)收費減半、招標建設、限制建筑標準、限定價格、限制交易、限定對象。不過，2004年的管理辦法雖然更加規(guī)范，但政策目標對象卻沒有具體明確。從1998年經濟適用房被確定為城鎮(zhèn)住房供給體系的主體以來，政府制定了一系列配套政策措施，包括建設計劃、土地政策、稅收政策、金融政策等推動經濟適用房的建設。目前經濟適用房政策已經形成一個完整的政策體系。
三、經濟適用房的供給由多種渠道形成，不同渠道和住房制度改革追求并不完全兼容
經濟適用房的供給途徑和渠道主要包括通過房地產開發(fā)企業(yè)、集資合作建房和單位自建三種。在全部經濟適用房供給中，由房地產開發(fā)企業(yè)提供的經濟適用房所占比重并不高，大約為20%，其余80%經濟適用房主要來自以集資合作建房為主的其它不完全產業(yè)化和不完全市場化供給渠道。從1998年到2004年，政府累計下達了至少七批、共11.74億平方米的經濟適用房建設指導計劃。其中，1998年—2003年累計下達經濟適用住房建設投資計劃10.47億平方米，相當于同期全國城鎮(zhèn)新建住房面積的相當于同期全國城鎮(zhèn)實際新建住宅建筑面積33.1億平方米的32%.但是，1998年到2003年，按照指導計劃完成的經濟適用房建設面積大約只有4.77億平方米。同期包括集資合作建房、單位自用土地建設經濟適用房和建設項目自帶住宅等可以被稱作經濟適用房的建設面積據推算有11億平方米左右。所以，同期全國經濟適用房建設面積實際應該有14億平方米左右，占同期全國新建住宅面積的42.29%.盡管2004年的《經濟適用住房管理辦法》繼續(xù)明確集資、合作建房是經濟適用住房的組成部分，但由于土地制度、城市規(guī)劃、自用地的枯竭，預計今后集資、合作建房的比例將逐漸降低，尤其在大中城市會越來越少。從生產方式和交易方式看，這些住宅供給方式本身和住房制度改革的追求并不完全兼容。
四、經濟適用房取得了顯著成效，但政策在執(zhí)行中存在明顯偏差
通過對北京、西安、太原三個城市經濟適用房的抽樣調查，經濟適用房主要滿足了中等偏上家庭的需要，中等偏下和低收入家庭所占比例并不高?，F有業(yè)主購買經濟適用房的主要原因包括拆遷、結婚、與父母分離、遷移和獨立自住的需要。經濟適用房主要滿足了中低收入家庭的自住需求，但也有一部分住房被用作投資。從房屋使用情況的調查結果看，三個城市經濟適用房自用率平均達到70.29%.其中北京市51.34%，西安92.1%，太原80.25%.受訪業(yè)主的家庭收入分布包括了從最低收入家庭到高收入家庭在內的各個分組的家庭。北京市受訪業(yè)主中屬于較高收入以下的家庭占58.4%；屬于較低收入（中等偏下）和低收入的家庭占22.3%；屬于高收入的家庭占25.8%.西安市受訪業(yè)主中屬于較高收入以下家庭占45.6%；屬于較低收入和低收入的家庭占22.3%；高收入家庭占32.9%.太原市受訪業(yè)主中屬于較高收入以下家庭占82.7%；屬于較低收入和低收入的家庭占50%；屬于高收入的家庭占5%.從三城市經濟適用房房屋看，經濟適用房的建筑面積大部分在60-90平方米之間，但三個城市平均1／3以上的房屋建筑面積超過90平方米。經濟適用房實際購買者對房屋總體房價、使用面積、戶型結構和地理位置的評價基本滿意，但大約80%的業(yè)主認為經濟適用房政策沒有達到目的。
五、在全國主要城市，居民收入相對差距在擴大，但居民住房面積差別不大
根據全國十六個主要城市的調查，1998年以來，城鎮(zhèn)居民的住房面積都得到大幅提高。2004年底，調查城市人均住房使用面積平均達到20.15平方米，比1998年的17.15平方米提高了3平方米；戶均使用面積達到60.17平方米，比1998年的51.58平方米提高了8.59平方米。按照政策最初的目標對象，即全社會70%家庭群體，從1998年到2004年，其人均住房使用面積從16.91平方米提高到19.71平方米。戶均住房使用面積從51.42平方米提高到59.19平方米。1998年，其人均住房使用面積相當于高收入家庭的85%，而2004年相當于高收入家庭的79%.1998年，其戶均住房使用面積相當于高收入家庭的95%，2004年相當于88%.1998年，其人均收入為4821.98元，2004年達到7844.05元。1998年其人均收入相當于高收入家庭的43%；2004年相當于高收入家庭的39%.按照當前政策的目標對象，即全社會30%家庭群體，從1998年到2004年，其人均住房使用面積從16.00平方米提高到18.18平方米。戶均住房使用面積從50.76平方米提高到57.19平方米。1998年，其人均使用面積相當于高收入家庭的81%，2004年相當于高收入家庭的73%.1998年，其戶均住房使用面積相當于高收入家庭的94%，2004年相當于85%.1998年其人均收入為3498.23元，2004年達到5491.56元。1998年其人均收入相當于高收入家庭的32%；2004年相當于高收入家庭的27%.從1998年到2004年，調查城市中低收入家庭住房獲得方式發(fā)生了較大變化，表現出明顯的商品化和私有化特征。1998年，所有中低收入家庭都以租賃公房為主，其次是房改私房和原有私房；2004年則變?yōu)橐苑扛乃椒繛橹鳎浯问亲赓U公房和商品房。
六、經濟適用房政策當初的意愿已基本實現，政策可以考慮調整
按照公共政策分析的一般方法，我們用政策主張本身作為評價尺度來衡量政策本身的執(zhí)行，可以得出這樣的判斷：即經濟適用房政策當初的意愿都已經基本得到實現。從戶均住房面積看，當前全社會住房相對水平差別并不懸殊，沒有理由認為全國城鎮(zhèn)中低收入家庭階層面臨普遍性的住房困難問題。但是，在目前新增住房需求中，來自中低收入家庭的新增住房需求面臨支付能力不足的問題。在當前城市住房供給體系下，中等偏下收入家庭群體的相對收入水平在下降，絕對支付能力也在下降，如果沒有集資合作建房等其他供給渠道，完全依賴商品化經濟適用房，并不能完全解決他們的住房需求。我們假設新增住房需求中的比例結構繼續(xù)和全社會家庭收入分組比例結構相同，那么在現有商品化經濟適用房供給比例和方式下，20%的商品化經濟適用房供給，只能滿足全社會14%家庭的住房需求，無法滿足全社會30%家庭群體的全部新增需求。如何彌補因為集資合作建房等其他經濟適用房供給渠道必然縮減帶來的住房供給不足，成為城鎮(zhèn)居民住房供給體系必須考慮的問題。如果政府繼續(xù)完全依靠新增行政劃撥土地來滿足中低收入家庭各個需求層次的住房要求，那么政府將面臨更大政策執(zhí)行能力和政策執(zhí)行成本的考驗。對于中國這樣的人口大國，關于人口比例的任何變動，都意味著絕對數量的巨大變動。如何解決城鎮(zhèn)新增住房需求中來自中低收入家庭的住房要求，需要從政策問題構建開始重新考慮調整。