審計機關(guān)的權(quán)限
一、審計機關(guān)權(quán)限的概念和意義
(一)審計機關(guān)權(quán)限的概念
審計機關(guān)的權(quán)限是指憲法和法律賦予審計機關(guān)在實施審計監(jiān)督過程中享有的權(quán)能，是審計機關(guān)的執(zhí)法手段。至于審計機關(guān)的內(nèi)部管理權(quán)限，則不在此列。審計機關(guān)的權(quán)限主要有如下四個特征：第一，法定性。審計機關(guān)的權(quán)限是《憲法》和法律所規(guī)定的?！稇椃ā返诰攀粭l和第一百零九條規(guī)定，審計機關(guān)“依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)”，這是審計機關(guān)享有權(quán)限的基本依據(jù)。審計監(jiān)督權(quán)是審計機關(guān)的總的權(quán)限，具體權(quán)限由法律、法規(guī)規(guī)定?！秾徲嫹ā泛汀秾徲嫹▽嵤l例》對審計機關(guān)的權(quán)限作了具體規(guī)定，將《憲法》的規(guī)定具體化了。第二，行政性。審計機關(guān)是行政機關(guān)，而且是行政執(zhí)法機關(guān)，審計機關(guān)的權(quán)限是行政權(quán)，是行政執(zhí)法權(quán)，不是司法權(quán)，也不是立法權(quán)。第三，主體恒定性。享有審計監(jiān)督權(quán)的只能是審計機關(guān)，其他機關(guān)、社會審計機構(gòu)(審計事務所、會計師事務所)等不得享有，否則即為越權(quán)，要承擔法律責任。第四，種類廣泛性。審計機關(guān)的權(quán)限種類較為廣泛，共有十幾種權(quán)限，不像其他行政機關(guān)的權(quán)限比較單一。
(二)審計機關(guān)權(quán)限的意義
我國審計機關(guān)的權(quán)限種類比外國審計機關(guān)的權(quán)限種類要多，也比我國其他行政機關(guān)的權(quán)限種類要多。法律之所以規(guī)定審計機關(guān)如此多的權(quán)限，其意義在于：第一，有利于落實《憲法》規(guī)定的審計機關(guān)依法行使審計監(jiān)督權(quán)?！稇椃ā分皇窃瓌t規(guī)定了審計機關(guān)享有審計監(jiān)督權(quán)，至于具體享有哪些權(quán)限，沒有規(guī)定，只能靠單行法律、法規(guī)作出具體規(guī)定，將憲法的原則規(guī)定具體化。而單行法律、法規(guī)具體化時，必須體現(xiàn)出憲法的立法意圖。我國除了審計機關(guān)還沒有哪個行政機關(guān)被規(guī)定在《憲法》里，可見審計機關(guān)的重要性，如此重要的機關(guān)若沒有較多的權(quán)限是很難履行《憲法》和法律賦予的職責的，所以單行法律、法規(guī)只有對審計機關(guān)作出較多權(quán)限的規(guī)定，才能體現(xiàn)出《憲法》的立法意圖。第二，有利于順利實施審計。審計機關(guān)是純監(jiān)督機關(guān)，對被審計單位沒有管理職責，與被審計單位不存在利害關(guān)系，若沒有一定的權(quán)限作保證，在實施審計時，難免受到被審計單位的阻礙、破壞、甚至拒絕，難以順利實施審計，影響審計機關(guān)發(fā)揮作用。在這方面，審計機關(guān)的要求報送資料權(quán)、檢查權(quán)、查詢存款權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、強制措施權(quán)、處罰權(quán)等起著非常重要的作用。第三，有利于維護國家財政、財務收支真實、合法、效益。審計機關(guān)通過行使處理處罰等權(quán)限，對被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支行為給予處理，對違反國家規(guī)定的財務收支行為給予處理和處罰，維護國家財經(jīng)秩序。第四，有利于提高審計機關(guān)權(quán)威性和威懾力。審計機關(guān)的審計監(jiān)督工作在維護國家的財經(jīng)秩序中發(fā)揮著重要的作用，但審計機關(guān)由于人力、財力所限，不可能同時對每一個國有單位都進行審計，也沒有必要都進行審計，這樣就必須提高審計機關(guān)的權(quán)威性，增強其威懾力，起到審一儆百之作用。同時，審計監(jiān)督是法定的正常的監(jiān)督，有問題的單位要審計，沒問題的單位也要審計，通過審計才能證明沒問題。對有問題的，審計機關(guān)要給予處理處罰；對沒問題的，審計機關(guān)要作出評價，給予表揚。在這方面，審計機關(guān)的處理處罰權(quán)、通報或公布審計結(jié)果權(quán)等起著非常重要的作用。二、審計機關(guān)權(quán)限的種類和內(nèi)容
審計機關(guān)的權(quán)限具體體現(xiàn)在《審計法》和《審計法實施條例》中的“審計機關(guān)權(quán)限”和“法律責任”兩章里。審計機關(guān)有16種權(quán)限：(1)要求報送資料權(quán)；(2)檢查權(quán)；(3)查詢存款權(quán)；(4)制止權(quán)；(5)調(diào)查取證權(quán)；(6)采取取證措施權(quán)；(7)暫時封存帳冊資料權(quán)；(8)通知暫停撥付款項權(quán)；(9)責令暫停使用款項權(quán)；(10)申請法院采取保全措施權(quán)；(11)建議給予行政處分權(quán)；(12)建議糾正違法規(guī)定權(quán)；(13)處理權(quán)；(14)處罰權(quán)；(15)申請法院強制執(zhí)行權(quán)；(16)通報或者公布審計結(jié)果權(quán)。其中，制止權(quán)、采取取證措施權(quán)、暫時封存帳冊資料權(quán)、通知暫停撥付款項權(quán)、責令暫停使用款項權(quán)，這五種權(quán)限可統(tǒng)稱為行政強制措施權(quán)。申請法院采取保全措施權(quán)、申請法院強制執(zhí)行權(quán)可統(tǒng)稱為申請權(quán)。建議給予行政處分權(quán)、建議糾正違法規(guī)定權(quán)可統(tǒng)稱為建議權(quán)。處理權(quán)、處罰權(quán)可統(tǒng)稱為處理處罰權(quán)。因此，這十六種權(quán)限可以歸納為九大類權(quán)限，即：要求報送資料權(quán)、檢查權(quán)、查詢存款權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、行政強制措施權(quán)、申請權(quán)、處理處罰權(quán)、通報或者公布審計結(jié)果權(quán)、建議權(quán)。
(一)要求報送資料權(quán)
要求報送資料權(quán)也稱資料索取權(quán)，是指審計機關(guān)在實施審計時，要求被審計單位按照規(guī)定的期限和要求提供或報送與財政收支、財務收支有關(guān)情況和資料的權(quán)力，被審計單位必須提供或報送，不得拒絕、拖延、謊報。這是實施審計的前提條件，否則就無法審計，因而各國審計法對此都有規(guī)定。我國《審計法》第三十一條規(guī)定：“審計機關(guān)有權(quán)要求被審計單位按照規(guī)定報送預算或者財務收支計劃、預算執(zhí)行情況、決算、財務報告，社會審計機構(gòu)出具的審計報告，以及其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料，被審計單位不得拒絕、拖延、謊報?！边@里的“按照規(guī)定”，是指按照審計機關(guān)規(guī)定的期限和要求。《審計法實施條例》第二十八條第一款明確規(guī)定“審計機關(guān)依法進行審計監(jiān)督時，被審計單位應當按照審計機關(guān)規(guī)定的期限和要求，向?qū)徲嫏C關(guān)提供與財政收支或者財務收支有關(guān)的情況和資料。”“社會審計機構(gòu)”包括審計事務所和會計師事務所。被審計單位在銀行和非銀行金融機構(gòu)設立帳戶的情況要不要向?qū)徲嫏C關(guān)提供?這個問題一直不明確，直到《審計法實施條例》發(fā)布才得以明確。該條例第二十八條第二款規(guī)定：“被審計單位向?qū)徲嫏C關(guān)提供的情況和資料，包括被審計單位在銀行和非銀行金融機構(gòu)設立帳戶的情況、委托社會審計機構(gòu)出具的審計報告、驗資報告、資產(chǎn)評估報告以及辦理企業(yè)、事業(yè)單位合并、分立、清算事宜出具的有關(guān)報告等?！苯Y(jié)合《審計法》和《審計法實施條例》的規(guī)定，被審計單位向?qū)徲嫏C關(guān)提供或報送的情況和資料主要有：
(1)在銀行和非銀行金融機構(gòu)設立帳戶的情況。
(2)預算。即經(jīng)過批準的政府、部門、其他國家機關(guān)、社會團體和其他單位的收支預算。 (3)財務收支計劃。即企業(yè)以貨幣形式預計一定時期內(nèi)資金的籌集、運用和分配的計劃。 (4)預算執(zhí)行情況。即預算收支進度、預算內(nèi)和預算外收支劃分、預算預備費的動用和預算周轉(zhuǎn)金的運用、預算收支平衡狀況。
(5)決算。即政府、部門、單位在每一預算年度終了后編制的年度會計報表和有關(guān)財務收支或生產(chǎn)經(jīng)營情況的說明書的總稱。通過決算，可以總括地反映并據(jù)以檢查各單位的財務、生產(chǎn)經(jīng)營活動、預算的執(zhí)行情況。
(6)財務報告。即反映單位財務狀況或經(jīng)營成果的書面文件，如資產(chǎn)負債表、損益表、現(xiàn)金流量表、附表及會計報表附注和財務情況說明書等。
(7)社會審計機構(gòu)出具的審計報告、驗資報告、資產(chǎn)評估報告以及辦理企業(yè)事業(yè)單位合并、分立、清算事宜出具的有關(guān)報告等。
(8)其他與財政收支或財務收支有關(guān)的資料。如有關(guān)的規(guī)范性文件、財務電算化資料等。 此外，根據(jù)《審計法實施條例》第二十九條的規(guī)定，各級人民政府財政部門、稅務部門和其他部門應當向本級審計機關(guān)報送下列資料：
(1)本級人民代表大會批準的本級預算和本級人民政府財政部門向本級各部門批復的預算，預算收入征收部門的年度收入計劃，以及本級各部門向所屬各單位批復的預算；
(2)本級預算收支執(zhí)行和預算收入征收部門的收入計劃完成情況月報、年報和決算，以及預算外資金收支決算和財政有償使用資金收支情況；
(3)綜合性財政稅務工作統(tǒng)計年報，情況簡報，財政、預算、稅務、財務和會計等規(guī)章制度；
(4)本級各部門匯總編制的本部門決算草案。
審計機關(guān)的要求報送資料權(quán)具有強制性，被審計單位必須按審計機關(guān)的要求報送資料、提供情況，否則追究法律責任。
(二)檢查權(quán)
檢查權(quán)是指審計機關(guān)實施審計時，對被審計單位的與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)進行檢查的權(quán)力。審計機關(guān)若沒有檢查權(quán)，則審計工作就無法開展。國外的審計立法都明確規(guī)定審計機關(guān)有權(quán)檢查被審計單位的帳目。如法國《審計法院法》規(guī)定，審計法院有權(quán)對擁有國家財產(chǎn)的組織機構(gòu)或接受審計法院檢查的法人機構(gòu)的帳目、供應、設備、工程及建筑物情況進行檢查。奧地利《審計法院法》規(guī)定，審計法院有權(quán)派員到現(xiàn)場檢查與被審計單位財務活動有關(guān)的帳冊、單據(jù)及其他憑證。新加坡《審計法》規(guī)定，審計長及其下屬工作人員不論何時，均有權(quán)檢查政府各部門、法院和議會帳目以及與這類帳目有關(guān)的所有帳簿、記錄、報稅單和報告等。馬來西亞《審計法》規(guī)定，審計長可對任何公共機構(gòu)的帳目進行檢查。我國《審計法》第三十二條規(guī)定：“審計機關(guān)進行審計時，有權(quán)檢查被審計單位的會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，被審計單位不得拒絕?！睂徲嫏C關(guān)是否有權(quán)檢查被審計單位運用電子計算機管理的財務會計核算系統(tǒng)?按照《審計法》第三十二條關(guān)于“其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料”的規(guī)定，是有權(quán)檢查的。但在實際工作中，有的被審計單位借口《審計法》沒有明文規(guī)定可以檢查財務電算化資料而與審計機關(guān)產(chǎn)生爭執(zhí)的事時有發(fā)生。為此，《審計法實施條例》第三十條明確規(guī)定：“審計機關(guān)有權(quán)檢查被審計單位運用電子計算機管理財政收支、財務收支的財務會計核算系統(tǒng)。被審計單位應當向?qū)徲嫏C關(guān)提供運用電子計算機儲存、處理的財政收支、財務收支電子數(shù)據(jù)以及有關(guān)資料。”結(jié)合《審計法》和《審計法實施條例》的規(guī)定，審計機關(guān)的檢查權(quán)涉及的資料和資產(chǎn)主要有：
1.會計憑證。即用來記載業(yè)務的發(fā)生、明確經(jīng)濟責任、作為記帳根據(jù)的書面證明。按照會計憑證填制的程序和用途，會計憑證可分為原始憑證和記帳憑證。對這兩種憑證，審計機關(guān)都有權(quán)檢查。審計機關(guān)通過檢查被審計單位的會計憑證，不僅可以看出帳簿記錄是否真實可靠，而且可以檢查出各項財政收支或者財務收支及其有關(guān)經(jīng)濟業(yè)務是否合法、合理、有效，揭示出被審計單位執(zhí)行財會法律、法規(guī)和具體會計制度的情況。
2.會計帳簿。即連續(xù)、系統(tǒng)、全面地對各項業(yè)務進行序時和分類記錄的帳簿。會計帳簿按照分類的概括性程度，可分為總分類帳和明細分類帳。對這兩種帳，審計機關(guān)都有權(quán)檢查。
3.會計報表。即綜合反映一定時期財務狀況和經(jīng)營成果的文件。按照《企業(yè)會計準則》的規(guī)定，我國企業(yè)的會計報表主要包括資產(chǎn)負債表、損益表、財務狀況變動表以及其他附表。
4.運用電子計算機管理財政收支、財務收支的財務會計核算系統(tǒng)，包括運用電子計算機儲存、處理的財政收支、財務收支電子數(shù)據(jù)以及有關(guān)資料等。
5.其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料。
6.資產(chǎn)。即被審計單位擁有或者控制的能以貨幣計量的經(jīng)濟資源，包括各種財產(chǎn)、債權(quán)以及其他權(quán)利。從會計的角度，資產(chǎn)可分為流動資產(chǎn)、長期投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、遞延資產(chǎn)和其他資產(chǎn)。
審計機關(guān)的檢查權(quán)具有強制性，被審計單位必須接受檢查，不得拒絕，不得轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料，不得轉(zhuǎn)移、隱匿所持有的違反國家規(guī)定取得的資產(chǎn)，否則追究法律責任。
(三)調(diào)查取證權(quán)
審計機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)是指審計機關(guān)就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查并取得證明材料的權(quán)力。調(diào)查取證權(quán)是審計機關(guān)行使審計監(jiān)督權(quán)的重要方式和必要條件。各國審計立法都有規(guī)定。如法國《審計法院法》規(guī)定，為執(zhí)行任務，審計人員擁有必需的調(diào)查權(quán)，調(diào)查內(nèi)容包括：詢問、了解情況、調(diào)查和鑒定。日本《會計檢查院法》規(guī)定，會計檢查院可以根據(jù)檢查需要，要求政府、公共團體和其他人員提供調(diào)查資料和證據(jù)。我國《審計法》第三十三條規(guī)定：“審計機關(guān)進行審計時，有權(quán)就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查，并取得有關(guān)證明材料。有關(guān)單位和個人應當支持、協(xié)助審計機關(guān)工作，如實向?qū)徲嫏C關(guān)反映情況，提供有關(guān)證明材料。”由此可見，審計機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)從內(nèi)容上來說，包括調(diào)查權(quán)和取證權(quán)。調(diào)查權(quán)是向有關(guān)單位和個人了解、查訪與審計事項有關(guān)問題的權(quán)力；取證權(quán)是通過調(diào)查取得與審計事項有關(guān)問題的證明材料的權(quán)力。調(diào)查取證的范圍是被審計單位以外的有關(guān)單位和個人。因為對被審計單位進行調(diào)查取證是審計監(jiān)督權(quán)的應有的含義，這是不言而喻的，無需單作規(guī)定。有關(guān)單位包括與審計事項有關(guān)的一切單位，如機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位、軍隊等。個人包括與審計事項有關(guān)的一切人員。調(diào)查取證的方法是多種多樣的，詢問有關(guān)人員、查閱有關(guān)資料、記錄、抄錄、復印、拍照等方法都可使用。根據(jù)《審計法》第三十八條第二款的規(guī)定，審計人員向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查時，應當出示審計人員的工作證件和審計通知書副本。這樣規(guī)定有利于增強行使審計調(diào)查權(quán)的嚴肅性和權(quán)威性，防止冒充審計人員的現(xiàn)象發(fā)生。
(四)查詢存款權(quán)
查詢存款權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位在金融機構(gòu)的各項存款具有查詢并取得證明材料的權(quán)力。這項權(quán)限與審計機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)密切相聯(lián)，是審計機關(guān)在調(diào)查取證過程中行使的一項權(quán)限?！秾徲嫹ā返谌龡l只規(guī)定了審計機關(guān)有權(quán)就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查，并取得證明材料，沒有明確規(guī)定審計機關(guān)在調(diào)查取證過程中，是否有權(quán)查詢被審計單位在金融機構(gòu)的存款并取得證明材料。在實際工作中，由于對《審計法》第三十三條的規(guī)定理解不同，導致審計機關(guān)無法查詢被審計單位在金融機構(gòu)的存款，更無法取得證明材料。因為《商業(yè)銀行法》第三十條規(guī)定，“對單位的存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個人查詢，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。據(jù)此，一些商業(yè)銀行以《審計法》沒有明文規(guī)定為由，拒絕審計機關(guān)查詢被審計單位在商業(yè)銀行的存款。這樣就影響了審計工作的正常進行，影響了審計機關(guān)的權(quán)威性。為此，《審計法實施條例》第三十一條第一款規(guī)定：“審計機關(guān)就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查時，有權(quán)查詢被審計單位在金融機構(gòu)的各項存款，并取得證明材料；有關(guān)金融機構(gòu)應當予以協(xié)助，并提供證明材料。”《審計法實施條例》是國務院制定的行政法規(guī)，審計機關(guān)的查詢存款權(quán)就以行政法規(guī)的形式被明文規(guī)定下來了，這樣就與《商業(yè)銀行法》第三十條的規(guī)定相銜接，而且，審計機關(guān)不限于僅可向商業(yè)銀行查詢并取得證明材料，而可以向所有的金融機構(gòu)查詢并取得證明材料，包括商業(yè)銀行和非銀行金融機構(gòu)?！秾徲嫹▽嵤l例》的這一規(guī)定，還與該條例第二十八條第二款關(guān)于被審計單位向?qū)徲嫏C關(guān)提供在銀行和非銀行金融機構(gòu)設立帳戶的情況相對應，操作性強。
根據(jù)1998年10月14日《審計署、中國人民銀行關(guān)于審計機關(guān)在審計執(zhí)法過程中查詢被審計單位存款問題的通知》的規(guī)定，審計機關(guān)在查詢被審計單位在金融機構(gòu)的各項存款時，應當出具縣級以上審計機關(guān)負責人簽發(fā)的協(xié)助查詢存款通知書、工作證件和審計通知書副本。審計機關(guān)應當提供被審計單位的開戶銀行名稱、帳戶名稱和帳號，由金融機構(gòu)負責人指定具體業(yè)務部門提供有關(guān)被審計單位存款的情況和資料。對因群眾舉報等原因，審計機關(guān)無法提供帳戶名稱和帳號的，審計機關(guān)應當作出說明，有關(guān)金融機構(gòu)應當積極協(xié)助。審計機關(guān)在查詢存款或者查閱有關(guān)資料時，可以抄錄、復印或者拍照，但不得將原件帶走。對金融機構(gòu)提供的有關(guān)資料，審計機關(guān)負有保密的義務。審計機關(guān)在取得有關(guān)證明材料后，應當注明來源，并由提供證明材料的金融機構(gòu)簽名或者蓋章。審計機關(guān)需要到異地查詢被審計單位在金融機構(gòu)的存款時，可以直接到異地金融機構(gòu)查詢，不受審計管轄范圍的限制。 (五)行政強制措施權(quán)
審計機關(guān)的行政強制措施權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支的行為、正在或者可能違法處理與財政收支或者財務收支有關(guān)資料的行為、正在違法處理違法取得的資產(chǎn)的行為，采取或者通知有關(guān)部門采取的強制手段的權(quán)力。
行政法學理論按照采取行政強制措施時間先后的不同，將行政強制措施分為強制預防和強制制止。強制預防是指行政機關(guān)對可能危害社會秩序的人、物或者行為依法采取強制手段，以預防危害社會秩序事件發(fā)生的行政行為。其特征是強制手段采取在危害事件發(fā)生之前。其目的是預防危害事件的發(fā)生。如《行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定的對行政處罰證據(jù)的先行登記保存，就屬于強制預防的行政強制措施。其目的是預防證據(jù)滅失或者以后難以取得。 強制制止是指行政機關(guān)對正在危害社會秩序的人、物或者行為依法采取強制手段，以制止危害社會秩序事件繼續(xù)存在的行政行為。其特征是強制手段采取在危害事件發(fā)生之后、結(jié)束之前。其目的是制止危害事件的繼續(xù)。如對傳染病人采取的強制隔離治療措施，其目的是制止傳染病繼續(xù)的傳播；對篡改會計憑證行為的制止，其目的是制止危害財會秩序事件的繼續(xù)。這些都屬于強制制止的行政強制措施。審計機關(guān)的行政強制措施多數(shù)屬于強制制止類，少數(shù)屬于強制預防類。
此外，審計機關(guān)的行政強制措施按照采取措施的主體不同，可分為直接強制措施和間接強制措施。直接強制措施是指審計機關(guān)依法直接采取的行政強制手段，如暫時封存帳冊資料。間接強制措施是指審計機關(guān)依法通知有關(guān)部門采取行政強制手段，有關(guān)部門必須依照通知采取行政強制手段，如通知對被審計單位資金撥付負有管理職責或者對其資金使用負有監(jiān)督職責的部門暫停撥付被審計單位的有關(guān)款項。不管是直接強制措施，還是間接強制措施，強制措施的權(quán)力必須得到執(zhí)行。如果被審計單位對這種具體行政行為不服，均可依照《行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟。
根據(jù)《審計法》第三十四條、第四十二條、第四十三條和《審計法實施條例》第三十二條、第三十三條、第五十條、第五十一條的規(guī)定，審計機關(guān)的行政強制措施權(quán)有：制止權(quán)、采取取證措施權(quán)、暫時封存帳冊資料權(quán)、通知暫停撥付款項權(quán)、責令暫停使用款項權(quán)。共五項。分別闡述如下：
1.制止權(quán)。這是審計機關(guān)的直接強制措施權(quán)，屬于強制制止的行政強制措施權(quán)。制止權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支的行為、正在違法處理與財政收支或者財務收支有關(guān)資料的行為、正在違法處理違法取得的資產(chǎn)的行為，采取的責令停止違法行為的強制手段的權(quán)力?！秾徲嫹ā返谌臈l第二款規(guī)定：“審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為，有權(quán)予以制止”制止無效的，經(jīng)縣級以上審計機關(guān)負責人的批準，可以行使通知暫停撥付款項權(quán)。第四十二條第一款規(guī)定：“審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)被審計單位違反本法規(guī)定，轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料的，有權(quán)予以制止。”會計憑證、會計帳簿、會計報表、以及其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料可統(tǒng)稱為財會資料。制止的方式一般為責令立即停止違法行為。根據(jù)《審計法實施條例》第五十條的規(guī)定，對被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄財會資料的，審計機關(guān)除有權(quán)予以制止外，還可以責令交出、改正或者采取措施予以補救，并有權(quán)采取取證措施。必要時，經(jīng)審計機關(guān)負責人批準，可以行使暫時封存帳冊資料權(quán)。《審計法》第四十三條第一款規(guī)定：“被審計單位違反本法規(guī)定，轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的，審計機關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)予以制止，或者申請法院采取保全措施?！薄秾徲嫹▽嵤l例》第五十一條重申了這一規(guī)定。根據(jù)《審計法實施條例》第三十三條第一款的規(guī)定，這里違法取得的資產(chǎn)包括：
(1)弄虛作假騙取的財政撥款、銀行貸款以及物資；
(2)違反國家規(guī)定享受國家補貼、補助、貼息、免息、減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠政策取得的資產(chǎn)；
(3)違反國家規(guī)定向他人收取的款項、實物；
(4)違反國家規(guī)定處分國有資產(chǎn)取得的收益；
(5)違反國家規(guī)定取得的其他資產(chǎn)。
根據(jù)《審計法》和《審計法實施條例》的規(guī)定，審計機關(guān)的制止權(quán)在三種情況下行使：一是被審計單位正在進行違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支行為時；二是被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄財會資料時；三是被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)時。行使制止權(quán)無需經(jīng)審計機關(guān)負責人批準，實施審計的審計人員當場就可制止。
2.采取取證措施權(quán)。這是審計機關(guān)的直接強制措施權(quán)，屬于強制預防的行政強制措施權(quán)。這是《審計法實施條例》第三十二條賦予審計機關(guān)的一項權(quán)力。該條規(guī)定：“審計機關(guān)有根據(jù)認為被審計單位可能轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料的，有權(quán)采取取證措施”。采取取證措施權(quán)是一項規(guī)定比較籠統(tǒng)的權(quán)限，雖然審計機關(guān)究竟可以采取哪些措施沒有明確規(guī)定，但可以理解為行政執(zhí)法中凡可采用的取證措施皆可采用。如采取證據(jù)的先行登記保存措施肯定是可以的。因為先行登記保存在《行政處罰法》里已有明確規(guī)定。該法第三十七條第二款規(guī)定：“行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內(nèi)作出處理決定，在此期間，當事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)?！毕刃械怯洷４婺芷鸬焦潭ê捅Ｗo證據(jù)的作用，防止證據(jù)滅失或者以后難以取得。根據(jù)審計署于1996年12月16日發(fā)布的《審計機關(guān)審計行政強制性措施的規(guī)定》的規(guī)定，審計機關(guān)采取先行登記保存措施，應當向被審計單位制發(fā)登記保存通知書和予以登記保存的財會資料清單。清單一式兩份，由審計機關(guān)和被審計單位蓋章，雙方各存一份。審計機關(guān)采取先行登記保存措施后，應當在7日內(nèi)及時作出處理決定。
3.暫時封存帳冊資料權(quán)。這是審計機關(guān)的直接強制措施權(quán)，屬于強制預防的行政強制措施權(quán)。暫時封存帳冊資料權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位可能違法處理與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料的，采取的暫時封存其帳冊資料的權(quán)力。這是《審計法實施條例》第三十二條賦予審計機關(guān)的一項權(quán)力。該條規(guī)定：“審計機關(guān)有根據(jù)認為被審計單位可能轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料的，有權(quán)采取取證措施；必要時，經(jīng)審計機關(guān)負責人批準，有權(quán)暫時封存被審計單位與違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支有關(guān)的帳冊資料?！备鶕?jù)《審計機關(guān)審計行政強制性措施的規(guī)定》的規(guī)定，審計機關(guān)采取暫時封存帳冊資料的措施，應當向被審計單位制發(fā)暫時封存帳冊資料通知書和予以暫時封存的有關(guān)帳冊資料清單。清單一式兩份，由審計機關(guān)和被審計單位蓋章，雙方各存一份。這里的帳冊資料包含有被審計單位運用計算機管理財政收支、財務收支的會計核算系統(tǒng)。暫時封存的帳冊資料可以由被審計單位保存，也可以由審計機關(guān)保存。審計機關(guān)行使暫時封存帳冊資料權(quán)時，應當注意四個問題：第一，必須確實有根據(jù)認為被審計單位可能轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料，如果沒有根據(jù)，則不要輕易行使該項權(quán)力。第二，必須是審計機關(guān)認為必要時，才能行使該項權(quán)力。什么叫“必要時”，《審計法實施條例》沒作規(guī)定，可由審計機關(guān)根據(jù)具體情況決定。一般是采取取證措施后被審計單位仍有可能轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄財會資料時，就是“必要時”；或者審計機關(guān)根據(jù)具體情況認為若采取取證措施不足以預防被審計單位的上述違法行為而需要直接封存帳冊資料時，也是“必要時”。第三，必須經(jīng)審計機關(guān)負責人批準。不經(jīng)審計機關(guān)負責人批準，審計人員不得擅自行使該項權(quán)力。第四，當被審計單位已沒有可能轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄財會資料時，審計機關(guān)應當及時解除封存帳冊資料的強制措施。
4.通知暫停撥付款項權(quán)。這是審計機關(guān)的間接強制措施權(quán)，屬于強制制止的行政強制措施權(quán)。通知暫停撥付款項權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支行為轉(zhuǎn)移或隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為，經(jīng)制止無效后，通知有關(guān)部門暫停撥付有關(guān)款項的權(quán)力。《審計法》第三十四條第二款規(guī)定：“審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為，有權(quán)予以制止；制止無效的，經(jīng)縣級以上審計機關(guān)負責人批準，通知財政部門和有關(guān)主管部門暫停撥付與違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為直接有關(guān)的款項，已經(jīng)撥付的，暫停使用。采取該項措施不得影響被審計單位合法的業(yè)務活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動。”這里的有關(guān)主管部門是指對被審計單位的資金撥付負有管理職責或者對其資金使用負有監(jiān)督職責的部門、單位，如政府部門、國有金融機構(gòu)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織。對被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為，審計機關(guān)根據(jù)《審計法》第四十三條第一款、《審計法實施條例》第五十一條的規(guī)定予以制止，制止無效的，可以申請法院采取保全措施。此外，《審計法實施條例》第三十三條第二款規(guī)定：“審計機關(guān)依照法定程序，可以通知對被審計單位資金撥付負有管理職責或者對其資金使用負有監(jiān)督職責的部門，暫停撥付與違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為直接有關(guān)的款項；已經(jīng)撥付的，暫停使用?！边@就是說，審計機關(guān)的通知暫停撥付款項權(quán)在兩種情況下行使：一是被審計單位正在進行違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支行為，經(jīng)制止無效的；二是被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)，經(jīng)制止無效的。審計機關(guān)行使該項權(quán)力應注意五個問題：第一，對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支行為、財務收支行為或者轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得資產(chǎn)的行為制止無效。第二，對正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為制止無效后行使該項權(quán)力時，應當經(jīng)審計機關(guān)負責人批準；對轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得資產(chǎn)的行為經(jīng)制止無效后行使該項權(quán)力時是否經(jīng)審計機關(guān)負責人批準，《審計法實施條例》沒作明確規(guī)定，實際上也得經(jīng)審計機關(guān)負責人批準。第三，對正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為制止無效后行使該項權(quán)力，不得影響被審計單位合法的業(yè)務活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動；對轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為制止無效后行使該項權(quán)力是否也不得影響被審計單位合法的業(yè)務活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動，《審計法實施條例》沒作規(guī)定，可以比照《審計法》第三十四條第二款的規(guī)定執(zhí)行。第四，當被審計單位已停止違法行為改正錯誤時，審計機關(guān)應當通知有關(guān)部門及時解除暫停撥付款項措施。第五，被審計單位如果對該項強制措施不服而向人民法院提起行政訴訟，則被告只能是審計機關(guān)，而不是依照審計機關(guān)通知采取暫停撥付款項行為的有關(guān)部門。
5.責令暫停使用款項權(quán)。這是審計機關(guān)的直接強制措施權(quán)，屬于強制制止的行政強制措施權(quán)。責令暫停使用款項權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支行為、轉(zhuǎn)移或隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為經(jīng)制止無效而責令其暫停使用有關(guān)部門已經(jīng)撥付的有關(guān)款項的權(quán)力。《審計法》第三十四條第二款規(guī)定：“審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為，有權(quán)予以制止；制止無效的，經(jīng)縣級以上審計機關(guān)負責人批準，通知財政部門和有關(guān)主管部門暫停撥付與違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為直接有關(guān)的款項，已經(jīng)撥付的，暫停使用。采取該項措施不得影響被審計單位合法的業(yè)務活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動。”這里的有關(guān)主管部門是指對被審計單位的資金撥付負有管理職責或者對其資金使用負有監(jiān)督職責的部門、單位，如政府部門、國有金融機構(gòu)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織。對被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為，審計機關(guān)根據(jù)《審計法》第四十三條第一款、《審計法實施條例》第五十一條的規(guī)定予以制止，制止無效的，可以申請法院采取保全措施。此外，《審計法實施條例》第三十三條第二款規(guī)定：“審計機關(guān)依照法定程序，可以通知對被審計單位資金撥付負有管理職責或者對其資金使用負有監(jiān)督職責的部門，暫停撥付與違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為直接有關(guān)的款項；已經(jīng)撥付的，暫停使用?！边@就是說，審計機關(guān)的責令暫停使用款項權(quán)在兩種情況下行使：一是被審計單位正在進行違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支行為經(jīng)制止無效而有關(guān)部門已經(jīng)撥付有關(guān)款項的；二是被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)經(jīng)制止無效而有關(guān)部門已經(jīng)撥付有關(guān)款項的。審計機關(guān)行使暫停使用款項權(quán)應注意的問題與行使通知暫停撥付款項權(quán)應注意的問題基本相同，不再贅述。
(六)申請權(quán)
審計機關(guān)的申請權(quán)是指審計機關(guān)申請人民法院采取保全措施或者強制執(zhí)行的權(quán)力。分為申請法院采取保全措施權(quán)和申請法院強制執(zhí)行權(quán)兩種權(quán)力。采取保全措施權(quán)或強制執(zhí)行權(quán)是法院的司法權(quán)，不是審計機關(guān)的行政權(quán)。正是由于審計機關(guān)沒有這兩項權(quán)力，所以才申請法院行使此權(quán)。如果審計機關(guān)本身就擁有這兩項權(quán)力，就不用申請了。
1.申請法院采取保全措施權(quán)。
申請法院采取保全措施權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的，申請法院采取的保證資產(chǎn)不被轉(zhuǎn)移、隱匿的強制措施的權(quán)力。這里的強制措施是人民法院依照《民事訴訟法》的規(guī)定采取的民事強制措施，可簡稱為司法強制措施，以區(qū)別于審計機關(guān)的行政強制措施?！秾徲嫹ā返谒氖龡l第一款規(guī)定：“被審計單位違反本法規(guī)定，轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的，審計機關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)予以制止，或者申請法院采取保全措施?！薄秾徲嫹▽嵤l例》第五十一條也規(guī)定審計機關(guān)可以“依法申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施”。這就是說，被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)時，審計機關(guān)就可以行使申請法院采取保全措施權(quán)。而法院對財產(chǎn)保全的方法在《民事訴訟法》里已有規(guī)定。該法第九十四條第二款規(guī)定：“財產(chǎn)保全采取查封、扣押、凍結(jié)或者法律規(guī)定的其他方法”。查封是指人民法院將被申請人的財物登記造冊、粘貼封條、就地封存，不得擅自移動和處理的司法行為?？垩菏侵溉嗣穹ㄔ簩⒈簧暾埲说呢斘锞偷乜哿艋虍惖乜哿舯４?，被申請人不得動用和處分的司法行為。凍結(jié)是指人民法院通知銀行或其他金融機構(gòu)不準被申請人提取或處分其存款的司法行為。法律規(guī)定的其他方法是指其他法律規(guī)定的上述方法以外的其他方法，如提取被申請人的收入等。
審計機關(guān)申請法院采取財產(chǎn)保全措施與《民事訴訟法》所稱的財產(chǎn)保全措施有所不同?！睹袷略V訟法》所稱的財產(chǎn)保全是指人民法院在對民事案件立案前或立案后作出判決前，為保證將來作出的生效判決得到順利執(zhí)行，而對一方當事人的財產(chǎn)或爭議的標的物采取的強制措施。分為訴中財產(chǎn)保全和訴前財產(chǎn)保全。訴中財產(chǎn)保全也稱訴訟財產(chǎn)保全，是指人民法院對正在審理的民事、經(jīng)濟案件，在尚未作出判決前，為保證生效判決的順利執(zhí)行，對一方當事人的財產(chǎn)或爭議的標的物采取的強制措施。如一方當事人有將爭議的標的物出賣、轉(zhuǎn)移、隱匿、毀壞或?qū)幾h的財產(chǎn)揮霍的可能，或者爭議的標的物無法長期保存，將使判決不能執(zhí)行或難以執(zhí)行，在此情況下就可采取訴中財產(chǎn)保全措施。人民法院可以根據(jù)對方當事人的申請作出訴中財產(chǎn)保全的裁定；當事人沒有提出申請的，人民法院在必要時也可以主動裁定采取財產(chǎn)保全措施。人民法院采取訴中財產(chǎn)保全措施，可以責令申請人提供擔保；申請人不提供擔保的，駁回申請。申請有錯誤的，被申請人應當賠償被申請人因財產(chǎn)保全所遭受的損失。人民法院采取訴中財產(chǎn)保全措施后，被申請人提供擔保的，人民法院解除訴中財產(chǎn)保全措施。訴前財產(chǎn)保全是指因情況緊急，利害關(guān)系人不立即申請財產(chǎn)保全將會使其合法權(quán)益受到難以彌補的損害，在起訴前向人民法院申請采取的財產(chǎn)保全措施，以保證將來的判決得到順利執(zhí)行。如對方有將爭議的標的物轉(zhuǎn)移國外、隱匿等的可能，將使判決不能執(zhí)行，損害利害關(guān)系人的合法權(quán)益，在此情況下利害關(guān)系人就可申請訴前財產(chǎn)保全。申請人申請訴前財產(chǎn)保全，必須提供擔保，不提供擔保的，駁回申請。申請人必須在人民法院采取保全措施后15日內(nèi)起訴，不起訴的，人民法院解除財產(chǎn)保全措施。申請有錯誤的，申請人應當賠償被申請人因財產(chǎn)保全所遭受的損失。人民法院采取訴前財產(chǎn)保全措施后，被申請人提供擔保的，人民法院解除訴前財產(chǎn)保全措施。
可見，審計機關(guān)申請法院采取財產(chǎn)保全措施與《民事訴訟法》所稱的財產(chǎn)保全措施的主要不同是：第一，法律依據(jù)不同。前者的依據(jù)是《審計法》；后者的依據(jù)是《民事訴訟法》。第二，與民事訴訟的關(guān)系不同。前者與民事訴訟沒有任何關(guān)系；后者與民事訴訟密切相關(guān)，沒有民事訴訟就沒有財產(chǎn)保全，一般是在訴訟中采取保全措施，符合條件的可以申請訴前保全，但必須在采取保全措施后15日內(nèi)起訴。第三，標的物不同。前者的標的物是被審計單位違法取得的資產(chǎn)；后者的標的物是當事人的財產(chǎn)，不一定是違法的。第四，原因不同。前者的原因是被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)損害國家利益；后者的原因是擔心判決不能執(zhí)行，損害一方當事人的合法利益。第五，申請人的恒定性不同。前者的申請人永遠是審計機關(guān)，不能是被審計單位；后者的申請人則可以是雙方當事人中的任何一方。第六，人民法院的主動性不同。前者人民法院不能主動采取保全措施，只有審計機關(guān)申請，才能采?。缓笳邉t在必要時，人民法院可以主動采取訴中財產(chǎn)保全措施。同時，二者也有相同之處，表現(xiàn)為：第一，名稱相同。都叫財產(chǎn)保全措施。第二，方法相同。都是查封、扣押、凍結(jié)等方法。第三，執(zhí)行主體相同。都是由人民法院執(zhí)行。第四，申請錯誤所承擔的后果相同。都得賠償被申請人因財產(chǎn)保全所遭受的損失。
2.申請法院強制執(zhí)行權(quán)。
申請法院強制執(zhí)行權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位未按規(guī)定的期限執(zhí)行審計決定而申請人民法院強制執(zhí)行的權(quán)力。強制執(zhí)行權(quán)是人民法院的司法權(quán)，不是審計機關(guān)的行政權(quán)。對行政機關(guān)作出的具體行政行為當事人不執(zhí)行的，有兩種方法可以強制其執(zhí)行。一種是法律、法規(guī)賦予行政機關(guān)行政強制執(zhí)行權(quán)，由行政機關(guān)強制執(zhí)行；另一種是法律、法規(guī)不賦予行政機關(guān)行政強制執(zhí)行權(quán)，而由行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。行政強制執(zhí)行是指行政機關(guān)對不執(zhí)行具體行政行為的當事人依法采取強制措施，迫使其執(zhí)行具體行政行為或達到與執(zhí)行具體行政行為相同狀態(tài)的制度。法院強制執(zhí)行與行政強制執(zhí)行只有執(zhí)行主體不同，其他都相同。法院強制執(zhí)行由人民法院執(zhí)行，行政強制執(zhí)行由行政機關(guān)執(zhí)行。執(zhí)行的內(nèi)容、方式等都相同。目前，由行政機關(guān)強制執(zhí)行的情況很少，只有工商行政管理、稅務、海關(guān)、物價、外匯管理等少數(shù)行政機關(guān)擁有部分行政強制執(zhí)行權(quán)，如通知銀行扣款、劃撥款項，從工薪收入中扣繳罰沒款，將扣留的物資變價抵繳罰沒款，加收滯納金、滯報金等。絕大多數(shù)行政機關(guān)都沒有行政強制執(zhí)行權(quán)。有的原來有，后來沒有了。如審計機關(guān)，國務院于1988年發(fā)布的《中華人民共和國審計條例》第十六條規(guī)定，“被審計單位拒不繳納應繳的違法款項、罰款的，審計機關(guān)可以通知銀行扣繳?！本褪钦f，當時，審計機關(guān)依照該條例的規(guī)定擁有行政強制執(zhí)行權(quán)。但1994年全國人大常委會通過的《中華人民共和國審計法》取消了審計機關(guān)的行政強制執(zhí)行權(quán)。又如土地管理機關(guān)，1986年發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法》取消了1982年發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》規(guī)定的土地管理機關(guān)的行政強制執(zhí)行權(quán)。對作出具體行政行為沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)只能申請人民法院強制執(zhí)行，別無他法。之所以這樣，主要是為了限制行政機關(guān)的權(quán)力，防止行政機關(guān)濫用職權(quán)，將對絕大多數(shù)具體行政行為的強制執(zhí)行權(quán)盡可能地由法院行使，改行政強制執(zhí)行為法院強制執(zhí)行。
《審計法實施條例》第四十五條規(guī)定：“審計機關(guān)應當自審計決定生效之日起3個月內(nèi)，檢查審計決定的執(zhí)行情況。被審計單位未按規(guī)定期限和要求執(zhí)行審計決定的，審計機關(guān)應當責令執(zhí)行；仍不執(zhí)行的，申請人民法院強制執(zhí)行?！睂徲嫑Q定是審計機關(guān)對被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為，依法給予處理、處罰的行政法律文書，自送達被審計單位之日起生效，即具有法律約束力，不論被審計單位是否申請行政復議或提起行政訴訟，都必須執(zhí)行，因為申請復議或提起訴訟并不停止具體行政行為的執(zhí)行，除非有法律、法規(guī)規(guī)定的例外情況。但是，審計機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行必須以被審計單位對具體行政行為在法定期限內(nèi)不起訴又不履行為前提條件。如果在法定期限內(nèi)提起訴訟，那么就不能申請法院強制執(zhí)行。
一、審計機關(guān)權(quán)限的概念和意義
(一)審計機關(guān)權(quán)限的概念
審計機關(guān)的權(quán)限是指憲法和法律賦予審計機關(guān)在實施審計監(jiān)督過程中享有的權(quán)能，是審計機關(guān)的執(zhí)法手段。至于審計機關(guān)的內(nèi)部管理權(quán)限，則不在此列。審計機關(guān)的權(quán)限主要有如下四個特征：第一，法定性。審計機關(guān)的權(quán)限是《憲法》和法律所規(guī)定的?！稇椃ā返诰攀粭l和第一百零九條規(guī)定，審計機關(guān)“依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)”，這是審計機關(guān)享有權(quán)限的基本依據(jù)。審計監(jiān)督權(quán)是審計機關(guān)的總的權(quán)限，具體權(quán)限由法律、法規(guī)規(guī)定?！秾徲嫹ā泛汀秾徲嫹▽嵤l例》對審計機關(guān)的權(quán)限作了具體規(guī)定，將《憲法》的規(guī)定具體化了。第二，行政性。審計機關(guān)是行政機關(guān)，而且是行政執(zhí)法機關(guān)，審計機關(guān)的權(quán)限是行政權(quán)，是行政執(zhí)法權(quán)，不是司法權(quán)，也不是立法權(quán)。第三，主體恒定性。享有審計監(jiān)督權(quán)的只能是審計機關(guān)，其他機關(guān)、社會審計機構(gòu)(審計事務所、會計師事務所)等不得享有，否則即為越權(quán)，要承擔法律責任。第四，種類廣泛性。審計機關(guān)的權(quán)限種類較為廣泛，共有十幾種權(quán)限，不像其他行政機關(guān)的權(quán)限比較單一。
(二)審計機關(guān)權(quán)限的意義
我國審計機關(guān)的權(quán)限種類比外國審計機關(guān)的權(quán)限種類要多，也比我國其他行政機關(guān)的權(quán)限種類要多。法律之所以規(guī)定審計機關(guān)如此多的權(quán)限，其意義在于：第一，有利于落實《憲法》規(guī)定的審計機關(guān)依法行使審計監(jiān)督權(quán)?！稇椃ā分皇窃瓌t規(guī)定了審計機關(guān)享有審計監(jiān)督權(quán)，至于具體享有哪些權(quán)限，沒有規(guī)定，只能靠單行法律、法規(guī)作出具體規(guī)定，將憲法的原則規(guī)定具體化。而單行法律、法規(guī)具體化時，必須體現(xiàn)出憲法的立法意圖。我國除了審計機關(guān)還沒有哪個行政機關(guān)被規(guī)定在《憲法》里，可見審計機關(guān)的重要性，如此重要的機關(guān)若沒有較多的權(quán)限是很難履行《憲法》和法律賦予的職責的，所以單行法律、法規(guī)只有對審計機關(guān)作出較多權(quán)限的規(guī)定，才能體現(xiàn)出《憲法》的立法意圖。第二，有利于順利實施審計。審計機關(guān)是純監(jiān)督機關(guān)，對被審計單位沒有管理職責，與被審計單位不存在利害關(guān)系，若沒有一定的權(quán)限作保證，在實施審計時，難免受到被審計單位的阻礙、破壞、甚至拒絕，難以順利實施審計，影響審計機關(guān)發(fā)揮作用。在這方面，審計機關(guān)的要求報送資料權(quán)、檢查權(quán)、查詢存款權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、強制措施權(quán)、處罰權(quán)等起著非常重要的作用。第三，有利于維護國家財政、財務收支真實、合法、效益。審計機關(guān)通過行使處理處罰等權(quán)限，對被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支行為給予處理，對違反國家規(guī)定的財務收支行為給予處理和處罰，維護國家財經(jīng)秩序。第四，有利于提高審計機關(guān)權(quán)威性和威懾力。審計機關(guān)的審計監(jiān)督工作在維護國家的財經(jīng)秩序中發(fā)揮著重要的作用，但審計機關(guān)由于人力、財力所限，不可能同時對每一個國有單位都進行審計，也沒有必要都進行審計，這樣就必須提高審計機關(guān)的權(quán)威性，增強其威懾力，起到審一儆百之作用。同時，審計監(jiān)督是法定的正常的監(jiān)督，有問題的單位要審計，沒問題的單位也要審計，通過審計才能證明沒問題。對有問題的，審計機關(guān)要給予處理處罰；對沒問題的，審計機關(guān)要作出評價，給予表揚。在這方面，審計機關(guān)的處理處罰權(quán)、通報或公布審計結(jié)果權(quán)等起著非常重要的作用。二、審計機關(guān)權(quán)限的種類和內(nèi)容
審計機關(guān)的權(quán)限具體體現(xiàn)在《審計法》和《審計法實施條例》中的“審計機關(guān)權(quán)限”和“法律責任”兩章里。審計機關(guān)有16種權(quán)限：(1)要求報送資料權(quán)；(2)檢查權(quán)；(3)查詢存款權(quán)；(4)制止權(quán)；(5)調(diào)查取證權(quán)；(6)采取取證措施權(quán)；(7)暫時封存帳冊資料權(quán)；(8)通知暫停撥付款項權(quán)；(9)責令暫停使用款項權(quán)；(10)申請法院采取保全措施權(quán)；(11)建議給予行政處分權(quán)；(12)建議糾正違法規(guī)定權(quán)；(13)處理權(quán)；(14)處罰權(quán)；(15)申請法院強制執(zhí)行權(quán)；(16)通報或者公布審計結(jié)果權(quán)。其中，制止權(quán)、采取取證措施權(quán)、暫時封存帳冊資料權(quán)、通知暫停撥付款項權(quán)、責令暫停使用款項權(quán)，這五種權(quán)限可統(tǒng)稱為行政強制措施權(quán)。申請法院采取保全措施權(quán)、申請法院強制執(zhí)行權(quán)可統(tǒng)稱為申請權(quán)。建議給予行政處分權(quán)、建議糾正違法規(guī)定權(quán)可統(tǒng)稱為建議權(quán)。處理權(quán)、處罰權(quán)可統(tǒng)稱為處理處罰權(quán)。因此，這十六種權(quán)限可以歸納為九大類權(quán)限，即：要求報送資料權(quán)、檢查權(quán)、查詢存款權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、行政強制措施權(quán)、申請權(quán)、處理處罰權(quán)、通報或者公布審計結(jié)果權(quán)、建議權(quán)。
(一)要求報送資料權(quán)
要求報送資料權(quán)也稱資料索取權(quán)，是指審計機關(guān)在實施審計時，要求被審計單位按照規(guī)定的期限和要求提供或報送與財政收支、財務收支有關(guān)情況和資料的權(quán)力，被審計單位必須提供或報送，不得拒絕、拖延、謊報。這是實施審計的前提條件，否則就無法審計，因而各國審計法對此都有規(guī)定。我國《審計法》第三十一條規(guī)定：“審計機關(guān)有權(quán)要求被審計單位按照規(guī)定報送預算或者財務收支計劃、預算執(zhí)行情況、決算、財務報告，社會審計機構(gòu)出具的審計報告，以及其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料，被審計單位不得拒絕、拖延、謊報?！边@里的“按照規(guī)定”，是指按照審計機關(guān)規(guī)定的期限和要求。《審計法實施條例》第二十八條第一款明確規(guī)定“審計機關(guān)依法進行審計監(jiān)督時，被審計單位應當按照審計機關(guān)規(guī)定的期限和要求，向?qū)徲嫏C關(guān)提供與財政收支或者財務收支有關(guān)的情況和資料。”“社會審計機構(gòu)”包括審計事務所和會計師事務所。被審計單位在銀行和非銀行金融機構(gòu)設立帳戶的情況要不要向?qū)徲嫏C關(guān)提供?這個問題一直不明確，直到《審計法實施條例》發(fā)布才得以明確。該條例第二十八條第二款規(guī)定：“被審計單位向?qū)徲嫏C關(guān)提供的情況和資料，包括被審計單位在銀行和非銀行金融機構(gòu)設立帳戶的情況、委托社會審計機構(gòu)出具的審計報告、驗資報告、資產(chǎn)評估報告以及辦理企業(yè)、事業(yè)單位合并、分立、清算事宜出具的有關(guān)報告等?！苯Y(jié)合《審計法》和《審計法實施條例》的規(guī)定，被審計單位向?qū)徲嫏C關(guān)提供或報送的情況和資料主要有：
(1)在銀行和非銀行金融機構(gòu)設立帳戶的情況。
(2)預算。即經(jīng)過批準的政府、部門、其他國家機關(guān)、社會團體和其他單位的收支預算。 (3)財務收支計劃。即企業(yè)以貨幣形式預計一定時期內(nèi)資金的籌集、運用和分配的計劃。 (4)預算執(zhí)行情況。即預算收支進度、預算內(nèi)和預算外收支劃分、預算預備費的動用和預算周轉(zhuǎn)金的運用、預算收支平衡狀況。
(5)決算。即政府、部門、單位在每一預算年度終了后編制的年度會計報表和有關(guān)財務收支或生產(chǎn)經(jīng)營情況的說明書的總稱。通過決算，可以總括地反映并據(jù)以檢查各單位的財務、生產(chǎn)經(jīng)營活動、預算的執(zhí)行情況。
(6)財務報告。即反映單位財務狀況或經(jīng)營成果的書面文件，如資產(chǎn)負債表、損益表、現(xiàn)金流量表、附表及會計報表附注和財務情況說明書等。
(7)社會審計機構(gòu)出具的審計報告、驗資報告、資產(chǎn)評估報告以及辦理企業(yè)事業(yè)單位合并、分立、清算事宜出具的有關(guān)報告等。
(8)其他與財政收支或財務收支有關(guān)的資料。如有關(guān)的規(guī)范性文件、財務電算化資料等。 此外，根據(jù)《審計法實施條例》第二十九條的規(guī)定，各級人民政府財政部門、稅務部門和其他部門應當向本級審計機關(guān)報送下列資料：
(1)本級人民代表大會批準的本級預算和本級人民政府財政部門向本級各部門批復的預算，預算收入征收部門的年度收入計劃，以及本級各部門向所屬各單位批復的預算；
(2)本級預算收支執(zhí)行和預算收入征收部門的收入計劃完成情況月報、年報和決算，以及預算外資金收支決算和財政有償使用資金收支情況；
(3)綜合性財政稅務工作統(tǒng)計年報，情況簡報，財政、預算、稅務、財務和會計等規(guī)章制度；
(4)本級各部門匯總編制的本部門決算草案。
審計機關(guān)的要求報送資料權(quán)具有強制性，被審計單位必須按審計機關(guān)的要求報送資料、提供情況，否則追究法律責任。
(二)檢查權(quán)
檢查權(quán)是指審計機關(guān)實施審計時，對被審計單位的與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)進行檢查的權(quán)力。審計機關(guān)若沒有檢查權(quán)，則審計工作就無法開展。國外的審計立法都明確規(guī)定審計機關(guān)有權(quán)檢查被審計單位的帳目。如法國《審計法院法》規(guī)定，審計法院有權(quán)對擁有國家財產(chǎn)的組織機構(gòu)或接受審計法院檢查的法人機構(gòu)的帳目、供應、設備、工程及建筑物情況進行檢查。奧地利《審計法院法》規(guī)定，審計法院有權(quán)派員到現(xiàn)場檢查與被審計單位財務活動有關(guān)的帳冊、單據(jù)及其他憑證。新加坡《審計法》規(guī)定，審計長及其下屬工作人員不論何時，均有權(quán)檢查政府各部門、法院和議會帳目以及與這類帳目有關(guān)的所有帳簿、記錄、報稅單和報告等。馬來西亞《審計法》規(guī)定，審計長可對任何公共機構(gòu)的帳目進行檢查。我國《審計法》第三十二條規(guī)定：“審計機關(guān)進行審計時，有權(quán)檢查被審計單位的會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，被審計單位不得拒絕?！睂徲嫏C關(guān)是否有權(quán)檢查被審計單位運用電子計算機管理的財務會計核算系統(tǒng)?按照《審計法》第三十二條關(guān)于“其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料”的規(guī)定，是有權(quán)檢查的。但在實際工作中，有的被審計單位借口《審計法》沒有明文規(guī)定可以檢查財務電算化資料而與審計機關(guān)產(chǎn)生爭執(zhí)的事時有發(fā)生。為此，《審計法實施條例》第三十條明確規(guī)定：“審計機關(guān)有權(quán)檢查被審計單位運用電子計算機管理財政收支、財務收支的財務會計核算系統(tǒng)。被審計單位應當向?qū)徲嫏C關(guān)提供運用電子計算機儲存、處理的財政收支、財務收支電子數(shù)據(jù)以及有關(guān)資料。”結(jié)合《審計法》和《審計法實施條例》的規(guī)定，審計機關(guān)的檢查權(quán)涉及的資料和資產(chǎn)主要有：
1.會計憑證。即用來記載業(yè)務的發(fā)生、明確經(jīng)濟責任、作為記帳根據(jù)的書面證明。按照會計憑證填制的程序和用途，會計憑證可分為原始憑證和記帳憑證。對這兩種憑證，審計機關(guān)都有權(quán)檢查。審計機關(guān)通過檢查被審計單位的會計憑證，不僅可以看出帳簿記錄是否真實可靠，而且可以檢查出各項財政收支或者財務收支及其有關(guān)經(jīng)濟業(yè)務是否合法、合理、有效，揭示出被審計單位執(zhí)行財會法律、法規(guī)和具體會計制度的情況。
2.會計帳簿。即連續(xù)、系統(tǒng)、全面地對各項業(yè)務進行序時和分類記錄的帳簿。會計帳簿按照分類的概括性程度，可分為總分類帳和明細分類帳。對這兩種帳，審計機關(guān)都有權(quán)檢查。
3.會計報表。即綜合反映一定時期財務狀況和經(jīng)營成果的文件。按照《企業(yè)會計準則》的規(guī)定，我國企業(yè)的會計報表主要包括資產(chǎn)負債表、損益表、財務狀況變動表以及其他附表。
4.運用電子計算機管理財政收支、財務收支的財務會計核算系統(tǒng)，包括運用電子計算機儲存、處理的財政收支、財務收支電子數(shù)據(jù)以及有關(guān)資料等。
5.其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料。
6.資產(chǎn)。即被審計單位擁有或者控制的能以貨幣計量的經(jīng)濟資源，包括各種財產(chǎn)、債權(quán)以及其他權(quán)利。從會計的角度，資產(chǎn)可分為流動資產(chǎn)、長期投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、遞延資產(chǎn)和其他資產(chǎn)。
審計機關(guān)的檢查權(quán)具有強制性，被審計單位必須接受檢查，不得拒絕，不得轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料，不得轉(zhuǎn)移、隱匿所持有的違反國家規(guī)定取得的資產(chǎn)，否則追究法律責任。
(三)調(diào)查取證權(quán)
審計機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)是指審計機關(guān)就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查并取得證明材料的權(quán)力。調(diào)查取證權(quán)是審計機關(guān)行使審計監(jiān)督權(quán)的重要方式和必要條件。各國審計立法都有規(guī)定。如法國《審計法院法》規(guī)定，為執(zhí)行任務，審計人員擁有必需的調(diào)查權(quán)，調(diào)查內(nèi)容包括：詢問、了解情況、調(diào)查和鑒定。日本《會計檢查院法》規(guī)定，會計檢查院可以根據(jù)檢查需要，要求政府、公共團體和其他人員提供調(diào)查資料和證據(jù)。我國《審計法》第三十三條規(guī)定：“審計機關(guān)進行審計時，有權(quán)就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查，并取得有關(guān)證明材料。有關(guān)單位和個人應當支持、協(xié)助審計機關(guān)工作，如實向?qū)徲嫏C關(guān)反映情況，提供有關(guān)證明材料。”由此可見，審計機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)從內(nèi)容上來說，包括調(diào)查權(quán)和取證權(quán)。調(diào)查權(quán)是向有關(guān)單位和個人了解、查訪與審計事項有關(guān)問題的權(quán)力；取證權(quán)是通過調(diào)查取得與審計事項有關(guān)問題的證明材料的權(quán)力。調(diào)查取證的范圍是被審計單位以外的有關(guān)單位和個人。因為對被審計單位進行調(diào)查取證是審計監(jiān)督權(quán)的應有的含義，這是不言而喻的，無需單作規(guī)定。有關(guān)單位包括與審計事項有關(guān)的一切單位，如機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位、軍隊等。個人包括與審計事項有關(guān)的一切人員。調(diào)查取證的方法是多種多樣的，詢問有關(guān)人員、查閱有關(guān)資料、記錄、抄錄、復印、拍照等方法都可使用。根據(jù)《審計法》第三十八條第二款的規(guī)定，審計人員向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查時，應當出示審計人員的工作證件和審計通知書副本。這樣規(guī)定有利于增強行使審計調(diào)查權(quán)的嚴肅性和權(quán)威性，防止冒充審計人員的現(xiàn)象發(fā)生。
(四)查詢存款權(quán)
查詢存款權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位在金融機構(gòu)的各項存款具有查詢并取得證明材料的權(quán)力。這項權(quán)限與審計機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)密切相聯(lián)，是審計機關(guān)在調(diào)查取證過程中行使的一項權(quán)限?！秾徲嫹ā返谌龡l只規(guī)定了審計機關(guān)有權(quán)就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查，并取得證明材料，沒有明確規(guī)定審計機關(guān)在調(diào)查取證過程中，是否有權(quán)查詢被審計單位在金融機構(gòu)的存款并取得證明材料。在實際工作中，由于對《審計法》第三十三條的規(guī)定理解不同，導致審計機關(guān)無法查詢被審計單位在金融機構(gòu)的存款，更無法取得證明材料。因為《商業(yè)銀行法》第三十條規(guī)定，“對單位的存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個人查詢，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。據(jù)此，一些商業(yè)銀行以《審計法》沒有明文規(guī)定為由，拒絕審計機關(guān)查詢被審計單位在商業(yè)銀行的存款。這樣就影響了審計工作的正常進行，影響了審計機關(guān)的權(quán)威性。為此，《審計法實施條例》第三十一條第一款規(guī)定：“審計機關(guān)就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查時，有權(quán)查詢被審計單位在金融機構(gòu)的各項存款，并取得證明材料；有關(guān)金融機構(gòu)應當予以協(xié)助，并提供證明材料。”《審計法實施條例》是國務院制定的行政法規(guī)，審計機關(guān)的查詢存款權(quán)就以行政法規(guī)的形式被明文規(guī)定下來了，這樣就與《商業(yè)銀行法》第三十條的規(guī)定相銜接，而且，審計機關(guān)不限于僅可向商業(yè)銀行查詢并取得證明材料，而可以向所有的金融機構(gòu)查詢并取得證明材料，包括商業(yè)銀行和非銀行金融機構(gòu)?！秾徲嫹▽嵤l例》的這一規(guī)定，還與該條例第二十八條第二款關(guān)于被審計單位向?qū)徲嫏C關(guān)提供在銀行和非銀行金融機構(gòu)設立帳戶的情況相對應，操作性強。
根據(jù)1998年10月14日《審計署、中國人民銀行關(guān)于審計機關(guān)在審計執(zhí)法過程中查詢被審計單位存款問題的通知》的規(guī)定，審計機關(guān)在查詢被審計單位在金融機構(gòu)的各項存款時，應當出具縣級以上審計機關(guān)負責人簽發(fā)的協(xié)助查詢存款通知書、工作證件和審計通知書副本。審計機關(guān)應當提供被審計單位的開戶銀行名稱、帳戶名稱和帳號，由金融機構(gòu)負責人指定具體業(yè)務部門提供有關(guān)被審計單位存款的情況和資料。對因群眾舉報等原因，審計機關(guān)無法提供帳戶名稱和帳號的，審計機關(guān)應當作出說明，有關(guān)金融機構(gòu)應當積極協(xié)助。審計機關(guān)在查詢存款或者查閱有關(guān)資料時，可以抄錄、復印或者拍照，但不得將原件帶走。對金融機構(gòu)提供的有關(guān)資料，審計機關(guān)負有保密的義務。審計機關(guān)在取得有關(guān)證明材料后，應當注明來源，并由提供證明材料的金融機構(gòu)簽名或者蓋章。審計機關(guān)需要到異地查詢被審計單位在金融機構(gòu)的存款時，可以直接到異地金融機構(gòu)查詢，不受審計管轄范圍的限制。 (五)行政強制措施權(quán)
審計機關(guān)的行政強制措施權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支的行為、正在或者可能違法處理與財政收支或者財務收支有關(guān)資料的行為、正在違法處理違法取得的資產(chǎn)的行為，采取或者通知有關(guān)部門采取的強制手段的權(quán)力。
行政法學理論按照采取行政強制措施時間先后的不同，將行政強制措施分為強制預防和強制制止。強制預防是指行政機關(guān)對可能危害社會秩序的人、物或者行為依法采取強制手段，以預防危害社會秩序事件發(fā)生的行政行為。其特征是強制手段采取在危害事件發(fā)生之前。其目的是預防危害事件的發(fā)生。如《行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定的對行政處罰證據(jù)的先行登記保存，就屬于強制預防的行政強制措施。其目的是預防證據(jù)滅失或者以后難以取得。 強制制止是指行政機關(guān)對正在危害社會秩序的人、物或者行為依法采取強制手段，以制止危害社會秩序事件繼續(xù)存在的行政行為。其特征是強制手段采取在危害事件發(fā)生之后、結(jié)束之前。其目的是制止危害事件的繼續(xù)。如對傳染病人采取的強制隔離治療措施，其目的是制止傳染病繼續(xù)的傳播；對篡改會計憑證行為的制止，其目的是制止危害財會秩序事件的繼續(xù)。這些都屬于強制制止的行政強制措施。審計機關(guān)的行政強制措施多數(shù)屬于強制制止類，少數(shù)屬于強制預防類。
此外，審計機關(guān)的行政強制措施按照采取措施的主體不同，可分為直接強制措施和間接強制措施。直接強制措施是指審計機關(guān)依法直接采取的行政強制手段，如暫時封存帳冊資料。間接強制措施是指審計機關(guān)依法通知有關(guān)部門采取行政強制手段，有關(guān)部門必須依照通知采取行政強制手段，如通知對被審計單位資金撥付負有管理職責或者對其資金使用負有監(jiān)督職責的部門暫停撥付被審計單位的有關(guān)款項。不管是直接強制措施，還是間接強制措施，強制措施的權(quán)力必須得到執(zhí)行。如果被審計單位對這種具體行政行為不服，均可依照《行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟。
根據(jù)《審計法》第三十四條、第四十二條、第四十三條和《審計法實施條例》第三十二條、第三十三條、第五十條、第五十一條的規(guī)定，審計機關(guān)的行政強制措施權(quán)有：制止權(quán)、采取取證措施權(quán)、暫時封存帳冊資料權(quán)、通知暫停撥付款項權(quán)、責令暫停使用款項權(quán)。共五項。分別闡述如下：
1.制止權(quán)。這是審計機關(guān)的直接強制措施權(quán)，屬于強制制止的行政強制措施權(quán)。制止權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支的行為、正在違法處理與財政收支或者財務收支有關(guān)資料的行為、正在違法處理違法取得的資產(chǎn)的行為，采取的責令停止違法行為的強制手段的權(quán)力?！秾徲嫹ā返谌臈l第二款規(guī)定：“審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為，有權(quán)予以制止”制止無效的，經(jīng)縣級以上審計機關(guān)負責人的批準，可以行使通知暫停撥付款項權(quán)。第四十二條第一款規(guī)定：“審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)被審計單位違反本法規(guī)定，轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料的，有權(quán)予以制止。”會計憑證、會計帳簿、會計報表、以及其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料可統(tǒng)稱為財會資料。制止的方式一般為責令立即停止違法行為。根據(jù)《審計法實施條例》第五十條的規(guī)定，對被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄財會資料的，審計機關(guān)除有權(quán)予以制止外，還可以責令交出、改正或者采取措施予以補救，并有權(quán)采取取證措施。必要時，經(jīng)審計機關(guān)負責人批準，可以行使暫時封存帳冊資料權(quán)。《審計法》第四十三條第一款規(guī)定：“被審計單位違反本法規(guī)定，轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的，審計機關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)予以制止，或者申請法院采取保全措施?！薄秾徲嫹▽嵤l例》第五十一條重申了這一規(guī)定。根據(jù)《審計法實施條例》第三十三條第一款的規(guī)定，這里違法取得的資產(chǎn)包括：
(1)弄虛作假騙取的財政撥款、銀行貸款以及物資；
(2)違反國家規(guī)定享受國家補貼、補助、貼息、免息、減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠政策取得的資產(chǎn)；
(3)違反國家規(guī)定向他人收取的款項、實物；
(4)違反國家規(guī)定處分國有資產(chǎn)取得的收益；
(5)違反國家規(guī)定取得的其他資產(chǎn)。
根據(jù)《審計法》和《審計法實施條例》的規(guī)定，審計機關(guān)的制止權(quán)在三種情況下行使：一是被審計單位正在進行違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支行為時；二是被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄財會資料時；三是被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)時。行使制止權(quán)無需經(jīng)審計機關(guān)負責人批準，實施審計的審計人員當場就可制止。
2.采取取證措施權(quán)。這是審計機關(guān)的直接強制措施權(quán)，屬于強制預防的行政強制措施權(quán)。這是《審計法實施條例》第三十二條賦予審計機關(guān)的一項權(quán)力。該條規(guī)定：“審計機關(guān)有根據(jù)認為被審計單位可能轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料的，有權(quán)采取取證措施”。采取取證措施權(quán)是一項規(guī)定比較籠統(tǒng)的權(quán)限，雖然審計機關(guān)究竟可以采取哪些措施沒有明確規(guī)定，但可以理解為行政執(zhí)法中凡可采用的取證措施皆可采用。如采取證據(jù)的先行登記保存措施肯定是可以的。因為先行登記保存在《行政處罰法》里已有明確規(guī)定。該法第三十七條第二款規(guī)定：“行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內(nèi)作出處理決定，在此期間，當事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)?！毕刃械怯洷４婺芷鸬焦潭ê捅Ｗo證據(jù)的作用，防止證據(jù)滅失或者以后難以取得。根據(jù)審計署于1996年12月16日發(fā)布的《審計機關(guān)審計行政強制性措施的規(guī)定》的規(guī)定，審計機關(guān)采取先行登記保存措施，應當向被審計單位制發(fā)登記保存通知書和予以登記保存的財會資料清單。清單一式兩份，由審計機關(guān)和被審計單位蓋章，雙方各存一份。審計機關(guān)采取先行登記保存措施后，應當在7日內(nèi)及時作出處理決定。
3.暫時封存帳冊資料權(quán)。這是審計機關(guān)的直接強制措施權(quán)，屬于強制預防的行政強制措施權(quán)。暫時封存帳冊資料權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位可能違法處理與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料的，采取的暫時封存其帳冊資料的權(quán)力。這是《審計法實施條例》第三十二條賦予審計機關(guān)的一項權(quán)力。該條規(guī)定：“審計機關(guān)有根據(jù)認為被審計單位可能轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料的，有權(quán)采取取證措施；必要時，經(jīng)審計機關(guān)負責人批準，有權(quán)暫時封存被審計單位與違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支有關(guān)的帳冊資料?！备鶕?jù)《審計機關(guān)審計行政強制性措施的規(guī)定》的規(guī)定，審計機關(guān)采取暫時封存帳冊資料的措施，應當向被審計單位制發(fā)暫時封存帳冊資料通知書和予以暫時封存的有關(guān)帳冊資料清單。清單一式兩份，由審計機關(guān)和被審計單位蓋章，雙方各存一份。這里的帳冊資料包含有被審計單位運用計算機管理財政收支、財務收支的會計核算系統(tǒng)。暫時封存的帳冊資料可以由被審計單位保存，也可以由審計機關(guān)保存。審計機關(guān)行使暫時封存帳冊資料權(quán)時，應當注意四個問題：第一，必須確實有根據(jù)認為被審計單位可能轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄與財政收支或者財務收支有關(guān)的資料，如果沒有根據(jù)，則不要輕易行使該項權(quán)力。第二，必須是審計機關(guān)認為必要時，才能行使該項權(quán)力。什么叫“必要時”，《審計法實施條例》沒作規(guī)定，可由審計機關(guān)根據(jù)具體情況決定。一般是采取取證措施后被審計單位仍有可能轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄財會資料時，就是“必要時”；或者審計機關(guān)根據(jù)具體情況認為若采取取證措施不足以預防被審計單位的上述違法行為而需要直接封存帳冊資料時，也是“必要時”。第三，必須經(jīng)審計機關(guān)負責人批準。不經(jīng)審計機關(guān)負責人批準，審計人員不得擅自行使該項權(quán)力。第四，當被審計單位已沒有可能轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄財會資料時，審計機關(guān)應當及時解除封存帳冊資料的強制措施。
4.通知暫停撥付款項權(quán)。這是審計機關(guān)的間接強制措施權(quán)，屬于強制制止的行政強制措施權(quán)。通知暫停撥付款項權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支行為轉(zhuǎn)移或隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為，經(jīng)制止無效后，通知有關(guān)部門暫停撥付有關(guān)款項的權(quán)力。《審計法》第三十四條第二款規(guī)定：“審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為，有權(quán)予以制止；制止無效的，經(jīng)縣級以上審計機關(guān)負責人批準，通知財政部門和有關(guān)主管部門暫停撥付與違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為直接有關(guān)的款項，已經(jīng)撥付的，暫停使用。采取該項措施不得影響被審計單位合法的業(yè)務活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動。”這里的有關(guān)主管部門是指對被審計單位的資金撥付負有管理職責或者對其資金使用負有監(jiān)督職責的部門、單位，如政府部門、國有金融機構(gòu)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織。對被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為，審計機關(guān)根據(jù)《審計法》第四十三條第一款、《審計法實施條例》第五十一條的規(guī)定予以制止，制止無效的，可以申請法院采取保全措施。此外，《審計法實施條例》第三十三條第二款規(guī)定：“審計機關(guān)依照法定程序，可以通知對被審計單位資金撥付負有管理職責或者對其資金使用負有監(jiān)督職責的部門，暫停撥付與違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為直接有關(guān)的款項；已經(jīng)撥付的，暫停使用?！边@就是說，審計機關(guān)的通知暫停撥付款項權(quán)在兩種情況下行使：一是被審計單位正在進行違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支行為，經(jīng)制止無效的；二是被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)，經(jīng)制止無效的。審計機關(guān)行使該項權(quán)力應注意五個問題：第一，對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支行為、財務收支行為或者轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得資產(chǎn)的行為制止無效。第二，對正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為制止無效后行使該項權(quán)力時，應當經(jīng)審計機關(guān)負責人批準；對轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得資產(chǎn)的行為經(jīng)制止無效后行使該項權(quán)力時是否經(jīng)審計機關(guān)負責人批準，《審計法實施條例》沒作明確規(guī)定，實際上也得經(jīng)審計機關(guān)負責人批準。第三，對正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為制止無效后行使該項權(quán)力，不得影響被審計單位合法的業(yè)務活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動；對轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為制止無效后行使該項權(quán)力是否也不得影響被審計單位合法的業(yè)務活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動，《審計法實施條例》沒作規(guī)定，可以比照《審計法》第三十四條第二款的規(guī)定執(zhí)行。第四，當被審計單位已停止違法行為改正錯誤時，審計機關(guān)應當通知有關(guān)部門及時解除暫停撥付款項措施。第五，被審計單位如果對該項強制措施不服而向人民法院提起行政訴訟，則被告只能是審計機關(guān)，而不是依照審計機關(guān)通知采取暫停撥付款項行為的有關(guān)部門。
5.責令暫停使用款項權(quán)。這是審計機關(guān)的直接強制措施權(quán)，屬于強制制止的行政強制措施權(quán)。責令暫停使用款項權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支行為、轉(zhuǎn)移或隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為經(jīng)制止無效而責令其暫停使用有關(guān)部門已經(jīng)撥付的有關(guān)款項的權(quán)力。《審計法》第三十四條第二款規(guī)定：“審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為，有權(quán)予以制止；制止無效的，經(jīng)縣級以上審計機關(guān)負責人批準，通知財政部門和有關(guān)主管部門暫停撥付與違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為直接有關(guān)的款項，已經(jīng)撥付的，暫停使用。采取該項措施不得影響被審計單位合法的業(yè)務活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動。”這里的有關(guān)主管部門是指對被審計單位的資金撥付負有管理職責或者對其資金使用負有監(jiān)督職責的部門、單位，如政府部門、國有金融機構(gòu)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織。對被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為，審計機關(guān)根據(jù)《審計法》第四十三條第一款、《審計法實施條例》第五十一條的規(guī)定予以制止，制止無效的，可以申請法院采取保全措施。此外，《審計法實施條例》第三十三條第二款規(guī)定：“審計機關(guān)依照法定程序，可以通知對被審計單位資金撥付負有管理職責或者對其資金使用負有監(jiān)督職責的部門，暫停撥付與違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為直接有關(guān)的款項；已經(jīng)撥付的，暫停使用?！边@就是說，審計機關(guān)的責令暫停使用款項權(quán)在兩種情況下行使：一是被審計單位正在進行違反國家規(guī)定的財政收支或者財務收支行為經(jīng)制止無效而有關(guān)部門已經(jīng)撥付有關(guān)款項的；二是被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)經(jīng)制止無效而有關(guān)部門已經(jīng)撥付有關(guān)款項的。審計機關(guān)行使暫停使用款項權(quán)應注意的問題與行使通知暫停撥付款項權(quán)應注意的問題基本相同，不再贅述。
(六)申請權(quán)
審計機關(guān)的申請權(quán)是指審計機關(guān)申請人民法院采取保全措施或者強制執(zhí)行的權(quán)力。分為申請法院采取保全措施權(quán)和申請法院強制執(zhí)行權(quán)兩種權(quán)力。采取保全措施權(quán)或強制執(zhí)行權(quán)是法院的司法權(quán)，不是審計機關(guān)的行政權(quán)。正是由于審計機關(guān)沒有這兩項權(quán)力，所以才申請法院行使此權(quán)。如果審計機關(guān)本身就擁有這兩項權(quán)力，就不用申請了。
1.申請法院采取保全措施權(quán)。
申請法院采取保全措施權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的，申請法院采取的保證資產(chǎn)不被轉(zhuǎn)移、隱匿的強制措施的權(quán)力。這里的強制措施是人民法院依照《民事訴訟法》的規(guī)定采取的民事強制措施，可簡稱為司法強制措施，以區(qū)別于審計機關(guān)的行政強制措施?！秾徲嫹ā返谒氖龡l第一款規(guī)定：“被審計單位違反本法規(guī)定，轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的，審計機關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)予以制止，或者申請法院采取保全措施?！薄秾徲嫹▽嵤l例》第五十一條也規(guī)定審計機關(guān)可以“依法申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施”。這就是說，被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)時，審計機關(guān)就可以行使申請法院采取保全措施權(quán)。而法院對財產(chǎn)保全的方法在《民事訴訟法》里已有規(guī)定。該法第九十四條第二款規(guī)定：“財產(chǎn)保全采取查封、扣押、凍結(jié)或者法律規(guī)定的其他方法”。查封是指人民法院將被申請人的財物登記造冊、粘貼封條、就地封存，不得擅自移動和處理的司法行為?？垩菏侵溉嗣穹ㄔ簩⒈簧暾埲说呢斘锞偷乜哿艋虍惖乜哿舯４?，被申請人不得動用和處分的司法行為。凍結(jié)是指人民法院通知銀行或其他金融機構(gòu)不準被申請人提取或處分其存款的司法行為。法律規(guī)定的其他方法是指其他法律規(guī)定的上述方法以外的其他方法，如提取被申請人的收入等。
審計機關(guān)申請法院采取財產(chǎn)保全措施與《民事訴訟法》所稱的財產(chǎn)保全措施有所不同?！睹袷略V訟法》所稱的財產(chǎn)保全是指人民法院在對民事案件立案前或立案后作出判決前，為保證將來作出的生效判決得到順利執(zhí)行，而對一方當事人的財產(chǎn)或爭議的標的物采取的強制措施。分為訴中財產(chǎn)保全和訴前財產(chǎn)保全。訴中財產(chǎn)保全也稱訴訟財產(chǎn)保全，是指人民法院對正在審理的民事、經(jīng)濟案件，在尚未作出判決前，為保證生效判決的順利執(zhí)行，對一方當事人的財產(chǎn)或爭議的標的物采取的強制措施。如一方當事人有將爭議的標的物出賣、轉(zhuǎn)移、隱匿、毀壞或?qū)幾h的財產(chǎn)揮霍的可能，或者爭議的標的物無法長期保存，將使判決不能執(zhí)行或難以執(zhí)行，在此情況下就可采取訴中財產(chǎn)保全措施。人民法院可以根據(jù)對方當事人的申請作出訴中財產(chǎn)保全的裁定；當事人沒有提出申請的，人民法院在必要時也可以主動裁定采取財產(chǎn)保全措施。人民法院采取訴中財產(chǎn)保全措施，可以責令申請人提供擔保；申請人不提供擔保的，駁回申請。申請有錯誤的，被申請人應當賠償被申請人因財產(chǎn)保全所遭受的損失。人民法院采取訴中財產(chǎn)保全措施后，被申請人提供擔保的，人民法院解除訴中財產(chǎn)保全措施。訴前財產(chǎn)保全是指因情況緊急，利害關(guān)系人不立即申請財產(chǎn)保全將會使其合法權(quán)益受到難以彌補的損害，在起訴前向人民法院申請采取的財產(chǎn)保全措施，以保證將來的判決得到順利執(zhí)行。如對方有將爭議的標的物轉(zhuǎn)移國外、隱匿等的可能，將使判決不能執(zhí)行，損害利害關(guān)系人的合法權(quán)益，在此情況下利害關(guān)系人就可申請訴前財產(chǎn)保全。申請人申請訴前財產(chǎn)保全，必須提供擔保，不提供擔保的，駁回申請。申請人必須在人民法院采取保全措施后15日內(nèi)起訴，不起訴的，人民法院解除財產(chǎn)保全措施。申請有錯誤的，申請人應當賠償被申請人因財產(chǎn)保全所遭受的損失。人民法院采取訴前財產(chǎn)保全措施后，被申請人提供擔保的，人民法院解除訴前財產(chǎn)保全措施。
可見，審計機關(guān)申請法院采取財產(chǎn)保全措施與《民事訴訟法》所稱的財產(chǎn)保全措施的主要不同是：第一，法律依據(jù)不同。前者的依據(jù)是《審計法》；后者的依據(jù)是《民事訴訟法》。第二，與民事訴訟的關(guān)系不同。前者與民事訴訟沒有任何關(guān)系；后者與民事訴訟密切相關(guān)，沒有民事訴訟就沒有財產(chǎn)保全，一般是在訴訟中采取保全措施，符合條件的可以申請訴前保全，但必須在采取保全措施后15日內(nèi)起訴。第三，標的物不同。前者的標的物是被審計單位違法取得的資產(chǎn)；后者的標的物是當事人的財產(chǎn)，不一定是違法的。第四，原因不同。前者的原因是被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)損害國家利益；后者的原因是擔心判決不能執(zhí)行，損害一方當事人的合法利益。第五，申請人的恒定性不同。前者的申請人永遠是審計機關(guān)，不能是被審計單位；后者的申請人則可以是雙方當事人中的任何一方。第六，人民法院的主動性不同。前者人民法院不能主動采取保全措施，只有審計機關(guān)申請，才能采?。缓笳邉t在必要時，人民法院可以主動采取訴中財產(chǎn)保全措施。同時，二者也有相同之處，表現(xiàn)為：第一，名稱相同。都叫財產(chǎn)保全措施。第二，方法相同。都是查封、扣押、凍結(jié)等方法。第三，執(zhí)行主體相同。都是由人民法院執(zhí)行。第四，申請錯誤所承擔的后果相同。都得賠償被申請人因財產(chǎn)保全所遭受的損失。
2.申請法院強制執(zhí)行權(quán)。
申請法院強制執(zhí)行權(quán)是指審計機關(guān)對被審計單位未按規(guī)定的期限執(zhí)行審計決定而申請人民法院強制執(zhí)行的權(quán)力。強制執(zhí)行權(quán)是人民法院的司法權(quán)，不是審計機關(guān)的行政權(quán)。對行政機關(guān)作出的具體行政行為當事人不執(zhí)行的，有兩種方法可以強制其執(zhí)行。一種是法律、法規(guī)賦予行政機關(guān)行政強制執(zhí)行權(quán)，由行政機關(guān)強制執(zhí)行；另一種是法律、法規(guī)不賦予行政機關(guān)行政強制執(zhí)行權(quán)，而由行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。行政強制執(zhí)行是指行政機關(guān)對不執(zhí)行具體行政行為的當事人依法采取強制措施，迫使其執(zhí)行具體行政行為或達到與執(zhí)行具體行政行為相同狀態(tài)的制度。法院強制執(zhí)行與行政強制執(zhí)行只有執(zhí)行主體不同，其他都相同。法院強制執(zhí)行由人民法院執(zhí)行，行政強制執(zhí)行由行政機關(guān)執(zhí)行。執(zhí)行的內(nèi)容、方式等都相同。目前，由行政機關(guān)強制執(zhí)行的情況很少，只有工商行政管理、稅務、海關(guān)、物價、外匯管理等少數(shù)行政機關(guān)擁有部分行政強制執(zhí)行權(quán)，如通知銀行扣款、劃撥款項，從工薪收入中扣繳罰沒款，將扣留的物資變價抵繳罰沒款，加收滯納金、滯報金等。絕大多數(shù)行政機關(guān)都沒有行政強制執(zhí)行權(quán)。有的原來有，后來沒有了。如審計機關(guān)，國務院于1988年發(fā)布的《中華人民共和國審計條例》第十六條規(guī)定，“被審計單位拒不繳納應繳的違法款項、罰款的，審計機關(guān)可以通知銀行扣繳?！本褪钦f，當時，審計機關(guān)依照該條例的規(guī)定擁有行政強制執(zhí)行權(quán)。但1994年全國人大常委會通過的《中華人民共和國審計法》取消了審計機關(guān)的行政強制執(zhí)行權(quán)。又如土地管理機關(guān)，1986年發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法》取消了1982年發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》規(guī)定的土地管理機關(guān)的行政強制執(zhí)行權(quán)。對作出具體行政行為沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)只能申請人民法院強制執(zhí)行，別無他法。之所以這樣，主要是為了限制行政機關(guān)的權(quán)力，防止行政機關(guān)濫用職權(quán)，將對絕大多數(shù)具體行政行為的強制執(zhí)行權(quán)盡可能地由法院行使，改行政強制執(zhí)行為法院強制執(zhí)行。
《審計法實施條例》第四十五條規(guī)定：“審計機關(guān)應當自審計決定生效之日起3個月內(nèi)，檢查審計決定的執(zhí)行情況。被審計單位未按規(guī)定期限和要求執(zhí)行審計決定的，審計機關(guān)應當責令執(zhí)行；仍不執(zhí)行的，申請人民法院強制執(zhí)行?！睂徲嫑Q定是審計機關(guān)對被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為，依法給予處理、處罰的行政法律文書，自送達被審計單位之日起生效，即具有法律約束力，不論被審計單位是否申請行政復議或提起行政訴訟，都必須執(zhí)行，因為申請復議或提起訴訟并不停止具體行政行為的執(zhí)行，除非有法律、法規(guī)規(guī)定的例外情況。但是，審計機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行必須以被審計單位對具體行政行為在法定期限內(nèi)不起訴又不履行為前提條件。如果在法定期限內(nèi)提起訴訟，那么就不能申請法院強制執(zhí)行。