第一講 社會政策的基本概念及基本原理
從全世界范圍看，社會政策已經(jīng)是一個相當成熟的學科領(lǐng)域。但是在中國許多人對“社會政策”及一些相關(guān)的概念還比較生疏。近年來，學術(shù)界和政府文獻及大學教科書中逐漸開始使用“社會政策”的概念，但在理解和使用這一概念及其他一些相關(guān)的概念時仍有一些歧義。因此在我們系統(tǒng)學習社會政策知識之前，首先需要搞清楚什么是“社會政策”。
作為本系列講座的第一講，本講首先介紹和分析在社會政策學科領(lǐng)域中基礎(chǔ)和核心的概念，即“社會政策”的基本概念。在現(xiàn)代社會中，社會政策是政府公共政策體系中的一個重要類別。因此在分析社會政策基本概念之前，首先要簡要地討論什么是“公共政策”，然后界定“社會政策”概念中“社會”的涵義，即這一概念所概括的政策行動的具體領(lǐng)域。而要理解什么是“公共政策”，又首先需要對什么是“政策”做一簡要的分析。
第一節(jié)社會政策的基本概念
一、政策與公共政策
(一) 政策的概念
“政策”一詞大概是當今各國政治、經(jīng)濟和社會生活中最常用的術(shù)語之一。在各種不同的場合，“政策”一詞有不同的含義。因此，我們需要從其一般的含義入手，深入地分析這一概念在政治、經(jīng)濟和社會生活中更廣泛的意義。
1． “政策”的基本含義
按照《現(xiàn)代漢語詞典》的定義，“政策”是指“國家和政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動準則”，即政策主要是指政府和政黨有關(guān)行動的規(guī)則體系。我們平時所說的“按政策辦事”、“嚴格執(zhí)行政策”，一般是指這種狹義的政策含義。但從其廣義上看，政策除了包含規(guī)則體系的含義之外，還包含了政府和政黨為實現(xiàn)其目標而制定的總體方針和具體行動的體系。在政府文獻和政策研究文獻中所用的“公共政策”、“經(jīng)濟政策”、“環(huán)境政策”等都包含了政府或政黨在相關(guān)領(lǐng)域中的基本方針和具體行動的體系。本書中所用的“社會政策”也是在這種廣義上的政策概念。
2． 政策的基本特征
在對政策概念進行定義之前，需要先對政策的基本特征進行簡要的分析，以便更清楚地把握政策概念的本質(zhì)屬性，以及政策行動與其他社會行動之間的關(guān)系。
（1）政策是有組織的活動
首先，政策是指由特定的組織發(fā)起和實施的行動體系，以及圍繞這種行動而制定的規(guī)則體系。也就是說，政策行動是一種有組織的行動，它是由特定的組織制訂方案和規(guī)則，通過特定的組織及組織體系來調(diào)動資源并加以實施的行動過程。從這個角度看，政策行動不同于群眾自發(fā)形成的活動，也不同于一般意義上的社會運動。制定和實施政策的組織被稱為政策的主體。
（2）政策具有明確目的性和方向性
政府、政黨和其他各類組織為了實現(xiàn)其組織的目標，需要有步驟地采取各種各樣的具體行動。同時，各類組織面臨各種各樣內(nèi)部和外部的影響因素，也需要隨時做出各種行動上的反應(yīng)。社會中的各類組織（尤其是擔負復(fù)雜任務(wù)的組織）都需要通過一定的政策來保證各種具體行動的方向性和計劃性。任何政策都有具體的目標，它們或者是為了實現(xiàn)長遠的組織目標，或者是為了有計劃地處理眼前的各種事務(wù)，或者二者兼有。沒有明確目的的隨意行動不能被看成是一種政策。
（3）政策具有明確的行動內(nèi)容。
任何一項政策除了具有一定的目標之外，還必須要有明確的行動內(nèi)容。這一點是一個組織的政策與組織目標的不同之處。只有當一個政府或政黨在一定組織目標的指導(dǎo)下，著手制訂了一系列有關(guān)的法規(guī)，或者制定了具體的行動計劃，并且有了完成這一計劃的具體行動內(nèi)容、方案和手段時，才能說這個政府或政黨已經(jīng)有了一定的政策。
（4）政策是規(guī)則體系與行動體系的結(jié)合
從行動內(nèi)容上看，政策既可以是某一組織為某類活動制訂的一套規(guī)則體系，也可以是這一組織具體實施或參與的活動，并且在很多情況下是兼有制訂規(guī)則體系和實施具體的行動。作為一套規(guī)則體系，它表現(xiàn)為各種法律、法規(guī)、條例、規(guī)定等；而作為實施或參與的具體活動，它又表現(xiàn)為各類組織為完成各項任務(wù)而制訂的各種計劃、方案、措施和各種具體的活動項目，以及在此過程中所投入的人力和經(jīng)費等。
3． 政策概念的定義
根據(jù)以上對政策基本特征的分析，我們可以對“政策“概念做出如下的定義：“政策是指政府、政黨或其它組織為實現(xiàn)其目標而制定的各種規(guī)則和采取的各種行動的總和?！边@一定義包括了三層含義。第一，政策的主體可以是社會中的各種組織，但政府和政黨的政策體系在社會中的影響；第二，政策的目標是為了實現(xiàn)組織的目標，以及圍繞組織的目標而有序地處理各項日常事務(wù)；第三，政策包含了規(guī)則體系和各種具體的行動。
4．政策概念與其它一些概念的關(guān)系
（1）政策與制度
“制度”（或“社會制度”）主要指一種規(guī)范體系，以及與其相對應(yīng)的結(jié)構(gòu)（組織或群體等）和必要的物質(zhì)條件。而政策是一個組織為達其目標而采取的行動。政策與制度之間有許多相通之處，首先，政策中包含了規(guī)則的要素，這與制度是相通的；其次，絕大部分政策往往都是在既定的制度基礎(chǔ)上制定和實施的。再有，政策行動可以建立一套新的制度或改變現(xiàn)有的制度，即政策行動的成果可以轉(zhuǎn)化為一定的制度。
但另一方面，政策與制度也有一些不同之處。
首先從基本視角上看，制度主要是指一套既定的規(guī)則、結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范，而政策則主要是指一個組織在一個領(lǐng)域中的行動體系。制度概念是從靜態(tài)的視角，而政策概念則主要是從動態(tài)的視角去反映一個領(lǐng)域的狀況。
其次，就規(guī)范的要素而言，盡管政策和制度都包含了規(guī)范的要素，但制度概念所包含的規(guī)范要素主要是一種客觀的、既定的規(guī)范體系。而政策概念中的規(guī)范要素主要是指一個組織制訂和實施特定規(guī)范體系的行動。
再有，從產(chǎn)生的方式上看，制度既可以是自上而下規(guī)定的，也可以是以約定俗成的方式自然形成的；而政策則是一個組織有目的地制定和實施的?；蛘哒f，制度可以是內(nèi)部自發(fā)的和自然形成的，但政策卻是人為的。
（2）政策與立法
在當代各國，政府的政策往往通過立法和行政的方式來頒布和實施，也就是說，立法和行政是實施政策的兩類主要的手段。政府的政策與國家的立法和政府的行政過程密切相關(guān)，但又不完全等同。
政府的政策與國家的立法具有交叉關(guān)系。在許多國家中，政府的相當一部分政策都通過國家立法的形式來制定并頒布實施。通過國家立法的形式來頒布和實施政策具有雙重的意義。首先，通過國家的立法程序可以使政府的政策更能夠代表民眾的意愿，能夠更好地體現(xiàn)民意和民主決策的原則，同時也會使各種政策具有更堅實的民眾基礎(chǔ)。其次，以立法的形式來確立一項政策能夠使該政策具有更強的權(quán)威性。
（3）政策與行政
行政一般指政府機構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)代表國家所采取的各種行動的總和。行政與政策的關(guān)系密切。首先，政府行政機構(gòu)在政策制訂過程中常常起到關(guān)鍵性的作用。其次，至少絕大多數(shù)的政策，無論其是否通過國家立法，一般都由政府行政機構(gòu)或其委托的機構(gòu)來組織實施。
（4）政策與計劃
國家的經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃的實質(zhì)是國家（政府）對經(jīng)濟與社會運行過程實施的宏觀干預(yù)，通過對各種資源實施優(yōu)化配置而達到經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。計劃與政策密切相關(guān)。一個組織的計劃體現(xiàn)了該組織的有關(guān)政策。任何組織對其行動計劃的編制總是按照其有關(guān)的政策進行的。計劃的內(nèi)容一般是對其相關(guān)政策的具體化和系統(tǒng)化。其次，計劃是實施政策的一種方式，也是政策行動的具體方案。由于政府或其它組織的政策往往涉及到許多方面的行動，因此需要通過計劃的方式來將各方面的行動整合起來，以便使各種行動能夠協(xié)調(diào)配合。國家的各種計劃一般分為“指令性計劃”和“指導(dǎo)性計劃”。前者規(guī)定了政府及其附屬的機構(gòu)必須要完成的任務(wù)。它不僅在內(nèi)容上體現(xiàn)了政府的有關(guān)政策，而且具有較高的強制性，是一種“強政策手段”。而后者則只是體現(xiàn)了政府的相關(guān)政策傾向，但在行動上不具備強制性，因此是一種“弱政策手段”。
（二）公共政策
在當代社會生活中，純粹的私人行動領(lǐng)域正在相對縮小，而公共行動領(lǐng)域在逐步增大。其結(jié)果導(dǎo)致政府在社會生活中的作用大大增加。當代各國都已形成龐大的政府機構(gòu)，政府的觸角已延伸到社會生活的各個角落，政府所掌握的經(jīng)濟資源在各國GDP中都已占到相當大的比例。因此，政府的行動對整個社會的運行和經(jīng)濟與社會發(fā)展產(chǎn)生著舉足輕重的影響。這種情況就要求政府以更加公平、合理和高效的方式去管理社會和引導(dǎo)社會發(fā)展。而政府在這些方面行動的總和就構(gòu)成了政府的公共政策行動體系。
1． 公共政策的基本概念
歸納起來看，迄今為止研究者對公共政策定義大致有以下幾個角度。
---- 公共政策是由政府或社會公共權(quán)威制定的；來www.Examw.com
---- 公共政策包含了法律法規(guī)或行為準則；
---- 公共政策包含了政府為管理社會、處理公共事務(wù)和解決各種問題而采取的行動
---- 公共政策是在特定目標指引下，對社會公共利益的選擇和分配
根據(jù)以上分析，我們可以將公共政策概念定義為“政府或社會公共權(quán)威機構(gòu)為有效管理社會、處理公共事務(wù)和解決社會問題而制定的行動方案和行為準則。
2. 公共政策的基本特點
“公共政策”體現(xiàn)了政府對社會中各種公共事務(wù)的干預(yù)。工業(yè)化社會以來各國政府在社會中的重要性逐步增強。在當今各國，政府對公共事務(wù)的干預(yù)的行動已經(jīng)形成了一個相當龐大的體系，并且在整個社會的運行具有舉足輕重的作用，我們每個人的日常生活中都在不同程度上和以不同的方式與政府的行動體系發(fā)生著關(guān)系。同時，當代各國政府對公共事務(wù)的干預(yù)不僅廣泛、深入，而且具有長期的目的性。它不只是為了解決眼前的和局部的問題，而且是著眼于整個社會的長期發(fā)展，通過長期性的、帶有明確目的性和計劃性的行動體系去調(diào)節(jié)經(jīng)濟與社會的運行，引導(dǎo)社會的長期良性發(fā)展。也就是說，政府是通過其公共政策的行動體系來全面地干預(yù)經(jīng)濟和社會，以實現(xiàn)其經(jīng)濟與社會發(fā)展的目標。概括起來看，政府的公共政策具有公共性、權(quán)威性、價值性、以及階級性與社會性的統(tǒng)一等基本特點。
（1） 公共性來
“公共政策”最突出的特點之一在其政策行動的公共性。所謂“公共性”，即公共政策是面向社會公眾，與社會中的公共事務(wù)有關(guān)的政策，而不是處理政府或其他任何一個組織的內(nèi)部事務(wù)?；蛘哒f，政府在處理社會中各種事務(wù)時，是把它們當成是“公共事務(wù)”，即能夠?qū)姰a(chǎn)生共同的影響、需要大家共同決定和采取共同行動的事務(wù)，而不是像以前皇帝一樣把國家的事情成自己的“家務(wù)事”來處理。
公共政策的公共性具體體現(xiàn)在一些重要的方面：
---- 政策主體的公共性，
---- 政策對象的公共性，
---- 政策目標的公共性，
---- 政策過程的公共性。
（2） 權(quán)威性
由于處理公共事務(wù)涉及到利益分配等復(fù)雜的問題，因此從古到今任何公共事務(wù)都是由具有權(quán)威的個人或機構(gòu)來處理的。在當代社會中，盡管一些利益集團、地方社區(qū)權(quán)威和一些國際組織會對在一定程度上對影響國家政府的權(quán)威，但從總體上看，迄今為止各國政府的公共政策體系在處理國內(nèi)公共事務(wù)方面仍具有至高無上的權(quán)威性。政府公共政策的權(quán)威性來自于幾個方面：
首先，在當代民主社會中政府的權(quán)威最終是來自民眾的授權(quán)；
其次，政府具有在國家機器支撐下的強制性的社會管理權(quán)；
再次，政府具有超越地方社區(qū)以上的大范圍的行政控制體系，而社區(qū)權(quán)威則只局限與比較狹小的范圍；
最后，一個國家的政府可以通過國家主權(quán)的原則而抵制來自國外的干預(yù)，以保持自己在國內(nèi)公共事務(wù)中至高無上的權(quán)威。
（3） 價值選擇
公共政策的價值選擇是指在決策者在制定公共政策的過程中首先要對各種政策行動的價值優(yōu)先性做出判斷，然后以此為基礎(chǔ)來決定公共政策的走向。所謂政策行動的價值優(yōu)先性，則是指某種政策行動相對其它行動而言的重要性程度，這種相對的重要性不是純粹由客觀事實來決定的，而是在一定的客觀現(xiàn)實的基礎(chǔ)上,由社會中的組織、利益群體或個人按其利益及主觀偏好為基礎(chǔ)而做出的主觀判斷。
價值選擇之所以能夠起作用并且很重要，主要是基于公共政策過程中的幾個基本條件：一方面，公共政策可能行動的領(lǐng)域相當廣泛。也就是說，在社會中需要政府解決的問題相當多。但政府公共政策行動能夠獲得的資源又總是有限的，因此政府總是不得不在許多應(yīng)該做的事務(wù)中選擇一部分最重要的來重點或優(yōu)先解決。對于在多種行動領(lǐng)域中哪些是“最重要的”的問題，在很多情況下很難只從客觀指標中去得到現(xiàn)成的答案，而是需要對各種可能的政策選擇做出價值判斷。公共政策決策中的價值選擇一方面受社會主要價值傾向的左右，但同時也受各種利益群體的影響，并在一定程度上受決策者本人的價值立場及主觀偏好的影響。
（4） 階級性與社會性的統(tǒng)一
一方面，公共政策致力于實現(xiàn)一些人類所共同遵循的價值目標，制定和實施某些公共政策有時能夠得到社會中各個群體的一致歡迎。因此，公共政策的目標具有社會一致性的一面。但另一方面，在迄今為止的任何一個社會中都在不同程度上存在著群體之間的利益分化，而公共政策往往處于這些利益矛盾的焦點上。因此，公共政策的走向往往與某些群體的利益密切相關(guān)。在階級社會中，政府公共政策更常常明顯地代表著特定階級的利益。由于實施公共政策實際上就是政府在各個利益群體之間實施強制性的利益再分配，在利益得失的驅(qū)使下，各個不同的階級或利益群體往往會對特定的公共政策采取不同的態(tài)度，有時甚至產(chǎn)生相當尖銳的沖突，因而使公共政策帶上鮮明的階級性特征。
3． 公共政策的層次與領(lǐng)域
（1）公共政策的層次
由于公共政策的主體（政府或其他公共權(quán)威）和對象（公眾）是分為不同層次的，因此公共政策體系也是分為不同層次的。從自下而上的順序看，公共政策行動的主要層次有：
---- 基層社區(qū)
---- 地方性公共政策體系
---- 全國性公共政策體系
---- 國際性、區(qū)域性及全球性公共政策體系：在全球化的影響下，跨國之間的公共政策行動正在迅速發(fā)展。
（2）公共政策的主要領(lǐng)域
公共政策是由各種具體的政策體系組成的。隨著當代社會中公共事務(wù)的領(lǐng)域日趨擴大，并且政府對公共事務(wù)的干預(yù)越來越多，政府公共政策的領(lǐng)域也延伸得越來越寬。可以說，在當代社會中政府的干預(yù)已經(jīng)擴展到了社會的每一個角落，公共政策的外延幾乎可以與社會中所有公共事務(wù)相一致。同時，各國社會中的公共事務(wù)以及政府對公共事務(wù)的干預(yù)程度并不完全一致，因而各國政府的公共政策的具體內(nèi)容也不完全一樣，但從各國的情況看，眾多的公共政策一般都可以概括若干大類。各國政府比較重要的政策類別有國防政策、外交政策、經(jīng)濟政策、社會政策、環(huán)境政策等幾大類，以及其它一些特殊的政策。有些研究者比較強調(diào)“公共政策”概念特指政府面向國內(nèi)公眾的政策，因此認為這一概念不包括國防和外交政策，而只包括面向國內(nèi)的經(jīng)濟政策、社會政策和環(huán)境政策等。
從全世界范圍看，社會政策已經(jīng)是一個相當成熟的學科領(lǐng)域。但是在中國許多人對“社會政策”及一些相關(guān)的概念還比較生疏。近年來，學術(shù)界和政府文獻及大學教科書中逐漸開始使用“社會政策”的概念，但在理解和使用這一概念及其他一些相關(guān)的概念時仍有一些歧義。因此在我們系統(tǒng)學習社會政策知識之前，首先需要搞清楚什么是“社會政策”。
作為本系列講座的第一講，本講首先介紹和分析在社會政策學科領(lǐng)域中基礎(chǔ)和核心的概念，即“社會政策”的基本概念。在現(xiàn)代社會中，社會政策是政府公共政策體系中的一個重要類別。因此在分析社會政策基本概念之前，首先要簡要地討論什么是“公共政策”，然后界定“社會政策”概念中“社會”的涵義，即這一概念所概括的政策行動的具體領(lǐng)域。而要理解什么是“公共政策”，又首先需要對什么是“政策”做一簡要的分析。
第一節(jié)社會政策的基本概念
一、政策與公共政策
(一) 政策的概念
“政策”一詞大概是當今各國政治、經(jīng)濟和社會生活中最常用的術(shù)語之一。在各種不同的場合，“政策”一詞有不同的含義。因此，我們需要從其一般的含義入手，深入地分析這一概念在政治、經(jīng)濟和社會生活中更廣泛的意義。
1． “政策”的基本含義
按照《現(xiàn)代漢語詞典》的定義，“政策”是指“國家和政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動準則”，即政策主要是指政府和政黨有關(guān)行動的規(guī)則體系。我們平時所說的“按政策辦事”、“嚴格執(zhí)行政策”，一般是指這種狹義的政策含義。但從其廣義上看，政策除了包含規(guī)則體系的含義之外，還包含了政府和政黨為實現(xiàn)其目標而制定的總體方針和具體行動的體系。在政府文獻和政策研究文獻中所用的“公共政策”、“經(jīng)濟政策”、“環(huán)境政策”等都包含了政府或政黨在相關(guān)領(lǐng)域中的基本方針和具體行動的體系。本書中所用的“社會政策”也是在這種廣義上的政策概念。
2． 政策的基本特征
在對政策概念進行定義之前，需要先對政策的基本特征進行簡要的分析，以便更清楚地把握政策概念的本質(zhì)屬性，以及政策行動與其他社會行動之間的關(guān)系。
（1）政策是有組織的活動
首先，政策是指由特定的組織發(fā)起和實施的行動體系，以及圍繞這種行動而制定的規(guī)則體系。也就是說，政策行動是一種有組織的行動，它是由特定的組織制訂方案和規(guī)則，通過特定的組織及組織體系來調(diào)動資源并加以實施的行動過程。從這個角度看，政策行動不同于群眾自發(fā)形成的活動，也不同于一般意義上的社會運動。制定和實施政策的組織被稱為政策的主體。
（2）政策具有明確目的性和方向性
政府、政黨和其他各類組織為了實現(xiàn)其組織的目標，需要有步驟地采取各種各樣的具體行動。同時，各類組織面臨各種各樣內(nèi)部和外部的影響因素，也需要隨時做出各種行動上的反應(yīng)。社會中的各類組織（尤其是擔負復(fù)雜任務(wù)的組織）都需要通過一定的政策來保證各種具體行動的方向性和計劃性。任何政策都有具體的目標，它們或者是為了實現(xiàn)長遠的組織目標，或者是為了有計劃地處理眼前的各種事務(wù)，或者二者兼有。沒有明確目的的隨意行動不能被看成是一種政策。
（3）政策具有明確的行動內(nèi)容。
任何一項政策除了具有一定的目標之外，還必須要有明確的行動內(nèi)容。這一點是一個組織的政策與組織目標的不同之處。只有當一個政府或政黨在一定組織目標的指導(dǎo)下，著手制訂了一系列有關(guān)的法規(guī)，或者制定了具體的行動計劃，并且有了完成這一計劃的具體行動內(nèi)容、方案和手段時，才能說這個政府或政黨已經(jīng)有了一定的政策。
（4）政策是規(guī)則體系與行動體系的結(jié)合
從行動內(nèi)容上看，政策既可以是某一組織為某類活動制訂的一套規(guī)則體系，也可以是這一組織具體實施或參與的活動，并且在很多情況下是兼有制訂規(guī)則體系和實施具體的行動。作為一套規(guī)則體系，它表現(xiàn)為各種法律、法規(guī)、條例、規(guī)定等；而作為實施或參與的具體活動，它又表現(xiàn)為各類組織為完成各項任務(wù)而制訂的各種計劃、方案、措施和各種具體的活動項目，以及在此過程中所投入的人力和經(jīng)費等。
3． 政策概念的定義
根據(jù)以上對政策基本特征的分析，我們可以對“政策“概念做出如下的定義：“政策是指政府、政黨或其它組織為實現(xiàn)其目標而制定的各種規(guī)則和采取的各種行動的總和?！边@一定義包括了三層含義。第一，政策的主體可以是社會中的各種組織，但政府和政黨的政策體系在社會中的影響；第二，政策的目標是為了實現(xiàn)組織的目標，以及圍繞組織的目標而有序地處理各項日常事務(wù)；第三，政策包含了規(guī)則體系和各種具體的行動。
4．政策概念與其它一些概念的關(guān)系
（1）政策與制度
“制度”（或“社會制度”）主要指一種規(guī)范體系，以及與其相對應(yīng)的結(jié)構(gòu)（組織或群體等）和必要的物質(zhì)條件。而政策是一個組織為達其目標而采取的行動。政策與制度之間有許多相通之處，首先，政策中包含了規(guī)則的要素，這與制度是相通的；其次，絕大部分政策往往都是在既定的制度基礎(chǔ)上制定和實施的。再有，政策行動可以建立一套新的制度或改變現(xiàn)有的制度，即政策行動的成果可以轉(zhuǎn)化為一定的制度。
但另一方面，政策與制度也有一些不同之處。
首先從基本視角上看，制度主要是指一套既定的規(guī)則、結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范，而政策則主要是指一個組織在一個領(lǐng)域中的行動體系。制度概念是從靜態(tài)的視角，而政策概念則主要是從動態(tài)的視角去反映一個領(lǐng)域的狀況。
其次，就規(guī)范的要素而言，盡管政策和制度都包含了規(guī)范的要素，但制度概念所包含的規(guī)范要素主要是一種客觀的、既定的規(guī)范體系。而政策概念中的規(guī)范要素主要是指一個組織制訂和實施特定規(guī)范體系的行動。
再有，從產(chǎn)生的方式上看，制度既可以是自上而下規(guī)定的，也可以是以約定俗成的方式自然形成的；而政策則是一個組織有目的地制定和實施的?；蛘哒f，制度可以是內(nèi)部自發(fā)的和自然形成的，但政策卻是人為的。
（2）政策與立法
在當代各國，政府的政策往往通過立法和行政的方式來頒布和實施，也就是說，立法和行政是實施政策的兩類主要的手段。政府的政策與國家的立法和政府的行政過程密切相關(guān)，但又不完全等同。
政府的政策與國家的立法具有交叉關(guān)系。在許多國家中，政府的相當一部分政策都通過國家立法的形式來制定并頒布實施。通過國家立法的形式來頒布和實施政策具有雙重的意義。首先，通過國家的立法程序可以使政府的政策更能夠代表民眾的意愿，能夠更好地體現(xiàn)民意和民主決策的原則，同時也會使各種政策具有更堅實的民眾基礎(chǔ)。其次，以立法的形式來確立一項政策能夠使該政策具有更強的權(quán)威性。
（3）政策與行政
行政一般指政府機構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)代表國家所采取的各種行動的總和。行政與政策的關(guān)系密切。首先，政府行政機構(gòu)在政策制訂過程中常常起到關(guān)鍵性的作用。其次，至少絕大多數(shù)的政策，無論其是否通過國家立法，一般都由政府行政機構(gòu)或其委托的機構(gòu)來組織實施。
（4）政策與計劃
國家的經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃的實質(zhì)是國家（政府）對經(jīng)濟與社會運行過程實施的宏觀干預(yù)，通過對各種資源實施優(yōu)化配置而達到經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。計劃與政策密切相關(guān)。一個組織的計劃體現(xiàn)了該組織的有關(guān)政策。任何組織對其行動計劃的編制總是按照其有關(guān)的政策進行的。計劃的內(nèi)容一般是對其相關(guān)政策的具體化和系統(tǒng)化。其次，計劃是實施政策的一種方式，也是政策行動的具體方案。由于政府或其它組織的政策往往涉及到許多方面的行動，因此需要通過計劃的方式來將各方面的行動整合起來，以便使各種行動能夠協(xié)調(diào)配合。國家的各種計劃一般分為“指令性計劃”和“指導(dǎo)性計劃”。前者規(guī)定了政府及其附屬的機構(gòu)必須要完成的任務(wù)。它不僅在內(nèi)容上體現(xiàn)了政府的有關(guān)政策，而且具有較高的強制性，是一種“強政策手段”。而后者則只是體現(xiàn)了政府的相關(guān)政策傾向，但在行動上不具備強制性，因此是一種“弱政策手段”。
（二）公共政策
在當代社會生活中，純粹的私人行動領(lǐng)域正在相對縮小，而公共行動領(lǐng)域在逐步增大。其結(jié)果導(dǎo)致政府在社會生活中的作用大大增加。當代各國都已形成龐大的政府機構(gòu)，政府的觸角已延伸到社會生活的各個角落，政府所掌握的經(jīng)濟資源在各國GDP中都已占到相當大的比例。因此，政府的行動對整個社會的運行和經(jīng)濟與社會發(fā)展產(chǎn)生著舉足輕重的影響。這種情況就要求政府以更加公平、合理和高效的方式去管理社會和引導(dǎo)社會發(fā)展。而政府在這些方面行動的總和就構(gòu)成了政府的公共政策行動體系。
1． 公共政策的基本概念
歸納起來看，迄今為止研究者對公共政策定義大致有以下幾個角度。
---- 公共政策是由政府或社會公共權(quán)威制定的；來www.Examw.com
---- 公共政策包含了法律法規(guī)或行為準則；
---- 公共政策包含了政府為管理社會、處理公共事務(wù)和解決各種問題而采取的行動
---- 公共政策是在特定目標指引下，對社會公共利益的選擇和分配
根據(jù)以上分析，我們可以將公共政策概念定義為“政府或社會公共權(quán)威機構(gòu)為有效管理社會、處理公共事務(wù)和解決社會問題而制定的行動方案和行為準則。
2. 公共政策的基本特點
“公共政策”體現(xiàn)了政府對社會中各種公共事務(wù)的干預(yù)。工業(yè)化社會以來各國政府在社會中的重要性逐步增強。在當今各國，政府對公共事務(wù)的干預(yù)的行動已經(jīng)形成了一個相當龐大的體系，并且在整個社會的運行具有舉足輕重的作用，我們每個人的日常生活中都在不同程度上和以不同的方式與政府的行動體系發(fā)生著關(guān)系。同時，當代各國政府對公共事務(wù)的干預(yù)不僅廣泛、深入，而且具有長期的目的性。它不只是為了解決眼前的和局部的問題，而且是著眼于整個社會的長期發(fā)展，通過長期性的、帶有明確目的性和計劃性的行動體系去調(diào)節(jié)經(jīng)濟與社會的運行，引導(dǎo)社會的長期良性發(fā)展。也就是說，政府是通過其公共政策的行動體系來全面地干預(yù)經(jīng)濟和社會，以實現(xiàn)其經(jīng)濟與社會發(fā)展的目標。概括起來看，政府的公共政策具有公共性、權(quán)威性、價值性、以及階級性與社會性的統(tǒng)一等基本特點。
（1） 公共性來
“公共政策”最突出的特點之一在其政策行動的公共性。所謂“公共性”，即公共政策是面向社會公眾，與社會中的公共事務(wù)有關(guān)的政策，而不是處理政府或其他任何一個組織的內(nèi)部事務(wù)?；蛘哒f，政府在處理社會中各種事務(wù)時，是把它們當成是“公共事務(wù)”，即能夠?qū)姰a(chǎn)生共同的影響、需要大家共同決定和采取共同行動的事務(wù)，而不是像以前皇帝一樣把國家的事情成自己的“家務(wù)事”來處理。
公共政策的公共性具體體現(xiàn)在一些重要的方面：
---- 政策主體的公共性，
---- 政策對象的公共性，
---- 政策目標的公共性，
---- 政策過程的公共性。
（2） 權(quán)威性
由于處理公共事務(wù)涉及到利益分配等復(fù)雜的問題，因此從古到今任何公共事務(wù)都是由具有權(quán)威的個人或機構(gòu)來處理的。在當代社會中，盡管一些利益集團、地方社區(qū)權(quán)威和一些國際組織會對在一定程度上對影響國家政府的權(quán)威，但從總體上看，迄今為止各國政府的公共政策體系在處理國內(nèi)公共事務(wù)方面仍具有至高無上的權(quán)威性。政府公共政策的權(quán)威性來自于幾個方面：
首先，在當代民主社會中政府的權(quán)威最終是來自民眾的授權(quán)；
其次，政府具有在國家機器支撐下的強制性的社會管理權(quán)；
再次，政府具有超越地方社區(qū)以上的大范圍的行政控制體系，而社區(qū)權(quán)威則只局限與比較狹小的范圍；
最后，一個國家的政府可以通過國家主權(quán)的原則而抵制來自國外的干預(yù)，以保持自己在國內(nèi)公共事務(wù)中至高無上的權(quán)威。
（3） 價值選擇
公共政策的價值選擇是指在決策者在制定公共政策的過程中首先要對各種政策行動的價值優(yōu)先性做出判斷，然后以此為基礎(chǔ)來決定公共政策的走向。所謂政策行動的價值優(yōu)先性，則是指某種政策行動相對其它行動而言的重要性程度，這種相對的重要性不是純粹由客觀事實來決定的，而是在一定的客觀現(xiàn)實的基礎(chǔ)上,由社會中的組織、利益群體或個人按其利益及主觀偏好為基礎(chǔ)而做出的主觀判斷。
價值選擇之所以能夠起作用并且很重要，主要是基于公共政策過程中的幾個基本條件：一方面，公共政策可能行動的領(lǐng)域相當廣泛。也就是說，在社會中需要政府解決的問題相當多。但政府公共政策行動能夠獲得的資源又總是有限的，因此政府總是不得不在許多應(yīng)該做的事務(wù)中選擇一部分最重要的來重點或優(yōu)先解決。對于在多種行動領(lǐng)域中哪些是“最重要的”的問題，在很多情況下很難只從客觀指標中去得到現(xiàn)成的答案，而是需要對各種可能的政策選擇做出價值判斷。公共政策決策中的價值選擇一方面受社會主要價值傾向的左右，但同時也受各種利益群體的影響，并在一定程度上受決策者本人的價值立場及主觀偏好的影響。
（4） 階級性與社會性的統(tǒng)一
一方面，公共政策致力于實現(xiàn)一些人類所共同遵循的價值目標，制定和實施某些公共政策有時能夠得到社會中各個群體的一致歡迎。因此，公共政策的目標具有社會一致性的一面。但另一方面，在迄今為止的任何一個社會中都在不同程度上存在著群體之間的利益分化，而公共政策往往處于這些利益矛盾的焦點上。因此，公共政策的走向往往與某些群體的利益密切相關(guān)。在階級社會中，政府公共政策更常常明顯地代表著特定階級的利益。由于實施公共政策實際上就是政府在各個利益群體之間實施強制性的利益再分配，在利益得失的驅(qū)使下，各個不同的階級或利益群體往往會對特定的公共政策采取不同的態(tài)度，有時甚至產(chǎn)生相當尖銳的沖突，因而使公共政策帶上鮮明的階級性特征。
3． 公共政策的層次與領(lǐng)域
（1）公共政策的層次
由于公共政策的主體（政府或其他公共權(quán)威）和對象（公眾）是分為不同層次的，因此公共政策體系也是分為不同層次的。從自下而上的順序看，公共政策行動的主要層次有：
---- 基層社區(qū)
---- 地方性公共政策體系
---- 全國性公共政策體系
---- 國際性、區(qū)域性及全球性公共政策體系：在全球化的影響下，跨國之間的公共政策行動正在迅速發(fā)展。
（2）公共政策的主要領(lǐng)域
公共政策是由各種具體的政策體系組成的。隨著當代社會中公共事務(wù)的領(lǐng)域日趨擴大，并且政府對公共事務(wù)的干預(yù)越來越多，政府公共政策的領(lǐng)域也延伸得越來越寬。可以說，在當代社會中政府的干預(yù)已經(jīng)擴展到了社會的每一個角落，公共政策的外延幾乎可以與社會中所有公共事務(wù)相一致。同時，各國社會中的公共事務(wù)以及政府對公共事務(wù)的干預(yù)程度并不完全一致，因而各國政府的公共政策的具體內(nèi)容也不完全一樣，但從各國的情況看，眾多的公共政策一般都可以概括若干大類。各國政府比較重要的政策類別有國防政策、外交政策、經(jīng)濟政策、社會政策、環(huán)境政策等幾大類，以及其它一些特殊的政策。有些研究者比較強調(diào)“公共政策”概念特指政府面向國內(nèi)公眾的政策，因此認為這一概念不包括國防和外交政策，而只包括面向國內(nèi)的經(jīng)濟政策、社會政策和環(huán)境政策等。