第一講 社會(huì)政策的基本概念及基本原理
從全世界范圍看，社會(huì)政策已經(jīng)是一個(gè)相當(dāng)成熟的學(xué)科領(lǐng)域。但是在中國(guó)許多人對(duì)“社會(huì)政策”及一些相關(guān)的概念還比較生疏。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界和政府文獻(xiàn)及大學(xué)教科書中逐漸開始使用“社會(huì)政策”的概念，但在理解和使用這一概念及其他一些相關(guān)的概念時(shí)仍有一些歧義。因此在我們系統(tǒng)學(xué)習(xí)社會(huì)政策知識(shí)之前，首先需要搞清楚什么是“社會(huì)政策”。
作為本系列講座的第一講，本講首先介紹和分析在社會(huì)政策學(xué)科領(lǐng)域中基礎(chǔ)和核心的概念，即“社會(huì)政策”的基本概念。在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)政策是政府公共政策體系中的一個(gè)重要類別。因此在分析社會(huì)政策基本概念之前，首先要簡(jiǎn)要地討論什么是“公共政策”，然后界定“社會(huì)政策”概念中“社會(huì)”的涵義，即這一概念所概括的政策行動(dòng)的具體領(lǐng)域。而要理解什么是“公共政策”，又首先需要對(duì)什么是“政策”做一簡(jiǎn)要的分析。
第一節(jié)社會(huì)政策的基本概念
一、政策與公共政策
(一) 政策的概念
“政策”一詞大概是當(dāng)今各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中最常用的術(shù)語(yǔ)之一。在各種不同的場(chǎng)合，“政策”一詞有不同的含義。因此，我們需要從其一般的含義入手，深入地分析這一概念在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中更廣泛的意義。
1． “政策”的基本含義
按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的定義，“政策”是指“國(guó)家和政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則”，即政策主要是指政府和政黨有關(guān)行動(dòng)的規(guī)則體系。我們平時(shí)所說(shuō)的“按政策辦事”、“嚴(yán)格執(zhí)行政策”，一般是指這種狹義的政策含義。但從其廣義上看，政策除了包含規(guī)則體系的含義之外，還包含了政府和政黨為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而制定的總體方針和具體行動(dòng)的體系。在政府文獻(xiàn)和政策研究文獻(xiàn)中所用的“公共政策”、“經(jīng)濟(jì)政策”、“環(huán)境政策”等都包含了政府或政黨在相關(guān)領(lǐng)域中的基本方針和具體行動(dòng)的體系。本書中所用的“社會(huì)政策”也是在這種廣義上的政策概念。
2． 政策的基本特征
在對(duì)政策概念進(jìn)行定義之前，需要先對(duì)政策的基本特征進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析，以便更清楚地把握政策概念的本質(zhì)屬性，以及政策行動(dòng)與其他社會(huì)行動(dòng)之間的關(guān)系。
（1）政策是有組織的活動(dòng)
首先，政策是指由特定的組織發(fā)起和實(shí)施的行動(dòng)體系，以及圍繞這種行動(dòng)而制定的規(guī)則體系。也就是說(shuō)，政策行動(dòng)是一種有組織的行動(dòng)，它是由特定的組織制訂方案和規(guī)則，通過(guò)特定的組織及組織體系來(lái)調(diào)動(dòng)資源并加以實(shí)施的行動(dòng)過(guò)程。從這個(gè)角度看，政策行動(dòng)不同于群眾自發(fā)形成的活動(dòng)，也不同于一般意義上的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。制定和實(shí)施政策的組織被稱為政策的主體。
（2）政策具有明確目的性和方向性
政府、政黨和其他各類組織為了實(shí)現(xiàn)其組織的目標(biāo)，需要有步驟地采取各種各樣的具體行動(dòng)。同時(shí)，各類組織面臨各種各樣內(nèi)部和外部的影響因素，也需要隨時(shí)做出各種行動(dòng)上的反應(yīng)。社會(huì)中的各類組織（尤其是擔(dān)負(fù)復(fù)雜任務(wù)的組織）都需要通過(guò)一定的政策來(lái)保證各種具體行動(dòng)的方向性和計(jì)劃性。任何政策都有具體的目標(biāo)，它們或者是為了實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的組織目標(biāo)，或者是為了有計(jì)劃地處理眼前的各種事務(wù)，或者二者兼有。沒(méi)有明確目的的隨意行動(dòng)不能被看成是一種政策。
（3）政策具有明確的行動(dòng)內(nèi)容。
任何一項(xiàng)政策除了具有一定的目標(biāo)之外，還必須要有明確的行動(dòng)內(nèi)容。這一點(diǎn)是一個(gè)組織的政策與組織目標(biāo)的不同之處。只有當(dāng)一個(gè)政府或政黨在一定組織目標(biāo)的指導(dǎo)下，著手制訂了一系列有關(guān)的法規(guī)，或者制定了具體的行動(dòng)計(jì)劃，并且有了完成這一計(jì)劃的具體行動(dòng)內(nèi)容、方案和手段時(shí)，才能說(shuō)這個(gè)政府或政黨已經(jīng)有了一定的政策。
（4）政策是規(guī)則體系與行動(dòng)體系的結(jié)合
從行動(dòng)內(nèi)容上看，政策既可以是某一組織為某類活動(dòng)制訂的一套規(guī)則體系，也可以是這一組織具體實(shí)施或參與的活動(dòng)，并且在很多情況下是兼有制訂規(guī)則體系和實(shí)施具體的行動(dòng)。作為一套規(guī)則體系，它表現(xiàn)為各種法律、法規(guī)、條例、規(guī)定等；而作為實(shí)施或參與的具體活動(dòng)，它又表現(xiàn)為各類組織為完成各項(xiàng)任務(wù)而制訂的各種計(jì)劃、方案、措施和各種具體的活動(dòng)項(xiàng)目，以及在此過(guò)程中所投入的人力和經(jīng)費(fèi)等。
3． 政策概念的定義
根據(jù)以上對(duì)政策基本特征的分析，我們可以對(duì)“政策“概念做出如下的定義：“政策是指政府、政黨或其它組織為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而制定的各種規(guī)則和采取的各種行動(dòng)的總和?！边@一定義包括了三層含義。第一，政策的主體可以是社會(huì)中的各種組織，但政府和政黨的政策體系在社會(huì)中的影響；第二，政策的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，以及圍繞組織的目標(biāo)而有序地處理各項(xiàng)日常事務(wù)；第三，政策包含了規(guī)則體系和各種具體的行動(dòng)。
4．政策概念與其它一些概念的關(guān)系
（1）政策與制度
“制度”（或“社會(huì)制度”）主要指一種規(guī)范體系，以及與其相對(duì)應(yīng)的結(jié)構(gòu)（組織或群體等）和必要的物質(zhì)條件。而政策是一個(gè)組織為達(dá)其目標(biāo)而采取的行動(dòng)。政策與制度之間有許多相通之處，首先，政策中包含了規(guī)則的要素，這與制度是相通的；其次，絕大部分政策往往都是在既定的制度基礎(chǔ)上制定和實(shí)施的。再有，政策行動(dòng)可以建立一套新的制度或改變現(xiàn)有的制度，即政策行動(dòng)的成果可以轉(zhuǎn)化為一定的制度。
但另一方面，政策與制度也有一些不同之處。
首先從基本視角上看，制度主要是指一套既定的規(guī)則、結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范，而政策則主要是指一個(gè)組織在一個(gè)領(lǐng)域中的行動(dòng)體系。制度概念是從靜態(tài)的視角，而政策概念則主要是從動(dòng)態(tài)的視角去反映一個(gè)領(lǐng)域的狀況。
其次，就規(guī)范的要素而言，盡管政策和制度都包含了規(guī)范的要素，但制度概念所包含的規(guī)范要素主要是一種客觀的、既定的規(guī)范體系。而政策概念中的規(guī)范要素主要是指一個(gè)組織制訂和實(shí)施特定規(guī)范體系的行動(dòng)。
再有，從產(chǎn)生的方式上看，制度既可以是自上而下規(guī)定的，也可以是以約定俗成的方式自然形成的；而政策則是一個(gè)組織有目的地制定和實(shí)施的。或者說(shuō)，制度可以是內(nèi)部自發(fā)的和自然形成的，但政策卻是人為的。
（2）政策與立法
在當(dāng)代各國(guó)，政府的政策往往通過(guò)立法和行政的方式來(lái)頒布和實(shí)施，也就是說(shuō)，立法和行政是實(shí)施政策的兩類主要的手段。政府的政策與國(guó)家的立法和政府的行政過(guò)程密切相關(guān)，但又不完全等同。
政府的政策與國(guó)家的立法具有交叉關(guān)系。在許多國(guó)家中，政府的相當(dāng)一部分政策都通過(guò)國(guó)家立法的形式來(lái)制定并頒布實(shí)施。通過(guò)國(guó)家立法的形式來(lái)頒布和實(shí)施政策具有雙重的意義。首先，通過(guò)國(guó)家的立法程序可以使政府的政策更能夠代表民眾的意愿，能夠更好地體現(xiàn)民意和民主決策的原則，同時(shí)也會(huì)使各種政策具有更堅(jiān)實(shí)的民眾基礎(chǔ)。其次，以立法的形式來(lái)確立一項(xiàng)政策能夠使該政策具有更強(qiáng)的權(quán)威性。
（3）政策與行政
行政一般指政府機(jī)構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)代表國(guó)家所采取的各種行動(dòng)的總和。行政與政策的關(guān)系密切。首先，政府行政機(jī)構(gòu)在政策制訂過(guò)程中常常起到關(guān)鍵性的作用。其次，至少絕大多數(shù)的政策，無(wú)論其是否通過(guò)國(guó)家立法，一般都由政府行政機(jī)構(gòu)或其委托的機(jī)構(gòu)來(lái)組織實(shí)施。
（4）政策與計(jì)劃
國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的實(shí)質(zhì)是國(guó)家（政府）對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)行過(guò)程實(shí)施的宏觀干預(yù)，通過(guò)對(duì)各種資源實(shí)施優(yōu)化配置而達(dá)到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。計(jì)劃與政策密切相關(guān)。一個(gè)組織的計(jì)劃體現(xiàn)了該組織的有關(guān)政策。任何組織對(duì)其行動(dòng)計(jì)劃的編制總是按照其有關(guān)的政策進(jìn)行的。計(jì)劃的內(nèi)容一般是對(duì)其相關(guān)政策的具體化和系統(tǒng)化。其次，計(jì)劃是實(shí)施政策的一種方式，也是政策行動(dòng)的具體方案。由于政府或其它組織的政策往往涉及到許多方面的行動(dòng)，因此需要通過(guò)計(jì)劃的方式來(lái)將各方面的行動(dòng)整合起來(lái)，以便使各種行動(dòng)能夠協(xié)調(diào)配合。國(guó)家的各種計(jì)劃一般分為“指令性計(jì)劃”和“指導(dǎo)性計(jì)劃”。前者規(guī)定了政府及其附屬的機(jī)構(gòu)必須要完成的任務(wù)。它不僅在內(nèi)容上體現(xiàn)了政府的有關(guān)政策，而且具有較高的強(qiáng)制性，是一種“強(qiáng)政策手段”。而后者則只是體現(xiàn)了政府的相關(guān)政策傾向，但在行動(dòng)上不具備強(qiáng)制性，因此是一種“弱政策手段”。
（二）公共政策
在當(dāng)代社會(huì)生活中，純粹的私人行動(dòng)領(lǐng)域正在相對(duì)縮小，而公共行動(dòng)領(lǐng)域在逐步增大。其結(jié)果導(dǎo)致政府在社會(huì)生活中的作用大大增加。當(dāng)代各國(guó)都已形成龐大的政府機(jī)構(gòu)，政府的觸角已延伸到社會(huì)生活的各個(gè)角落，政府所掌握的經(jīng)濟(jì)資源在各國(guó)GDP中都已占到相當(dāng)大的比例。因此，政府的行動(dòng)對(duì)整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生著舉足輕重的影響。這種情況就要求政府以更加公平、合理和高效的方式去管理社會(huì)和引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展。而政府在這些方面行動(dòng)的總和就構(gòu)成了政府的公共政策行動(dòng)體系。
1． 公共政策的基本概念
歸納起來(lái)看，迄今為止研究者對(duì)公共政策定義大致有以下幾個(gè)角度。
---- 公共政策是由政府或社會(huì)公共權(quán)威制定的；來(lái)www.Examw.com
---- 公共政策包含了法律法規(guī)或行為準(zhǔn)則；
---- 公共政策包含了政府為管理社會(huì)、處理公共事務(wù)和解決各種問(wèn)題而采取的行動(dòng)
---- 公共政策是在特定目標(biāo)指引下，對(duì)社會(huì)公共利益的選擇和分配
根據(jù)以上分析，我們可以將公共政策概念定義為“政府或社會(huì)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)為有效管理社會(huì)、處理公共事務(wù)和解決社會(huì)問(wèn)題而制定的行動(dòng)方案和行為準(zhǔn)則。
2. 公共政策的基本特點(diǎn)
“公共政策”體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)中各種公共事務(wù)的干預(yù)。工業(yè)化社會(huì)以來(lái)各國(guó)政府在社會(huì)中的重要性逐步增強(qiáng)。在當(dāng)今各國(guó)，政府對(duì)公共事務(wù)的干預(yù)的行動(dòng)已經(jīng)形成了一個(gè)相當(dāng)龐大的體系，并且在整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行具有舉足輕重的作用，我們每個(gè)人的日常生活中都在不同程度上和以不同的方式與政府的行動(dòng)體系發(fā)生著關(guān)系。同時(shí)，當(dāng)代各國(guó)政府對(duì)公共事務(wù)的干預(yù)不僅廣泛、深入，而且具有長(zhǎng)期的目的性。它不只是為了解決眼前的和局部的問(wèn)題，而且是著眼于整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展，通過(guò)長(zhǎng)期性的、帶有明確目的性和計(jì)劃性的行動(dòng)體系去調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的運(yùn)行，引導(dǎo)社會(huì)的長(zhǎng)期良性發(fā)展。也就是說(shuō)，政府是通過(guò)其公共政策的行動(dòng)體系來(lái)全面地干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。概括起來(lái)看，政府的公共政策具有公共性、權(quán)威性、價(jià)值性、以及階級(jí)性與社會(huì)性的統(tǒng)一等基本特點(diǎn)。
（1） 公共性來(lái)
“公共政策”最突出的特點(diǎn)之一在其政策行動(dòng)的公共性。所謂“公共性”，即公共政策是面向社會(huì)公眾，與社會(huì)中的公共事務(wù)有關(guān)的政策，而不是處理政府或其他任何一個(gè)組織的內(nèi)部事務(wù)?；蛘哒f(shuō)，政府在處理社會(huì)中各種事務(wù)時(shí)，是把它們當(dāng)成是“公共事務(wù)”，即能夠?qū)姰a(chǎn)生共同的影響、需要大家共同決定和采取共同行動(dòng)的事務(wù)，而不是像以前皇帝一樣把國(guó)家的事情成自己的“家務(wù)事”來(lái)處理。
公共政策的公共性具體體現(xiàn)在一些重要的方面：
---- 政策主體的公共性，
---- 政策對(duì)象的公共性，
---- 政策目標(biāo)的公共性，
---- 政策過(guò)程的公共性。
（2） 權(quán)威性
由于處理公共事務(wù)涉及到利益分配等復(fù)雜的問(wèn)題，因此從古到今任何公共事務(wù)都是由具有權(quán)威的個(gè)人或機(jī)構(gòu)來(lái)處理的。在當(dāng)代社會(huì)中，盡管一些利益集團(tuán)、地方社區(qū)權(quán)威和一些國(guó)際組織會(huì)對(duì)在一定程度上對(duì)影響國(guó)家政府的權(quán)威，但從總體上看，迄今為止各國(guó)政府的公共政策體系在處理國(guó)內(nèi)公共事務(wù)方面仍具有至高無(wú)上的權(quán)威性。政府公共政策的權(quán)威性來(lái)自于幾個(gè)方面：
首先，在當(dāng)代民主社會(huì)中政府的權(quán)威最終是來(lái)自民眾的授權(quán)；
其次，政府具有在國(guó)家機(jī)器支撐下的強(qiáng)制性的社會(huì)管理權(quán)；
再次，政府具有超越地方社區(qū)以上的大范圍的行政控制體系，而社區(qū)權(quán)威則只局限與比較狹小的范圍；
最后，一個(gè)國(guó)家的政府可以通過(guò)國(guó)家主權(quán)的原則而抵制來(lái)自國(guó)外的干預(yù)，以保持自己在國(guó)內(nèi)公共事務(wù)中至高無(wú)上的權(quán)威。
（3） 價(jià)值選擇
公共政策的價(jià)值選擇是指在決策者在制定公共政策的過(guò)程中首先要對(duì)各種政策行動(dòng)的價(jià)值優(yōu)先性做出判斷，然后以此為基礎(chǔ)來(lái)決定公共政策的走向。所謂政策行動(dòng)的價(jià)值優(yōu)先性，則是指某種政策行動(dòng)相對(duì)其它行動(dòng)而言的重要性程度，這種相對(duì)的重要性不是純粹由客觀事實(shí)來(lái)決定的，而是在一定的客觀現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上,由社會(huì)中的組織、利益群體或個(gè)人按其利益及主觀偏好為基礎(chǔ)而做出的主觀判斷。
價(jià)值選擇之所以能夠起作用并且很重要，主要是基于公共政策過(guò)程中的幾個(gè)基本條件：一方面，公共政策可能行動(dòng)的領(lǐng)域相當(dāng)廣泛。也就是說(shuō)，在社會(huì)中需要政府解決的問(wèn)題相當(dāng)多。但政府公共政策行動(dòng)能夠獲得的資源又總是有限的，因此政府總是不得不在許多應(yīng)該做的事務(wù)中選擇一部分最重要的來(lái)重點(diǎn)或優(yōu)先解決。對(duì)于在多種行動(dòng)領(lǐng)域中哪些是“最重要的”的問(wèn)題，在很多情況下很難只從客觀指標(biāo)中去得到現(xiàn)成的答案，而是需要對(duì)各種可能的政策選擇做出價(jià)值判斷。公共政策決策中的價(jià)值選擇一方面受社會(huì)主要價(jià)值傾向的左右，但同時(shí)也受各種利益群體的影響，并在一定程度上受決策者本人的價(jià)值立場(chǎng)及主觀偏好的影響。
（4） 階級(jí)性與社會(huì)性的統(tǒng)一
一方面，公共政策致力于實(shí)現(xiàn)一些人類所共同遵循的價(jià)值目標(biāo)，制定和實(shí)施某些公共政策有時(shí)能夠得到社會(huì)中各個(gè)群體的一致歡迎。因此，公共政策的目標(biāo)具有社會(huì)一致性的一面。但另一方面，在迄今為止的任何一個(gè)社會(huì)中都在不同程度上存在著群體之間的利益分化，而公共政策往往處于這些利益矛盾的焦點(diǎn)上。因此，公共政策的走向往往與某些群體的利益密切相關(guān)。在階級(jí)社會(huì)中，政府公共政策更常常明顯地代表著特定階級(jí)的利益。由于實(shí)施公共政策實(shí)際上就是政府在各個(gè)利益群體之間實(shí)施強(qiáng)制性的利益再分配，在利益得失的驅(qū)使下，各個(gè)不同的階級(jí)或利益群體往往會(huì)對(duì)特定的公共政策采取不同的態(tài)度，有時(shí)甚至產(chǎn)生相當(dāng)尖銳的沖突，因而使公共政策帶上鮮明的階級(jí)性特征。
3． 公共政策的層次與領(lǐng)域
（1）公共政策的層次
由于公共政策的主體（政府或其他公共權(quán)威）和對(duì)象（公眾）是分為不同層次的，因此公共政策體系也是分為不同層次的。從自下而上的順序看，公共政策行動(dòng)的主要層次有：
---- 基層社區(qū)
---- 地方性公共政策體系
---- 全國(guó)性公共政策體系
---- 國(guó)際性、區(qū)域性及全球性公共政策體系：在全球化的影響下，跨國(guó)之間的公共政策行動(dòng)正在迅速發(fā)展。
（2）公共政策的主要領(lǐng)域
公共政策是由各種具體的政策體系組成的。隨著當(dāng)代社會(huì)中公共事務(wù)的領(lǐng)域日趨擴(kuò)大，并且政府對(duì)公共事務(wù)的干預(yù)越來(lái)越多，政府公共政策的領(lǐng)域也延伸得越來(lái)越寬?？梢哉f(shuō)，在當(dāng)代社會(huì)中政府的干預(yù)已經(jīng)擴(kuò)展到了社會(huì)的每一個(gè)角落，公共政策的外延幾乎可以與社會(huì)中所有公共事務(wù)相一致。同時(shí)，各國(guó)社會(huì)中的公共事務(wù)以及政府對(duì)公共事務(wù)的干預(yù)程度并不完全一致，因而各國(guó)政府的公共政策的具體內(nèi)容也不完全一樣，但從各國(guó)的情況看，眾多的公共政策一般都可以概括若干大類。各國(guó)政府比較重要的政策類別有國(guó)防政策、外交政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、環(huán)境政策等幾大類，以及其它一些特殊的政策。有些研究者比較強(qiáng)調(diào)“公共政策”概念特指政府面向國(guó)內(nèi)公眾的政策，因此認(rèn)為這一概念不包括國(guó)防和外交政策，而只包括面向國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和環(huán)境政策等。
從全世界范圍看，社會(huì)政策已經(jīng)是一個(gè)相當(dāng)成熟的學(xué)科領(lǐng)域。但是在中國(guó)許多人對(duì)“社會(huì)政策”及一些相關(guān)的概念還比較生疏。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界和政府文獻(xiàn)及大學(xué)教科書中逐漸開始使用“社會(huì)政策”的概念，但在理解和使用這一概念及其他一些相關(guān)的概念時(shí)仍有一些歧義。因此在我們系統(tǒng)學(xué)習(xí)社會(huì)政策知識(shí)之前，首先需要搞清楚什么是“社會(huì)政策”。
作為本系列講座的第一講，本講首先介紹和分析在社會(huì)政策學(xué)科領(lǐng)域中基礎(chǔ)和核心的概念，即“社會(huì)政策”的基本概念。在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)政策是政府公共政策體系中的一個(gè)重要類別。因此在分析社會(huì)政策基本概念之前，首先要簡(jiǎn)要地討論什么是“公共政策”，然后界定“社會(huì)政策”概念中“社會(huì)”的涵義，即這一概念所概括的政策行動(dòng)的具體領(lǐng)域。而要理解什么是“公共政策”，又首先需要對(duì)什么是“政策”做一簡(jiǎn)要的分析。
第一節(jié)社會(huì)政策的基本概念
一、政策與公共政策
(一) 政策的概念
“政策”一詞大概是當(dāng)今各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中最常用的術(shù)語(yǔ)之一。在各種不同的場(chǎng)合，“政策”一詞有不同的含義。因此，我們需要從其一般的含義入手，深入地分析這一概念在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中更廣泛的意義。
1． “政策”的基本含義
按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的定義，“政策”是指“國(guó)家和政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則”，即政策主要是指政府和政黨有關(guān)行動(dòng)的規(guī)則體系。我們平時(shí)所說(shuō)的“按政策辦事”、“嚴(yán)格執(zhí)行政策”，一般是指這種狹義的政策含義。但從其廣義上看，政策除了包含規(guī)則體系的含義之外，還包含了政府和政黨為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而制定的總體方針和具體行動(dòng)的體系。在政府文獻(xiàn)和政策研究文獻(xiàn)中所用的“公共政策”、“經(jīng)濟(jì)政策”、“環(huán)境政策”等都包含了政府或政黨在相關(guān)領(lǐng)域中的基本方針和具體行動(dòng)的體系。本書中所用的“社會(huì)政策”也是在這種廣義上的政策概念。
2． 政策的基本特征
在對(duì)政策概念進(jìn)行定義之前，需要先對(duì)政策的基本特征進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析，以便更清楚地把握政策概念的本質(zhì)屬性，以及政策行動(dòng)與其他社會(huì)行動(dòng)之間的關(guān)系。
（1）政策是有組織的活動(dòng)
首先，政策是指由特定的組織發(fā)起和實(shí)施的行動(dòng)體系，以及圍繞這種行動(dòng)而制定的規(guī)則體系。也就是說(shuō)，政策行動(dòng)是一種有組織的行動(dòng)，它是由特定的組織制訂方案和規(guī)則，通過(guò)特定的組織及組織體系來(lái)調(diào)動(dòng)資源并加以實(shí)施的行動(dòng)過(guò)程。從這個(gè)角度看，政策行動(dòng)不同于群眾自發(fā)形成的活動(dòng)，也不同于一般意義上的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。制定和實(shí)施政策的組織被稱為政策的主體。
（2）政策具有明確目的性和方向性
政府、政黨和其他各類組織為了實(shí)現(xiàn)其組織的目標(biāo)，需要有步驟地采取各種各樣的具體行動(dòng)。同時(shí)，各類組織面臨各種各樣內(nèi)部和外部的影響因素，也需要隨時(shí)做出各種行動(dòng)上的反應(yīng)。社會(huì)中的各類組織（尤其是擔(dān)負(fù)復(fù)雜任務(wù)的組織）都需要通過(guò)一定的政策來(lái)保證各種具體行動(dòng)的方向性和計(jì)劃性。任何政策都有具體的目標(biāo)，它們或者是為了實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的組織目標(biāo)，或者是為了有計(jì)劃地處理眼前的各種事務(wù)，或者二者兼有。沒(méi)有明確目的的隨意行動(dòng)不能被看成是一種政策。
（3）政策具有明確的行動(dòng)內(nèi)容。
任何一項(xiàng)政策除了具有一定的目標(biāo)之外，還必須要有明確的行動(dòng)內(nèi)容。這一點(diǎn)是一個(gè)組織的政策與組織目標(biāo)的不同之處。只有當(dāng)一個(gè)政府或政黨在一定組織目標(biāo)的指導(dǎo)下，著手制訂了一系列有關(guān)的法規(guī)，或者制定了具體的行動(dòng)計(jì)劃，并且有了完成這一計(jì)劃的具體行動(dòng)內(nèi)容、方案和手段時(shí)，才能說(shuō)這個(gè)政府或政黨已經(jīng)有了一定的政策。
（4）政策是規(guī)則體系與行動(dòng)體系的結(jié)合
從行動(dòng)內(nèi)容上看，政策既可以是某一組織為某類活動(dòng)制訂的一套規(guī)則體系，也可以是這一組織具體實(shí)施或參與的活動(dòng)，并且在很多情況下是兼有制訂規(guī)則體系和實(shí)施具體的行動(dòng)。作為一套規(guī)則體系，它表現(xiàn)為各種法律、法規(guī)、條例、規(guī)定等；而作為實(shí)施或參與的具體活動(dòng)，它又表現(xiàn)為各類組織為完成各項(xiàng)任務(wù)而制訂的各種計(jì)劃、方案、措施和各種具體的活動(dòng)項(xiàng)目，以及在此過(guò)程中所投入的人力和經(jīng)費(fèi)等。
3． 政策概念的定義
根據(jù)以上對(duì)政策基本特征的分析，我們可以對(duì)“政策“概念做出如下的定義：“政策是指政府、政黨或其它組織為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而制定的各種規(guī)則和采取的各種行動(dòng)的總和?！边@一定義包括了三層含義。第一，政策的主體可以是社會(huì)中的各種組織，但政府和政黨的政策體系在社會(huì)中的影響；第二，政策的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，以及圍繞組織的目標(biāo)而有序地處理各項(xiàng)日常事務(wù)；第三，政策包含了規(guī)則體系和各種具體的行動(dòng)。
4．政策概念與其它一些概念的關(guān)系
（1）政策與制度
“制度”（或“社會(huì)制度”）主要指一種規(guī)范體系，以及與其相對(duì)應(yīng)的結(jié)構(gòu)（組織或群體等）和必要的物質(zhì)條件。而政策是一個(gè)組織為達(dá)其目標(biāo)而采取的行動(dòng)。政策與制度之間有許多相通之處，首先，政策中包含了規(guī)則的要素，這與制度是相通的；其次，絕大部分政策往往都是在既定的制度基礎(chǔ)上制定和實(shí)施的。再有，政策行動(dòng)可以建立一套新的制度或改變現(xiàn)有的制度，即政策行動(dòng)的成果可以轉(zhuǎn)化為一定的制度。
但另一方面，政策與制度也有一些不同之處。
首先從基本視角上看，制度主要是指一套既定的規(guī)則、結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范，而政策則主要是指一個(gè)組織在一個(gè)領(lǐng)域中的行動(dòng)體系。制度概念是從靜態(tài)的視角，而政策概念則主要是從動(dòng)態(tài)的視角去反映一個(gè)領(lǐng)域的狀況。
其次，就規(guī)范的要素而言，盡管政策和制度都包含了規(guī)范的要素，但制度概念所包含的規(guī)范要素主要是一種客觀的、既定的規(guī)范體系。而政策概念中的規(guī)范要素主要是指一個(gè)組織制訂和實(shí)施特定規(guī)范體系的行動(dòng)。
再有，從產(chǎn)生的方式上看，制度既可以是自上而下規(guī)定的，也可以是以約定俗成的方式自然形成的；而政策則是一個(gè)組織有目的地制定和實(shí)施的。或者說(shuō)，制度可以是內(nèi)部自發(fā)的和自然形成的，但政策卻是人為的。
（2）政策與立法
在當(dāng)代各國(guó)，政府的政策往往通過(guò)立法和行政的方式來(lái)頒布和實(shí)施，也就是說(shuō)，立法和行政是實(shí)施政策的兩類主要的手段。政府的政策與國(guó)家的立法和政府的行政過(guò)程密切相關(guān)，但又不完全等同。
政府的政策與國(guó)家的立法具有交叉關(guān)系。在許多國(guó)家中，政府的相當(dāng)一部分政策都通過(guò)國(guó)家立法的形式來(lái)制定并頒布實(shí)施。通過(guò)國(guó)家立法的形式來(lái)頒布和實(shí)施政策具有雙重的意義。首先，通過(guò)國(guó)家的立法程序可以使政府的政策更能夠代表民眾的意愿，能夠更好地體現(xiàn)民意和民主決策的原則，同時(shí)也會(huì)使各種政策具有更堅(jiān)實(shí)的民眾基礎(chǔ)。其次，以立法的形式來(lái)確立一項(xiàng)政策能夠使該政策具有更強(qiáng)的權(quán)威性。
（3）政策與行政
行政一般指政府機(jī)構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)代表國(guó)家所采取的各種行動(dòng)的總和。行政與政策的關(guān)系密切。首先，政府行政機(jī)構(gòu)在政策制訂過(guò)程中常常起到關(guān)鍵性的作用。其次，至少絕大多數(shù)的政策，無(wú)論其是否通過(guò)國(guó)家立法，一般都由政府行政機(jī)構(gòu)或其委托的機(jī)構(gòu)來(lái)組織實(shí)施。
（4）政策與計(jì)劃
國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的實(shí)質(zhì)是國(guó)家（政府）對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)行過(guò)程實(shí)施的宏觀干預(yù)，通過(guò)對(duì)各種資源實(shí)施優(yōu)化配置而達(dá)到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。計(jì)劃與政策密切相關(guān)。一個(gè)組織的計(jì)劃體現(xiàn)了該組織的有關(guān)政策。任何組織對(duì)其行動(dòng)計(jì)劃的編制總是按照其有關(guān)的政策進(jìn)行的。計(jì)劃的內(nèi)容一般是對(duì)其相關(guān)政策的具體化和系統(tǒng)化。其次，計(jì)劃是實(shí)施政策的一種方式，也是政策行動(dòng)的具體方案。由于政府或其它組織的政策往往涉及到許多方面的行動(dòng)，因此需要通過(guò)計(jì)劃的方式來(lái)將各方面的行動(dòng)整合起來(lái)，以便使各種行動(dòng)能夠協(xié)調(diào)配合。國(guó)家的各種計(jì)劃一般分為“指令性計(jì)劃”和“指導(dǎo)性計(jì)劃”。前者規(guī)定了政府及其附屬的機(jī)構(gòu)必須要完成的任務(wù)。它不僅在內(nèi)容上體現(xiàn)了政府的有關(guān)政策，而且具有較高的強(qiáng)制性，是一種“強(qiáng)政策手段”。而后者則只是體現(xiàn)了政府的相關(guān)政策傾向，但在行動(dòng)上不具備強(qiáng)制性，因此是一種“弱政策手段”。
（二）公共政策
在當(dāng)代社會(huì)生活中，純粹的私人行動(dòng)領(lǐng)域正在相對(duì)縮小，而公共行動(dòng)領(lǐng)域在逐步增大。其結(jié)果導(dǎo)致政府在社會(huì)生活中的作用大大增加。當(dāng)代各國(guó)都已形成龐大的政府機(jī)構(gòu)，政府的觸角已延伸到社會(huì)生活的各個(gè)角落，政府所掌握的經(jīng)濟(jì)資源在各國(guó)GDP中都已占到相當(dāng)大的比例。因此，政府的行動(dòng)對(duì)整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生著舉足輕重的影響。這種情況就要求政府以更加公平、合理和高效的方式去管理社會(huì)和引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展。而政府在這些方面行動(dòng)的總和就構(gòu)成了政府的公共政策行動(dòng)體系。
1． 公共政策的基本概念
歸納起來(lái)看，迄今為止研究者對(duì)公共政策定義大致有以下幾個(gè)角度。
---- 公共政策是由政府或社會(huì)公共權(quán)威制定的；來(lái)www.Examw.com
---- 公共政策包含了法律法規(guī)或行為準(zhǔn)則；
---- 公共政策包含了政府為管理社會(huì)、處理公共事務(wù)和解決各種問(wèn)題而采取的行動(dòng)
---- 公共政策是在特定目標(biāo)指引下，對(duì)社會(huì)公共利益的選擇和分配
根據(jù)以上分析，我們可以將公共政策概念定義為“政府或社會(huì)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)為有效管理社會(huì)、處理公共事務(wù)和解決社會(huì)問(wèn)題而制定的行動(dòng)方案和行為準(zhǔn)則。
2. 公共政策的基本特點(diǎn)
“公共政策”體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)中各種公共事務(wù)的干預(yù)。工業(yè)化社會(huì)以來(lái)各國(guó)政府在社會(huì)中的重要性逐步增強(qiáng)。在當(dāng)今各國(guó)，政府對(duì)公共事務(wù)的干預(yù)的行動(dòng)已經(jīng)形成了一個(gè)相當(dāng)龐大的體系，并且在整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行具有舉足輕重的作用，我們每個(gè)人的日常生活中都在不同程度上和以不同的方式與政府的行動(dòng)體系發(fā)生著關(guān)系。同時(shí)，當(dāng)代各國(guó)政府對(duì)公共事務(wù)的干預(yù)不僅廣泛、深入，而且具有長(zhǎng)期的目的性。它不只是為了解決眼前的和局部的問(wèn)題，而且是著眼于整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展，通過(guò)長(zhǎng)期性的、帶有明確目的性和計(jì)劃性的行動(dòng)體系去調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的運(yùn)行，引導(dǎo)社會(huì)的長(zhǎng)期良性發(fā)展。也就是說(shuō)，政府是通過(guò)其公共政策的行動(dòng)體系來(lái)全面地干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。概括起來(lái)看，政府的公共政策具有公共性、權(quán)威性、價(jià)值性、以及階級(jí)性與社會(huì)性的統(tǒng)一等基本特點(diǎn)。
（1） 公共性來(lái)
“公共政策”最突出的特點(diǎn)之一在其政策行動(dòng)的公共性。所謂“公共性”，即公共政策是面向社會(huì)公眾，與社會(huì)中的公共事務(wù)有關(guān)的政策，而不是處理政府或其他任何一個(gè)組織的內(nèi)部事務(wù)?；蛘哒f(shuō)，政府在處理社會(huì)中各種事務(wù)時(shí)，是把它們當(dāng)成是“公共事務(wù)”，即能夠?qū)姰a(chǎn)生共同的影響、需要大家共同決定和采取共同行動(dòng)的事務(wù)，而不是像以前皇帝一樣把國(guó)家的事情成自己的“家務(wù)事”來(lái)處理。
公共政策的公共性具體體現(xiàn)在一些重要的方面：
---- 政策主體的公共性，
---- 政策對(duì)象的公共性，
---- 政策目標(biāo)的公共性，
---- 政策過(guò)程的公共性。
（2） 權(quán)威性
由于處理公共事務(wù)涉及到利益分配等復(fù)雜的問(wèn)題，因此從古到今任何公共事務(wù)都是由具有權(quán)威的個(gè)人或機(jī)構(gòu)來(lái)處理的。在當(dāng)代社會(huì)中，盡管一些利益集團(tuán)、地方社區(qū)權(quán)威和一些國(guó)際組織會(huì)對(duì)在一定程度上對(duì)影響國(guó)家政府的權(quán)威，但從總體上看，迄今為止各國(guó)政府的公共政策體系在處理國(guó)內(nèi)公共事務(wù)方面仍具有至高無(wú)上的權(quán)威性。政府公共政策的權(quán)威性來(lái)自于幾個(gè)方面：
首先，在當(dāng)代民主社會(huì)中政府的權(quán)威最終是來(lái)自民眾的授權(quán)；
其次，政府具有在國(guó)家機(jī)器支撐下的強(qiáng)制性的社會(huì)管理權(quán)；
再次，政府具有超越地方社區(qū)以上的大范圍的行政控制體系，而社區(qū)權(quán)威則只局限與比較狹小的范圍；
最后，一個(gè)國(guó)家的政府可以通過(guò)國(guó)家主權(quán)的原則而抵制來(lái)自國(guó)外的干預(yù)，以保持自己在國(guó)內(nèi)公共事務(wù)中至高無(wú)上的權(quán)威。
（3） 價(jià)值選擇
公共政策的價(jià)值選擇是指在決策者在制定公共政策的過(guò)程中首先要對(duì)各種政策行動(dòng)的價(jià)值優(yōu)先性做出判斷，然后以此為基礎(chǔ)來(lái)決定公共政策的走向。所謂政策行動(dòng)的價(jià)值優(yōu)先性，則是指某種政策行動(dòng)相對(duì)其它行動(dòng)而言的重要性程度，這種相對(duì)的重要性不是純粹由客觀事實(shí)來(lái)決定的，而是在一定的客觀現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上,由社會(huì)中的組織、利益群體或個(gè)人按其利益及主觀偏好為基礎(chǔ)而做出的主觀判斷。
價(jià)值選擇之所以能夠起作用并且很重要，主要是基于公共政策過(guò)程中的幾個(gè)基本條件：一方面，公共政策可能行動(dòng)的領(lǐng)域相當(dāng)廣泛。也就是說(shuō)，在社會(huì)中需要政府解決的問(wèn)題相當(dāng)多。但政府公共政策行動(dòng)能夠獲得的資源又總是有限的，因此政府總是不得不在許多應(yīng)該做的事務(wù)中選擇一部分最重要的來(lái)重點(diǎn)或優(yōu)先解決。對(duì)于在多種行動(dòng)領(lǐng)域中哪些是“最重要的”的問(wèn)題，在很多情況下很難只從客觀指標(biāo)中去得到現(xiàn)成的答案，而是需要對(duì)各種可能的政策選擇做出價(jià)值判斷。公共政策決策中的價(jià)值選擇一方面受社會(huì)主要價(jià)值傾向的左右，但同時(shí)也受各種利益群體的影響，并在一定程度上受決策者本人的價(jià)值立場(chǎng)及主觀偏好的影響。
（4） 階級(jí)性與社會(huì)性的統(tǒng)一
一方面，公共政策致力于實(shí)現(xiàn)一些人類所共同遵循的價(jià)值目標(biāo)，制定和實(shí)施某些公共政策有時(shí)能夠得到社會(huì)中各個(gè)群體的一致歡迎。因此，公共政策的目標(biāo)具有社會(huì)一致性的一面。但另一方面，在迄今為止的任何一個(gè)社會(huì)中都在不同程度上存在著群體之間的利益分化，而公共政策往往處于這些利益矛盾的焦點(diǎn)上。因此，公共政策的走向往往與某些群體的利益密切相關(guān)。在階級(jí)社會(huì)中，政府公共政策更常常明顯地代表著特定階級(jí)的利益。由于實(shí)施公共政策實(shí)際上就是政府在各個(gè)利益群體之間實(shí)施強(qiáng)制性的利益再分配，在利益得失的驅(qū)使下，各個(gè)不同的階級(jí)或利益群體往往會(huì)對(duì)特定的公共政策采取不同的態(tài)度，有時(shí)甚至產(chǎn)生相當(dāng)尖銳的沖突，因而使公共政策帶上鮮明的階級(jí)性特征。
3． 公共政策的層次與領(lǐng)域
（1）公共政策的層次
由于公共政策的主體（政府或其他公共權(quán)威）和對(duì)象（公眾）是分為不同層次的，因此公共政策體系也是分為不同層次的。從自下而上的順序看，公共政策行動(dòng)的主要層次有：
---- 基層社區(qū)
---- 地方性公共政策體系
---- 全國(guó)性公共政策體系
---- 國(guó)際性、區(qū)域性及全球性公共政策體系：在全球化的影響下，跨國(guó)之間的公共政策行動(dòng)正在迅速發(fā)展。
（2）公共政策的主要領(lǐng)域
公共政策是由各種具體的政策體系組成的。隨著當(dāng)代社會(huì)中公共事務(wù)的領(lǐng)域日趨擴(kuò)大，并且政府對(duì)公共事務(wù)的干預(yù)越來(lái)越多，政府公共政策的領(lǐng)域也延伸得越來(lái)越寬?？梢哉f(shuō)，在當(dāng)代社會(huì)中政府的干預(yù)已經(jīng)擴(kuò)展到了社會(huì)的每一個(gè)角落，公共政策的外延幾乎可以與社會(huì)中所有公共事務(wù)相一致。同時(shí)，各國(guó)社會(huì)中的公共事務(wù)以及政府對(duì)公共事務(wù)的干預(yù)程度并不完全一致，因而各國(guó)政府的公共政策的具體內(nèi)容也不完全一樣，但從各國(guó)的情況看，眾多的公共政策一般都可以概括若干大類。各國(guó)政府比較重要的政策類別有國(guó)防政策、外交政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、環(huán)境政策等幾大類，以及其它一些特殊的政策。有些研究者比較強(qiáng)調(diào)“公共政策”概念特指政府面向國(guó)內(nèi)公眾的政策，因此認(rèn)為這一概念不包括國(guó)防和外交政策，而只包括面向國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和環(huán)境政策等。