我國人口眾多而可利用的國土面積相對有限，在此背景下，大力開展土地開發(fā)、土地整理工作，增加可利用土地數(shù)量成為時代的必然要求。我國土地后備資源并不豐富，而且生態(tài)環(huán)境較為惡劣，土地開發(fā)前景不容樂觀，土地整理成為增加可利用土地面積的有效途徑。新修訂的《土地管理法》規(guī)定：“國家鼓勵土地整理”，依據(jù)《土地管理法》，土地整理是指在一定區(qū)域，按照土地利用總體規(guī)劃，合理組織土地利用方式，對田、水、路、林、村等進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與生態(tài)環(huán)境。顯而易見，開展土地整理必然產(chǎn)生對農(nóng)村土地所有權(quán)的客體與土地所有權(quán)能的約束與限制。目前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)力水平仍較低，土地依然是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，能否調(diào)整好土地整理所涉及到的方方面面的利益關(guān)系，成為保持農(nóng)村穩(wěn)定，促進(jìn)土地整理工作順利開展的關(guān)鍵。本文試圖就亟待解決的有關(guān)法律問題做以下探討。
一、土地整理涉及的主要法律問題
1.1“授權(quán)性法律規(guī)范”與“義務(wù)性法律規(guī)范”的矛盾依照法學(xué)原理，法律規(guī)范分為行為人有權(quán)自己做出某種行為的權(quán)性法律規(guī)范與要求行為人應(yīng)當(dāng)從事或不得從事某種行為義務(wù)性法律規(guī)范兩類。明確土地整理法律規(guī)范的類型，是確定土地整理采用國家強(qiáng)制執(zhí)行，或者采用利益驅(qū)動以引導(dǎo)發(fā)展的方式的關(guān)鍵。我國《土地管理法》規(guī)定“國家鼓勵土地整理。
縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生存環(huán)境?！皬奈淖直硎錾峡?，一方面規(guī)定”國家鼓勵土地整理“，似乎應(yīng)屬于授權(quán)性法律規(guī)范，另一方面規(guī)定縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)組織土地整理工作，應(yīng)屬于義務(wù)性法律規(guī)范，兩者之間存在顯而易見的矛盾，明確確定該法律規(guī)范的性質(zhì)，是決定如何開展土地整理工作方式的法律依據(jù)。
筆者認(rèn)為土地整理法律規(guī)范是“法律社會化”的體現(xiàn)，是授權(quán)性法律規(guī)范。
其一、土地整理法律規(guī)范不是義務(wù)性法律規(guī)范。土地管理法規(guī)定的“土地整理義務(wù)”不能說是真正法律意義的義務(wù)。法學(xué)所稱“義務(wù)”是指法律對某種行為的限制與約束，任何義務(wù)都與違反義務(wù)的法律責(zé)任相聯(lián)系，義務(wù)總是與某種不利的或一般來說人們不希望發(fā)生的后果歸結(jié)相連，如剝奪生命、財產(chǎn)、自由等處罰。不產(chǎn)生對其不利后果的義務(wù)，是空洞的義務(wù)，在實踐上缺乏可操作性。我國土地管理法雖然規(guī)定了縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)組織土地整理工作，但沒有規(guī)定不開展土地整理的法律責(zé)任，顯然不能成為真正法律意義的義務(wù)。
其二、從保護(hù)土地所有者權(quán)益出發(fā)，實施土地整理只能是授權(quán)性法律行為。
依照我國憲法和土地管理法，農(nóng)村土地主要由村民小組集體、村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體擁有。按照民法原理，農(nóng)民集體所擁有的土地所有權(quán)是最安全物權(quán)，包含對土地占有、使用、收益與處分的全部權(quán)能，具有絕對性與排他性，非經(jīng)法定理由不得被變更、終止。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國土地整理工作主要采取田塊歸并、溝渠調(diào)整、道路建設(shè)、村莊合并、土地保護(hù)、流域治理以及景觀維護(hù)等方式。顯而易見，開展土地整理必然調(diào)整農(nóng)村集體土地所有權(quán)的客體，約束與限制土地所有者的占有、使用、收益和處分權(quán)能。當(dāng)代社會中，這種對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的約束，是公共利益對所有物權(quán)的限制，是“法律社會化”的表現(xiàn)，符合民法發(fā)展的基本趨勢。但這種限制僅僅是在尊重所有權(quán)的基礎(chǔ)上，并且只有通過法律才能實現(xiàn)的。也就是說對土地所有權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)是在尊重土地所有物權(quán)的排他效力與絕對效力基礎(chǔ)之上。所以開展土地整理工作只能是通過建立利益驅(qū)動機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民集體自發(fā)進(jìn)行，土地整理法律規(guī)范只能是授權(quán)性法律規(guī)范。
1.2土地整理工作的開展勢必會帶來土地所有權(quán)客體，地塊的調(diào)整，正確處理由此帶來的利益關(guān)系，是促進(jìn)土地整理工作發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急
我國憲法與土地管理法規(guī)定，作為土地整理對象的農(nóng)村土地，其所有權(quán)主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組集體三種形式，對農(nóng)村土地進(jìn)行整理顯而易見涉及到對不同土地所有權(quán)人的所有權(quán)客體進(jìn)行調(diào)整。
在我國目前集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)尚不健全的情況下，土地整理工作的開展難免會帶來一系列問題。
目前，農(nóng)村地區(qū)普遍存在著以行政管理權(quán)代替土地財產(chǎn)所有權(quán)，隨意調(diào)整農(nóng)村土地、干涉農(nóng)戶生產(chǎn)自主權(quán)現(xiàn)象。集體所有權(quán)按其本來含義應(yīng)當(dāng)是全體集體成員共同所有。我國憲法規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家的以外，屬于集體所有。”但“農(nóng)民集體”的具體涵義法律并無詳細(xì)的規(guī)定。土地管理法規(guī)定“村農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組經(jīng)營、管理。”由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行管理符合法理，但現(xiàn)實情況是，由于大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或名存實亡，農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織和程序。這種情況下，依據(jù)土地管理法農(nóng)村土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有、村民小組集體所有三種形式，分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民小組行使管理經(jīng)營權(quán)利，在村民自治制度尚未健全的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意調(diào)撥村的土地或村隨意調(diào)撥組的土地等，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村侵占、挪用被征用土地農(nóng)民集體的土地補(bǔ)償費的現(xiàn)象較為普遍。土地整理所帶來的耕地有效面積的增加，在進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整時以行政管理權(quán)來調(diào)整土地顯然會不同程度地存在。
一、土地整理涉及的主要法律問題
1.1“授權(quán)性法律規(guī)范”與“義務(wù)性法律規(guī)范”的矛盾依照法學(xué)原理，法律規(guī)范分為行為人有權(quán)自己做出某種行為的權(quán)性法律規(guī)范與要求行為人應(yīng)當(dāng)從事或不得從事某種行為義務(wù)性法律規(guī)范兩類。明確土地整理法律規(guī)范的類型，是確定土地整理采用國家強(qiáng)制執(zhí)行，或者采用利益驅(qū)動以引導(dǎo)發(fā)展的方式的關(guān)鍵。我國《土地管理法》規(guī)定“國家鼓勵土地整理。
縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生存環(huán)境?！皬奈淖直硎錾峡?，一方面規(guī)定”國家鼓勵土地整理“，似乎應(yīng)屬于授權(quán)性法律規(guī)范，另一方面規(guī)定縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)組織土地整理工作，應(yīng)屬于義務(wù)性法律規(guī)范，兩者之間存在顯而易見的矛盾，明確確定該法律規(guī)范的性質(zhì)，是決定如何開展土地整理工作方式的法律依據(jù)。
筆者認(rèn)為土地整理法律規(guī)范是“法律社會化”的體現(xiàn)，是授權(quán)性法律規(guī)范。
其一、土地整理法律規(guī)范不是義務(wù)性法律規(guī)范。土地管理法規(guī)定的“土地整理義務(wù)”不能說是真正法律意義的義務(wù)。法學(xué)所稱“義務(wù)”是指法律對某種行為的限制與約束，任何義務(wù)都與違反義務(wù)的法律責(zé)任相聯(lián)系，義務(wù)總是與某種不利的或一般來說人們不希望發(fā)生的后果歸結(jié)相連，如剝奪生命、財產(chǎn)、自由等處罰。不產(chǎn)生對其不利后果的義務(wù)，是空洞的義務(wù)，在實踐上缺乏可操作性。我國土地管理法雖然規(guī)定了縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)組織土地整理工作，但沒有規(guī)定不開展土地整理的法律責(zé)任，顯然不能成為真正法律意義的義務(wù)。
其二、從保護(hù)土地所有者權(quán)益出發(fā)，實施土地整理只能是授權(quán)性法律行為。
依照我國憲法和土地管理法，農(nóng)村土地主要由村民小組集體、村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體擁有。按照民法原理，農(nóng)民集體所擁有的土地所有權(quán)是最安全物權(quán)，包含對土地占有、使用、收益與處分的全部權(quán)能，具有絕對性與排他性，非經(jīng)法定理由不得被變更、終止。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國土地整理工作主要采取田塊歸并、溝渠調(diào)整、道路建設(shè)、村莊合并、土地保護(hù)、流域治理以及景觀維護(hù)等方式。顯而易見，開展土地整理必然調(diào)整農(nóng)村集體土地所有權(quán)的客體，約束與限制土地所有者的占有、使用、收益和處分權(quán)能。當(dāng)代社會中，這種對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的約束，是公共利益對所有物權(quán)的限制，是“法律社會化”的表現(xiàn)，符合民法發(fā)展的基本趨勢。但這種限制僅僅是在尊重所有權(quán)的基礎(chǔ)上，并且只有通過法律才能實現(xiàn)的。也就是說對土地所有權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)是在尊重土地所有物權(quán)的排他效力與絕對效力基礎(chǔ)之上。所以開展土地整理工作只能是通過建立利益驅(qū)動機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民集體自發(fā)進(jìn)行，土地整理法律規(guī)范只能是授權(quán)性法律規(guī)范。
1.2土地整理工作的開展勢必會帶來土地所有權(quán)客體，地塊的調(diào)整，正確處理由此帶來的利益關(guān)系，是促進(jìn)土地整理工作發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急
我國憲法與土地管理法規(guī)定，作為土地整理對象的農(nóng)村土地，其所有權(quán)主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組集體三種形式，對農(nóng)村土地進(jìn)行整理顯而易見涉及到對不同土地所有權(quán)人的所有權(quán)客體進(jìn)行調(diào)整。
在我國目前集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)尚不健全的情況下，土地整理工作的開展難免會帶來一系列問題。
目前，農(nóng)村地區(qū)普遍存在著以行政管理權(quán)代替土地財產(chǎn)所有權(quán)，隨意調(diào)整農(nóng)村土地、干涉農(nóng)戶生產(chǎn)自主權(quán)現(xiàn)象。集體所有權(quán)按其本來含義應(yīng)當(dāng)是全體集體成員共同所有。我國憲法規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家的以外，屬于集體所有。”但“農(nóng)民集體”的具體涵義法律并無詳細(xì)的規(guī)定。土地管理法規(guī)定“村農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組經(jīng)營、管理。”由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行管理符合法理，但現(xiàn)實情況是，由于大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或名存實亡，農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織和程序。這種情況下，依據(jù)土地管理法農(nóng)村土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有、村民小組集體所有三種形式，分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民小組行使管理經(jīng)營權(quán)利，在村民自治制度尚未健全的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意調(diào)撥村的土地或村隨意調(diào)撥組的土地等，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村侵占、挪用被征用土地農(nóng)民集體的土地補(bǔ)償費的現(xiàn)象較為普遍。土地整理所帶來的耕地有效面積的增加，在進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整時以行政管理權(quán)來調(diào)整土地顯然會不同程度地存在。