土地抵押權(quán)指的是土地使用權(quán)抵押。這里的土地使用權(quán)抵押是指土地使用權(quán)人以土地使用權(quán)作為履行債務的擔保，當使用權(quán)人到期不履行債務或宣告破產(chǎn)時，抵押權(quán)人有權(quán)處分土地使用權(quán)，從中優(yōu)先受償。我國土地所有權(quán)屬于國家，土地本身不能成為抵押權(quán)的標的。通過處分抵押權(quán)取得的土地使用權(quán)，要受土地所有權(quán)的限制，表現(xiàn)為土地使用權(quán)合同規(guī)定的條件和期限。但設立土地使用權(quán)抵押，有利于土地開發(fā)。土地使用權(quán)抵押的目的是通過第它獲得貸款，并利用貸款開發(fā)土地。土地使用權(quán)抵押制度可以使金融業(yè)滲透到房地產(chǎn)業(yè)之中，保障了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中的資金需求，同時業(yè)促進了金融業(yè)的發(fā)展。
關(guān)于我國土地使用權(quán)的抵押的法律規(guī)定，分散在《土地管理法》、《擔保法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》、《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》等。
另外一些土地權(quán)利，在目前的土地法律中尚沒有規(guī)定。比如，土地典權(quán)、地上權(quán)、地役權(quán)等。值得一提的是在民法通則中，規(guī)定了相鄰權(quán)制度，作為處理相鄰不動產(chǎn)關(guān)系的法律依據(jù)。但是，相鄰權(quán)只發(fā)生在相鄰土地使用權(quán)人之間，由于行使相鄰權(quán)有嚴格的條件限制，相鄰權(quán)已經(jīng)不能勝任復雜的土地使用關(guān)系。例如對非相鄰的土地的通行、取水、排水等使用收益，不屬于相鄰權(quán)調(diào)整范圍，目前還沒有獲得保護的法律依據(jù)。只有設立地役權(quán)，才能解決此類問題。從我國現(xiàn)行法的制度設計上看，屬于現(xiàn)代地役權(quán)內(nèi)容的某些權(quán)利，一些單行法分別作了規(guī)定，例如采礦權(quán)、取水權(quán)、捕撈權(quán)、狩獵權(quán)、伐木權(quán)等。但是地役權(quán)的范圍廣泛，而規(guī)則相對一致。采用目前這種零散規(guī)定的做法，一是有遺漏，二是不統(tǒng)一，三是不便掌握。因此對地役權(quán)進行統(tǒng)一立法應當是未來的發(fā)展方向。
三、我國土地權(quán)利體系設置的指導思想
那么，土地權(quán)利設置的宗旨是什么?即土地權(quán)利設置要遵循哪些根本的指導思想呢?
有學者提出，土地權(quán)利設置的宗旨有兩條：
一是要實現(xiàn)土地權(quán)利設置的公平和效率
土地權(quán)利設置得公平，則社會平衡和穩(wěn)定，土地權(quán)利的設置突出了效率，則有利于土地效益的充分發(fā)揮，有利于社會經(jīng)濟的較快發(fā)展。從土地所有制的角度講，可以劃分為兩大類，一類是土地公有制，一類是土地私有制。傳統(tǒng)觀點認為，土地公有是社會平等、公正的象征，但缺乏應有的效率；土地私有雖然具有效率，但易失去社會公平。而實際上，土地公有具有很強的兩面性，如果權(quán)利設置得當，嚴格執(zhí)法，既可以做到公平，也可以產(chǎn)生效率；反之，既破壞公平，也不能產(chǎn)生效率。當然，土地私有的效率問題也是有條件的，不是完全排除政府的干預，若管理得不好會導致土地的巨大浪費。就不同土地所有制本身來看，無法判斷它的公平與效率與否。
某種土地所有制的公平與效率，除了取決于這種土地所有制本身之外，還取決于具體的土地使用形式和政府的管理方式與體制等?？疾旄鲊恋刂贫龋梢缘贸鲞@樣的結(jié)論：如果土地作為自然資源的這一特點受到重視，比如在大多數(shù)中央統(tǒng)管經(jīng)濟的國家，建立的是土地公有制；如果土地作為財產(chǎn)、資產(chǎn)、商品等的這一特點得以重視，比如像在大多數(shù)具有商品經(jīng)濟的資本主義國家，土地私有制就會盛行。土地公有是社會平等、公平的象征；而土地私有則在商品經(jīng)濟國家里被認為是經(jīng)濟生活的基石和個人自由的象征。從廣義上講，對社會來說，誰所有土地是無關(guān)緊要的，具有重要意義的是土地及建筑物的實際占有及使用制度、方法、機制等。至關(guān)重要的是土地使用的占有權(quán)、控制權(quán)和管理權(quán)，這些應與社會的經(jīng)濟、物質(zhì)及社會福利相一致。
在當今社會，土地權(quán)利已經(jīng)遠不僅僅指土地的所有權(quán)，土地權(quán)利的核心轉(zhuǎn)移到土地權(quán)利的用益性，一定程度上擺脫了土地所有制性質(zhì)的討論，強調(diào)和突出其土地使用的效率，同時兼顧公平。如果將土地所有權(quán)稱之為一級權(quán)利，將土地的用益、擔保等權(quán)利稱之為二級權(quán)利的話，各國更加注重二級權(quán)利的設定。在討論土地使用和土地價值的公平、效率等問題時，也主要集中在土地的二級權(quán)利范圍內(nèi)。土地二級權(quán)利的范圍極廣，“僅僅在英美法律中就有50多種大家熟知的土地權(quán)利形式，在歐洲主要法律制度中還有許多其他形式，在中東國家中仍然可以在土地占用形式中發(fā)現(xiàn)伊斯蘭教的影響（傳統(tǒng)的澳斯曼土地法），在東歐、中國及正在積極進行改革的國家里可以發(fā)現(xiàn)一些新的土地使用形式”。
我國現(xiàn)行土地法律制度，并沒有充分體現(xiàn)效率，公平性也不夠。之所以這樣講，其依據(jù)是，首先，根據(jù)我國現(xiàn)行法的規(guī)定，土地使用權(quán)（除劃撥國有土地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)外）都有期限，屆滿以后，若土地使用權(quán)人不申請續(xù)期，并從新繳納土地使用權(quán)出讓金，則該土地使用權(quán)連同地上物將被國家無償收回。這種對土地使用者所進行的投入不予補償?shù)淖龇?，已?jīng)使投資者產(chǎn)生一定的心理壓力和失望，影響到其對土地的充分投資，誘發(fā)了短期行為。也有學者從權(quán)利結(jié)構(gòu)上分析我國土地利用不夠效率的原因，指出，大陸法系國家的土地利用結(jié)構(gòu)一般都有三個環(huán)節(jié)：國家對土地的最終所有權(quán)、私人土地所有權(quán)和私有土地上設定的用益物權(quán)。我國目前的土地使用權(quán)仍停留在地上權(quán)的水平，在土地使用權(quán)上還不能設置其他用益物權(quán)（事實上可以部分設定其他用益物權(quán)），所以，我國土地利用結(jié)構(gòu)缺乏中間環(huán)節(jié)，在一定程度上限制了地產(chǎn)市場的完善，土地資源不能充分利用。
二是要保障經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展
土地是萬物的基礎。土地資源屬性上的有限性，決定了經(jīng)濟屬性上的稀缺性。土地分配與利用是否適當，直接或間接地影響了經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，因此土地權(quán)利的設置，應當有利于促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。土地資源屬性上的有限性，決定了經(jīng)濟屬性上的稀缺性。其法律作為上層建筑，要保障經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須立足于經(jīng)濟生活來構(gòu)建其權(quán)利體系。馬克思在批評黑格爾的法哲學時指出：“法的關(guān)系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神一般發(fā)展來理解，相反，他們根植于物質(zhì)的生活條件”。這就要求，土地資源的配置和利用必須從客觀物質(zhì)生活條件出發(fā)，構(gòu)建我國的土地法律體系。
我國現(xiàn)在的客觀物質(zhì)生活條件是，一方面在建立社會主義市場經(jīng)濟的同時，對資源的需求越來越大；另一方面，由于立法的不完善，資源的無續(xù)利用現(xiàn)象越來越嚴重。自改革開放以來，我們開始背負人多地少的壓力，自然資源（包括土地）的破壞和浪費的現(xiàn)象日趨嚴重，經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提上日程，對資源的永續(xù)利用是保障經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎。資源的可持續(xù)利用的前提是立法的完善和執(zhí)法的嚴格。
我國現(xiàn)行的土地立法還不夠完善，現(xiàn)行的土地法建立在以行政管理為核心的思想體系之上，行政機關(guān)在土地法律關(guān)系中具有統(tǒng)領地位，一方面行政機關(guān)制定土地利用規(guī)劃，并對土地利用活動行使管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)；另一方面行政機關(guān)還行使土地利用中的違法行為的處罰權(quán)?？梢姡姓?zhí)法是土地資源開發(fā)利用的至關(guān)重要的因素。但是，在受傳統(tǒng)國家本位觀念的影響，在土地法中沒有規(guī)定行政機關(guān)的權(quán)利和義務，以及違法行為應承擔的法律責任，這些規(guī)定的匱乏直接影響了土地執(zhí)法的效果。我們在強調(diào)行政機關(guān)在資源利用中的地位同時，不能夸大其在資源利用中的作用。立法應將政府和市場的作用恰當?shù)卮_定在各自的范圍，既不能在自由放任和政府干預之間任選其一或相互替代。
還有的學者對我國現(xiàn)行的土地權(quán)利體系進行了分析，認為我國土地權(quán)利的設置必須尊重和服從以下條件：一是必須符合建立市場經(jīng)濟機制的根本要求。所設計的土地權(quán)利體系，必須能夠滿足社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。二是必須符合國情。要充分考慮我國人多地少，特別是耕地緊缺的特點。三是土地權(quán)利應當與不動產(chǎn)物權(quán)體系密切連接。土地權(quán)利的設置應當遵從民法物權(quán)法的基本思想。
上面的幾種看法都有道理。進一步概括，我們認為土地權(quán)利設置的宗旨從根本上說就是耍促進土地的合理利用，促進土地利用的整體效益（包括經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益）化。
關(guān)于我國土地使用權(quán)的抵押的法律規(guī)定，分散在《土地管理法》、《擔保法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》、《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》等。
另外一些土地權(quán)利，在目前的土地法律中尚沒有規(guī)定。比如，土地典權(quán)、地上權(quán)、地役權(quán)等。值得一提的是在民法通則中，規(guī)定了相鄰權(quán)制度，作為處理相鄰不動產(chǎn)關(guān)系的法律依據(jù)。但是，相鄰權(quán)只發(fā)生在相鄰土地使用權(quán)人之間，由于行使相鄰權(quán)有嚴格的條件限制，相鄰權(quán)已經(jīng)不能勝任復雜的土地使用關(guān)系。例如對非相鄰的土地的通行、取水、排水等使用收益，不屬于相鄰權(quán)調(diào)整范圍，目前還沒有獲得保護的法律依據(jù)。只有設立地役權(quán)，才能解決此類問題。從我國現(xiàn)行法的制度設計上看，屬于現(xiàn)代地役權(quán)內(nèi)容的某些權(quán)利，一些單行法分別作了規(guī)定，例如采礦權(quán)、取水權(quán)、捕撈權(quán)、狩獵權(quán)、伐木權(quán)等。但是地役權(quán)的范圍廣泛，而規(guī)則相對一致。采用目前這種零散規(guī)定的做法，一是有遺漏，二是不統(tǒng)一，三是不便掌握。因此對地役權(quán)進行統(tǒng)一立法應當是未來的發(fā)展方向。
三、我國土地權(quán)利體系設置的指導思想
那么，土地權(quán)利設置的宗旨是什么?即土地權(quán)利設置要遵循哪些根本的指導思想呢?
有學者提出，土地權(quán)利設置的宗旨有兩條：
一是要實現(xiàn)土地權(quán)利設置的公平和效率
土地權(quán)利設置得公平，則社會平衡和穩(wěn)定，土地權(quán)利的設置突出了效率，則有利于土地效益的充分發(fā)揮，有利于社會經(jīng)濟的較快發(fā)展。從土地所有制的角度講，可以劃分為兩大類，一類是土地公有制，一類是土地私有制。傳統(tǒng)觀點認為，土地公有是社會平等、公正的象征，但缺乏應有的效率；土地私有雖然具有效率，但易失去社會公平。而實際上，土地公有具有很強的兩面性，如果權(quán)利設置得當，嚴格執(zhí)法，既可以做到公平，也可以產(chǎn)生效率；反之，既破壞公平，也不能產(chǎn)生效率。當然，土地私有的效率問題也是有條件的，不是完全排除政府的干預，若管理得不好會導致土地的巨大浪費。就不同土地所有制本身來看，無法判斷它的公平與效率與否。
某種土地所有制的公平與效率，除了取決于這種土地所有制本身之外，還取決于具體的土地使用形式和政府的管理方式與體制等?？疾旄鲊恋刂贫龋梢缘贸鲞@樣的結(jié)論：如果土地作為自然資源的這一特點受到重視，比如在大多數(shù)中央統(tǒng)管經(jīng)濟的國家，建立的是土地公有制；如果土地作為財產(chǎn)、資產(chǎn)、商品等的這一特點得以重視，比如像在大多數(shù)具有商品經(jīng)濟的資本主義國家，土地私有制就會盛行。土地公有是社會平等、公平的象征；而土地私有則在商品經(jīng)濟國家里被認為是經(jīng)濟生活的基石和個人自由的象征。從廣義上講，對社會來說，誰所有土地是無關(guān)緊要的，具有重要意義的是土地及建筑物的實際占有及使用制度、方法、機制等。至關(guān)重要的是土地使用的占有權(quán)、控制權(quán)和管理權(quán)，這些應與社會的經(jīng)濟、物質(zhì)及社會福利相一致。
在當今社會，土地權(quán)利已經(jīng)遠不僅僅指土地的所有權(quán)，土地權(quán)利的核心轉(zhuǎn)移到土地權(quán)利的用益性，一定程度上擺脫了土地所有制性質(zhì)的討論，強調(diào)和突出其土地使用的效率，同時兼顧公平。如果將土地所有權(quán)稱之為一級權(quán)利，將土地的用益、擔保等權(quán)利稱之為二級權(quán)利的話，各國更加注重二級權(quán)利的設定。在討論土地使用和土地價值的公平、效率等問題時，也主要集中在土地的二級權(quán)利范圍內(nèi)。土地二級權(quán)利的范圍極廣，“僅僅在英美法律中就有50多種大家熟知的土地權(quán)利形式，在歐洲主要法律制度中還有許多其他形式，在中東國家中仍然可以在土地占用形式中發(fā)現(xiàn)伊斯蘭教的影響（傳統(tǒng)的澳斯曼土地法），在東歐、中國及正在積極進行改革的國家里可以發(fā)現(xiàn)一些新的土地使用形式”。
我國現(xiàn)行土地法律制度，并沒有充分體現(xiàn)效率，公平性也不夠。之所以這樣講，其依據(jù)是，首先，根據(jù)我國現(xiàn)行法的規(guī)定，土地使用權(quán)（除劃撥國有土地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)外）都有期限，屆滿以后，若土地使用權(quán)人不申請續(xù)期，并從新繳納土地使用權(quán)出讓金，則該土地使用權(quán)連同地上物將被國家無償收回。這種對土地使用者所進行的投入不予補償?shù)淖龇?，已?jīng)使投資者產(chǎn)生一定的心理壓力和失望，影響到其對土地的充分投資，誘發(fā)了短期行為。也有學者從權(quán)利結(jié)構(gòu)上分析我國土地利用不夠效率的原因，指出，大陸法系國家的土地利用結(jié)構(gòu)一般都有三個環(huán)節(jié)：國家對土地的最終所有權(quán)、私人土地所有權(quán)和私有土地上設定的用益物權(quán)。我國目前的土地使用權(quán)仍停留在地上權(quán)的水平，在土地使用權(quán)上還不能設置其他用益物權(quán)（事實上可以部分設定其他用益物權(quán)），所以，我國土地利用結(jié)構(gòu)缺乏中間環(huán)節(jié)，在一定程度上限制了地產(chǎn)市場的完善，土地資源不能充分利用。
二是要保障經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展
土地是萬物的基礎。土地資源屬性上的有限性，決定了經(jīng)濟屬性上的稀缺性。土地分配與利用是否適當，直接或間接地影響了經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，因此土地權(quán)利的設置，應當有利于促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。土地資源屬性上的有限性，決定了經(jīng)濟屬性上的稀缺性。其法律作為上層建筑，要保障經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須立足于經(jīng)濟生活來構(gòu)建其權(quán)利體系。馬克思在批評黑格爾的法哲學時指出：“法的關(guān)系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神一般發(fā)展來理解，相反，他們根植于物質(zhì)的生活條件”。這就要求，土地資源的配置和利用必須從客觀物質(zhì)生活條件出發(fā)，構(gòu)建我國的土地法律體系。
我國現(xiàn)在的客觀物質(zhì)生活條件是，一方面在建立社會主義市場經(jīng)濟的同時，對資源的需求越來越大；另一方面，由于立法的不完善，資源的無續(xù)利用現(xiàn)象越來越嚴重。自改革開放以來，我們開始背負人多地少的壓力，自然資源（包括土地）的破壞和浪費的現(xiàn)象日趨嚴重，經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提上日程，對資源的永續(xù)利用是保障經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎。資源的可持續(xù)利用的前提是立法的完善和執(zhí)法的嚴格。
我國現(xiàn)行的土地立法還不夠完善，現(xiàn)行的土地法建立在以行政管理為核心的思想體系之上，行政機關(guān)在土地法律關(guān)系中具有統(tǒng)領地位，一方面行政機關(guān)制定土地利用規(guī)劃，并對土地利用活動行使管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)；另一方面行政機關(guān)還行使土地利用中的違法行為的處罰權(quán)?？梢姡姓?zhí)法是土地資源開發(fā)利用的至關(guān)重要的因素。但是，在受傳統(tǒng)國家本位觀念的影響，在土地法中沒有規(guī)定行政機關(guān)的權(quán)利和義務，以及違法行為應承擔的法律責任，這些規(guī)定的匱乏直接影響了土地執(zhí)法的效果。我們在強調(diào)行政機關(guān)在資源利用中的地位同時，不能夸大其在資源利用中的作用。立法應將政府和市場的作用恰當?shù)卮_定在各自的范圍，既不能在自由放任和政府干預之間任選其一或相互替代。
還有的學者對我國現(xiàn)行的土地權(quán)利體系進行了分析，認為我國土地權(quán)利的設置必須尊重和服從以下條件：一是必須符合建立市場經(jīng)濟機制的根本要求。所設計的土地權(quán)利體系，必須能夠滿足社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。二是必須符合國情。要充分考慮我國人多地少，特別是耕地緊缺的特點。三是土地權(quán)利應當與不動產(chǎn)物權(quán)體系密切連接。土地權(quán)利的設置應當遵從民法物權(quán)法的基本思想。
上面的幾種看法都有道理。進一步概括，我們認為土地權(quán)利設置的宗旨從根本上說就是耍促進土地的合理利用，促進土地利用的整體效益（包括經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益）化。