三、我國(guó)初始土地登記概況
(一)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)初始登記
1987年9月，為了適應(yīng)土地管理體制、土地使用制度改革和開征土地使用稅的需要，原國(guó)家土地管理局要求各地開展城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)的申報(bào)工作，建立初步的地籍檔案。1987年冬和1988年春，在上海市、山東青州市、廣東省花縣進(jìn)行了土地登記發(fā)證試點(diǎn)，并取得了初步經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大土地登記發(fā)證試點(diǎn)的指示精神，原國(guó)家土地管理局分別于1988年5月18日和1988年7月19日，連續(xù)下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大土地登記發(fā)證試點(diǎn)和開展城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)申報(bào)工作的通知》((88)國(guó)土[籍]字第67號(hào))、《關(guān)于加快城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)申報(bào)工作的通知》((88)國(guó)土[籍]字第100號(hào))，決定全面開展城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)的申報(bào)。
城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)申報(bào)工作是依法進(jìn)行國(guó)有土地登記發(fā)證的第一步，根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)申報(bào)工作的若干規(guī)定》，土地使用權(quán)的申報(bào)以市、縣為單位組織進(jìn)行，申報(bào)范圍是全國(guó)城市、縣城、建制鎮(zhèn)建成區(qū)，獨(dú)立工礦及企事業(yè)單位的國(guó)有土地使用權(quán);土地使用權(quán)申報(bào)者是申報(bào)范圍內(nèi)一切使用國(guó)有土地的單位和個(gè)人;具體工作由市、縣土地管理部門承辦。1990年11月原國(guó)家土地管理局在西安召開“全國(guó)地籍管理研討會(huì)”，會(huì)議在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了地籍管理的發(fā)展戰(zhàn)略，明確了地籍管理的目標(biāo)和技術(shù)路線。會(huì)后，中國(guó)的地籍管理工作進(jìn)入全面開展時(shí)期，全國(guó)初始土地登記工作全面鋪開。1993年至1994年，土地登記在地籍調(diào)查的基礎(chǔ)上明顯加快，“國(guó)有土地使用證”發(fā)證率達(dá)到55%。同期，制定了《土地變更登記若干規(guī)定》和《土地登記規(guī)范化意見》，并在5個(gè)城市開展了城鎮(zhèn)日常地籍試點(diǎn)，土地登記在規(guī)范土地市場(chǎng)中的作用得到初步發(fā)揮。
(二)農(nóng)村集體土地所有權(quán)初始登記2001年11月9日，國(guó)土資源部發(fā)出了《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國(guó)土資發(fā)[2001]359號(hào))，決定在已有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大力度，全面部署開展全國(guó)集體土地所有權(quán)初始登記工作。 并強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，確定集體土地所有權(quán)主體。具體確權(quán)要求如下：
1.凡是土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組(原生產(chǎn)隊(duì))界線，不論是以村的名義還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同，土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組農(nóng)民集體所有?？紤]到各地的差異和村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的實(shí)際，在具體登記發(fā)證時(shí)，可采取兩種方式進(jìn)行：一是有條件的地區(qū)，可將《集體土地所有權(quán)證》直接發(fā)放到村民小組農(nóng)民集體;二是采取“組有村管”的方式，將《集體土地所有權(quán)證》發(fā)放到村，由村委會(huì)代管。為體現(xiàn)村民小組農(nóng)民集體的所有權(quán)主體地位，土地證書所有者一欄仍填寫村內(nèi)各村民小組農(nóng)民集體的名稱，并注明土地所有權(quán)分別由村內(nèi)各村民小組農(nóng)民集體所有。待條件成熟時(shí)，可將《集體土地所有權(quán)證》換發(fā)到組。對(duì)于已經(jīng)打破了村民小組農(nóng)民集體土地界線的地區(qū)，應(yīng)本著尊重歷史，承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的原則，對(duì)這部分土地承認(rèn)現(xiàn)狀，明確由村農(nóng)民集體所有。
2.能夠證明土地已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，土地所有權(quán)應(yīng)依法確認(rèn)給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體。沒有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府代管?！ ?.不能證明屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有或村民小組農(nóng)民集體所有的集體土地，應(yīng)依法確認(rèn)給村農(nóng)民集體所有。
土地所有權(quán)主體以“XX村(組、鄉(xiāng))農(nóng)民集體”表示。
集體土地所有權(quán)初始登記的基本單元也是宗地。在集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作中，宗地的劃分要注意以下幾點(diǎn)： 2.同一所有者的集體土地被鐵路、公路、河流、溝渠等線狀國(guó)有或其他集體土地分割的，原則上應(yīng)分別劃分宗地。對(duì)線狀地物狹窄、圖上難以準(zhǔn)確反映其實(shí)地狀況的，也可不單獨(dú)分宗，但要在調(diào)查時(shí)注明，并相應(yīng)扣除其面積。
3.有爭(zhēng)議的土地，不得劃入任何宗地，待爭(zhēng)議調(diào)解、處理、確權(quán)后，再行劃入相關(guān)宗地或單獨(dú)立宗。
(一)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)初始登記
1987年9月，為了適應(yīng)土地管理體制、土地使用制度改革和開征土地使用稅的需要，原國(guó)家土地管理局要求各地開展城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)的申報(bào)工作，建立初步的地籍檔案。1987年冬和1988年春，在上海市、山東青州市、廣東省花縣進(jìn)行了土地登記發(fā)證試點(diǎn)，并取得了初步經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大土地登記發(fā)證試點(diǎn)的指示精神，原國(guó)家土地管理局分別于1988年5月18日和1988年7月19日，連續(xù)下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大土地登記發(fā)證試點(diǎn)和開展城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)申報(bào)工作的通知》((88)國(guó)土[籍]字第67號(hào))、《關(guān)于加快城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)申報(bào)工作的通知》((88)國(guó)土[籍]字第100號(hào))，決定全面開展城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)的申報(bào)。
城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)申報(bào)工作是依法進(jìn)行國(guó)有土地登記發(fā)證的第一步，根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)申報(bào)工作的若干規(guī)定》，土地使用權(quán)的申報(bào)以市、縣為單位組織進(jìn)行，申報(bào)范圍是全國(guó)城市、縣城、建制鎮(zhèn)建成區(qū)，獨(dú)立工礦及企事業(yè)單位的國(guó)有土地使用權(quán);土地使用權(quán)申報(bào)者是申報(bào)范圍內(nèi)一切使用國(guó)有土地的單位和個(gè)人;具體工作由市、縣土地管理部門承辦。1990年11月原國(guó)家土地管理局在西安召開“全國(guó)地籍管理研討會(huì)”，會(huì)議在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了地籍管理的發(fā)展戰(zhàn)略，明確了地籍管理的目標(biāo)和技術(shù)路線。會(huì)后，中國(guó)的地籍管理工作進(jìn)入全面開展時(shí)期，全國(guó)初始土地登記工作全面鋪開。1993年至1994年，土地登記在地籍調(diào)查的基礎(chǔ)上明顯加快，“國(guó)有土地使用證”發(fā)證率達(dá)到55%。同期，制定了《土地變更登記若干規(guī)定》和《土地登記規(guī)范化意見》，并在5個(gè)城市開展了城鎮(zhèn)日常地籍試點(diǎn)，土地登記在規(guī)范土地市場(chǎng)中的作用得到初步發(fā)揮。
(二)農(nóng)村集體土地所有權(quán)初始登記2001年11月9日，國(guó)土資源部發(fā)出了《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國(guó)土資發(fā)[2001]359號(hào))，決定在已有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大力度，全面部署開展全國(guó)集體土地所有權(quán)初始登記工作。 并強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，確定集體土地所有權(quán)主體。具體確權(quán)要求如下：
1.凡是土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組(原生產(chǎn)隊(duì))界線，不論是以村的名義還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同，土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組農(nóng)民集體所有?？紤]到各地的差異和村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的實(shí)際，在具體登記發(fā)證時(shí)，可采取兩種方式進(jìn)行：一是有條件的地區(qū)，可將《集體土地所有權(quán)證》直接發(fā)放到村民小組農(nóng)民集體;二是采取“組有村管”的方式，將《集體土地所有權(quán)證》發(fā)放到村，由村委會(huì)代管。為體現(xiàn)村民小組農(nóng)民集體的所有權(quán)主體地位，土地證書所有者一欄仍填寫村內(nèi)各村民小組農(nóng)民集體的名稱，并注明土地所有權(quán)分別由村內(nèi)各村民小組農(nóng)民集體所有。待條件成熟時(shí)，可將《集體土地所有權(quán)證》換發(fā)到組。對(duì)于已經(jīng)打破了村民小組農(nóng)民集體土地界線的地區(qū)，應(yīng)本著尊重歷史，承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的原則，對(duì)這部分土地承認(rèn)現(xiàn)狀，明確由村農(nóng)民集體所有。
2.能夠證明土地已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，土地所有權(quán)應(yīng)依法確認(rèn)給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體。沒有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府代管?！ ?.不能證明屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有或村民小組農(nóng)民集體所有的集體土地，應(yīng)依法確認(rèn)給村農(nóng)民集體所有。
土地所有權(quán)主體以“XX村(組、鄉(xiāng))農(nóng)民集體”表示。
集體土地所有權(quán)初始登記的基本單元也是宗地。在集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作中，宗地的劃分要注意以下幾點(diǎn)： 2.同一所有者的集體土地被鐵路、公路、河流、溝渠等線狀國(guó)有或其他集體土地分割的，原則上應(yīng)分別劃分宗地。對(duì)線狀地物狹窄、圖上難以準(zhǔn)確反映其實(shí)地狀況的，也可不單獨(dú)分宗，但要在調(diào)查時(shí)注明，并相應(yīng)扣除其面積。
3.有爭(zhēng)議的土地，不得劃入任何宗地，待爭(zhēng)議調(diào)解、處理、確權(quán)后，再行劃入相關(guān)宗地或單獨(dú)立宗。