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四、幾點(diǎn)討論
1改革開(kāi)放24年來(lái)，土地政策較之改革開(kāi)放以前的28年發(fā)生了巨大的、驚人的變化，取得了令世人矚目的成效。一是土地政策的制定越來(lái)越縝密，土地政策的執(zhí)行和監(jiān)督體系越來(lái)越健全。二是土地政策的數(shù)量越來(lái)越多。三是土地政策的質(zhì)量越來(lái)越高。四是土地政策的內(nèi)容越來(lái)越全面。五是土地政策的體系越來(lái)越完善。這些成效對(duì)改革和完善土地所有權(quán)制度及土地管理制度，提高土地的產(chǎn)出率，增加土地稅收發(fā)揮了重要作用。
2從總體上看，24年來(lái)土地政策的特點(diǎn)集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是富有創(chuàng)新性。如家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策就是一個(gè)創(chuàng)新的政策。二是富于探索性。如土地有償使用政策就是一個(gè)探索性的政策。三是善于和敢于借鑒。如土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓就是一個(gè)借鑒性的政策。具體地講，人民公社后期的土地政策具有三個(gè)方面的特點(diǎn)：一是繼續(xù)推行人民公社條件下的土地政策；二是開(kāi)始注意土地合理開(kāi)發(fā)利用政策的制定與執(zhí)行；三是確立了新形勢(shì)下的土地國(guó)家所有和土地集體所有的土地公有制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策具有四個(gè)方面的特點(diǎn)：一是創(chuàng)造性。1978年，安徽鳳陽(yáng)小崗村創(chuàng)造性地發(fā)明了“包產(chǎn)到戶(hù)”的“土辦法”，當(dāng)年就解決了村民的溫飽問(wèn)題。但這個(gè)“包產(chǎn)到戶(hù)”只是局部的、區(qū)域的，而且畢竟還是一個(gè)“土辦法”。因此，要想大面積的推廣和獲得合法性，還必須依賴(lài)國(guó)家的有關(guān)政策文件加以規(guī)范。這一點(diǎn)，1982年中央1號(hào)文件、1983年中央1號(hào)文件和1984年中央1號(hào)文件，對(duì)此進(jìn)行了改造、概括與升華，使家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策表現(xiàn)出極大的創(chuàng)造性。二是漸進(jìn)性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策的發(fā)展不是“一插到底”，而是逐步推進(jìn)的。1979年9月，中央初步肯定了“包產(chǎn)到戶(hù)”的辦法，1980年9月，中央基本肯定了“包產(chǎn)到戶(hù)”的做法，1981年1月，中央正式肯定了“包產(chǎn)到戶(hù)”的社會(huì)主義性質(zhì)。至此，“包產(chǎn)到戶(hù)”政策才算成為“正果”。三是階段性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策不是一下子就在全國(guó)推開(kāi)的，也不是一下子就定為30年，而是分階段進(jìn)行的。在第一輪承包時(shí)，雖然1979年中央就開(kāi)始推進(jìn)“包產(chǎn)到戶(hù)”工作，但真正在全國(guó)推廣是在1983年末。1993年11月，中央要求第一輪承包15年到期后再延長(zhǎng)30年。這一工作從1994年初開(kāi)始實(shí)施，但直到1998年6月，才完成了70%，尚有30%沒(méi)有完成，差不多到2000年才基本完成。如果一開(kāi)始就把土地承包期定為45年顯然不合適宜，也無(wú)法讓人接受。中央的家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策分為兩個(gè)階段，一個(gè)為15年，一個(gè)為30年，則順應(yīng)了時(shí)代潮流，也獲得了全社會(huì)的廣泛認(rèn)可。四是帶動(dòng)性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策的問(wèn)世與實(shí)施，有力地推動(dòng)了土地開(kāi)發(fā)政策、土地利用政策、土地保護(hù)政策、糧食流通政策、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策等政策的發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策發(fā)展的源動(dòng)力。土地管理政策具有五個(gè)方面的特點(diǎn)：一是自下而上。如土地有償使用政策，先是在深圳、珠海等沿海地區(qū)推行，而后才上升為通行全國(guó)的政策。二是借鑒移植。如土地有償使用政策、土地批租政策、土地整理政策、土地用途管制政策等都是借鑒或移植的產(chǎn)物。三是先國(guó)有再集體。如土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓就是先規(guī)定城鎮(zhèn)國(guó)有土地可以出讓轉(zhuǎn)讓?zhuān)龡l件成熟后再對(duì)集體土地作規(guī)定。四是先試行再推廣。如土地登記政策、土地規(guī)劃實(shí)施政策、集體土地流轉(zhuǎn)政策就是先試點(diǎn)，然后才向全國(guó)推廣。五是由政策變法規(guī)。如土地基本國(guó)策、土地用途管制政策、土地登記政策、土地有償使用政策等都是典型例證。
3就當(dāng)前來(lái)看，土地政策主要存在四個(gè)問(wèn)題：一是宏觀的土地政策較多而微觀的較少。二是土地抵押政策尚不完整。三是土地產(chǎn)權(quán)政策過(guò)于原則性，缺乏操作性。四是集體土地流轉(zhuǎn)政策不完整。
四、幾點(diǎn)討論
1改革開(kāi)放24年來(lái)，土地政策較之改革開(kāi)放以前的28年發(fā)生了巨大的、驚人的變化，取得了令世人矚目的成效。一是土地政策的制定越來(lái)越縝密，土地政策的執(zhí)行和監(jiān)督體系越來(lái)越健全。二是土地政策的數(shù)量越來(lái)越多。三是土地政策的質(zhì)量越來(lái)越高。四是土地政策的內(nèi)容越來(lái)越全面。五是土地政策的體系越來(lái)越完善。這些成效對(duì)改革和完善土地所有權(quán)制度及土地管理制度，提高土地的產(chǎn)出率，增加土地稅收發(fā)揮了重要作用。
2從總體上看，24年來(lái)土地政策的特點(diǎn)集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是富有創(chuàng)新性。如家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策就是一個(gè)創(chuàng)新的政策。二是富于探索性。如土地有償使用政策就是一個(gè)探索性的政策。三是善于和敢于借鑒。如土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓就是一個(gè)借鑒性的政策。具體地講，人民公社后期的土地政策具有三個(gè)方面的特點(diǎn)：一是繼續(xù)推行人民公社條件下的土地政策；二是開(kāi)始注意土地合理開(kāi)發(fā)利用政策的制定與執(zhí)行；三是確立了新形勢(shì)下的土地國(guó)家所有和土地集體所有的土地公有制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策具有四個(gè)方面的特點(diǎn)：一是創(chuàng)造性。1978年，安徽鳳陽(yáng)小崗村創(chuàng)造性地發(fā)明了“包產(chǎn)到戶(hù)”的“土辦法”，當(dāng)年就解決了村民的溫飽問(wèn)題。但這個(gè)“包產(chǎn)到戶(hù)”只是局部的、區(qū)域的，而且畢竟還是一個(gè)“土辦法”。因此，要想大面積的推廣和獲得合法性，還必須依賴(lài)國(guó)家的有關(guān)政策文件加以規(guī)范。這一點(diǎn)，1982年中央1號(hào)文件、1983年中央1號(hào)文件和1984年中央1號(hào)文件，對(duì)此進(jìn)行了改造、概括與升華，使家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策表現(xiàn)出極大的創(chuàng)造性。二是漸進(jìn)性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策的發(fā)展不是“一插到底”，而是逐步推進(jìn)的。1979年9月，中央初步肯定了“包產(chǎn)到戶(hù)”的辦法，1980年9月，中央基本肯定了“包產(chǎn)到戶(hù)”的做法，1981年1月，中央正式肯定了“包產(chǎn)到戶(hù)”的社會(huì)主義性質(zhì)。至此，“包產(chǎn)到戶(hù)”政策才算成為“正果”。三是階段性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策不是一下子就在全國(guó)推開(kāi)的，也不是一下子就定為30年，而是分階段進(jìn)行的。在第一輪承包時(shí)，雖然1979年中央就開(kāi)始推進(jìn)“包產(chǎn)到戶(hù)”工作，但真正在全國(guó)推廣是在1983年末。1993年11月，中央要求第一輪承包15年到期后再延長(zhǎng)30年。這一工作從1994年初開(kāi)始實(shí)施，但直到1998年6月，才完成了70%，尚有30%沒(méi)有完成，差不多到2000年才基本完成。如果一開(kāi)始就把土地承包期定為45年顯然不合適宜，也無(wú)法讓人接受。中央的家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策分為兩個(gè)階段，一個(gè)為15年，一個(gè)為30年，則順應(yīng)了時(shí)代潮流，也獲得了全社會(huì)的廣泛認(rèn)可。四是帶動(dòng)性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策的問(wèn)世與實(shí)施，有力地推動(dòng)了土地開(kāi)發(fā)政策、土地利用政策、土地保護(hù)政策、糧食流通政策、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策等政策的發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策發(fā)展的源動(dòng)力。土地管理政策具有五個(gè)方面的特點(diǎn)：一是自下而上。如土地有償使用政策，先是在深圳、珠海等沿海地區(qū)推行，而后才上升為通行全國(guó)的政策。二是借鑒移植。如土地有償使用政策、土地批租政策、土地整理政策、土地用途管制政策等都是借鑒或移植的產(chǎn)物。三是先國(guó)有再集體。如土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓就是先規(guī)定城鎮(zhèn)國(guó)有土地可以出讓轉(zhuǎn)讓?zhuān)龡l件成熟后再對(duì)集體土地作規(guī)定。四是先試行再推廣。如土地登記政策、土地規(guī)劃實(shí)施政策、集體土地流轉(zhuǎn)政策就是先試點(diǎn)，然后才向全國(guó)推廣。五是由政策變法規(guī)。如土地基本國(guó)策、土地用途管制政策、土地登記政策、土地有償使用政策等都是典型例證。
3就當(dāng)前來(lái)看，土地政策主要存在四個(gè)問(wèn)題：一是宏觀的土地政策較多而微觀的較少。二是土地抵押政策尚不完整。三是土地產(chǎn)權(quán)政策過(guò)于原則性，缺乏操作性。四是集體土地流轉(zhuǎn)政策不完整。