在實行土地公有制的中國，不允許土地所有權入市交易，從而能夠保障國家對地產(chǎn)市場的整體調控，遏制土地投機現(xiàn)象存在。土地所有權不能夠流轉，其主體只能是國家和農民集體，企業(yè)或者其他用地者取得對土地利用的權利僅是使用權。但土地所有權不能出資，并不意味著土地所有者不可以作為出資主體。雖土地所有權和使用權的分離是我國土地制度的特點，但土地所有權的占有、使用權能可以與所有權分離形成獨立意義上的使用權，也可不分離而包含在所有權中。土地所有者可以通過對所有權占有、使用、收益、處分四項權能的保有，自行占有、使用土地。
國家可以在土地一級市場上，將被土地所有權包容了的土地使用權作價出資入股，形成國家股，國家對企業(yè)享有股東權，企業(yè)享有出讓土地使用權。國家以土地使用權作價出資入股是區(qū)別于土地使用權出讓的有償使用方式。兩者具有相似之處，如：對土地使用權處分的主體都是國家，受讓方都享有土地使用權；國家在讓渡土地使用權的同時取得了相應的對價；都要辦理過戶登記手續(xù)。但兩者還是具有本質區(qū)別的：其一，目的不同。前者，國家通過投資行為享有股東權利；后者，國家只是收取出讓金從而實現(xiàn)土地有償使用的方式之一。其二，國家代表者不同。前者，國有股股權按照國有資產(chǎn)投資主體，由有批準權的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權持股單位統(tǒng)一持有。盡管國家所有等同于全民所有，由國務院及各級人民政府土地管理部門代表國家行使權利，但國有企業(yè)改制中，國家將土地使用權作價出資或入股時，不由人民政府土地管理部門直接作為國有股份代表行使所有權，而是由土地管理部門與國有股權持股單位簽訂委托持股合同，委托國有股權持股單位統(tǒng)一持有國家股。國有股權持股單位成為使用權用于出資的國有土地所有者的代表[3]；出讓則由縣級以上人民政府的土地管理部門代表國家實施。其三，風險性不同。任何出資行為都存在相當?shù)娘L險，股東股利的獲取與公司的經(jīng)營狀況息息相關，作價出資入股需要承擔投資風險；出讓土地使用權收取出讓金是既得的、現(xiàn)實存在的利益，不存在任何風險性。
村農民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組經(jīng)營、管理。國有土地所有權不能流轉，集體所有的土地受政府更為嚴格的控管。兩種所有權具有本質的區(qū)別[4]，國有土地所有權代表對土地保有最終的處分權，通過對土地用途的管制，決定國有土地甚至是集體土地的命運；而集體土地所有權在收益、處分方面則受到相當大的限制。如何對集體土地所有權進行社會功能定位直接關系到對土地資源的充分利用。若不能將集體土地國有化作為目前的選擇，賦予集體土地所有權的代表對集體土地的處置權，包括以土地使用權作價出資則為上策?！锻恋毓芾矸ā穬H規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地在發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時，可以流轉是過于局限的，農村集體經(jīng)濟組織可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地作價出資入股，無論是否按國家征用土地標準進行，權利繼受者都無須繳納征地補償安置費，但需向國家繳納出讓金。
國家可以在土地一級市場上，將被土地所有權包容了的土地使用權作價出資入股，形成國家股，國家對企業(yè)享有股東權，企業(yè)享有出讓土地使用權。國家以土地使用權作價出資入股是區(qū)別于土地使用權出讓的有償使用方式。兩者具有相似之處，如：對土地使用權處分的主體都是國家，受讓方都享有土地使用權；國家在讓渡土地使用權的同時取得了相應的對價；都要辦理過戶登記手續(xù)。但兩者還是具有本質區(qū)別的：其一，目的不同。前者，國家通過投資行為享有股東權利；后者，國家只是收取出讓金從而實現(xiàn)土地有償使用的方式之一。其二，國家代表者不同。前者，國有股股權按照國有資產(chǎn)投資主體，由有批準權的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權持股單位統(tǒng)一持有。盡管國家所有等同于全民所有，由國務院及各級人民政府土地管理部門代表國家行使權利，但國有企業(yè)改制中，國家將土地使用權作價出資或入股時，不由人民政府土地管理部門直接作為國有股份代表行使所有權，而是由土地管理部門與國有股權持股單位簽訂委托持股合同，委托國有股權持股單位統(tǒng)一持有國家股。國有股權持股單位成為使用權用于出資的國有土地所有者的代表[3]；出讓則由縣級以上人民政府的土地管理部門代表國家實施。其三，風險性不同。任何出資行為都存在相當?shù)娘L險，股東股利的獲取與公司的經(jīng)營狀況息息相關，作價出資入股需要承擔投資風險；出讓土地使用權收取出讓金是既得的、現(xiàn)實存在的利益，不存在任何風險性。
村農民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組經(jīng)營、管理。國有土地所有權不能流轉，集體所有的土地受政府更為嚴格的控管。兩種所有權具有本質的區(qū)別[4]，國有土地所有權代表對土地保有最終的處分權，通過對土地用途的管制，決定國有土地甚至是集體土地的命運；而集體土地所有權在收益、處分方面則受到相當大的限制。如何對集體土地所有權進行社會功能定位直接關系到對土地資源的充分利用。若不能將集體土地國有化作為目前的選擇，賦予集體土地所有權的代表對集體土地的處置權，包括以土地使用權作價出資則為上策?！锻恋毓芾矸ā穬H規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地在發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時，可以流轉是過于局限的，農村集體經(jīng)濟組織可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地作價出資入股，無論是否按國家征用土地標準進行，權利繼受者都無須繳納征地補償安置費，但需向國家繳納出讓金。