在實行土地公有制的中國，不允許土地所有權(quán)入市交易，從而能夠保障國家對地產(chǎn)市場的整體調(diào)控，遏制土地投機現(xiàn)象存在。土地所有權(quán)不能夠流轉(zhuǎn)，其主體只能是國家和農(nóng)民集體，企業(yè)或者其他用地者取得對土地利用的權(quán)利僅是使用權(quán)。但土地所有權(quán)不能出資，并不意味著土地所有者不可以作為出資主體。雖土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離是我國土地制度的特點，但土地所有權(quán)的占有、使用權(quán)能可以與所有權(quán)分離形成獨立意義上的使用權(quán)，也可不分離而包含在所有權(quán)中。土地所有者可以通過對所有權(quán)占有、使用、收益、處分四項權(quán)能的保有，自行占有、使用土地。
國家可以在土地一級市場上，將被土地所有權(quán)包容了的土地使用權(quán)作價出資入股，形成國家股，國家對企業(yè)享有股東權(quán)，企業(yè)享有出讓土地使用權(quán)。國家以土地使用權(quán)作價出資入股是區(qū)別于土地使用權(quán)出讓的有償使用方式。兩者具有相似之處，如：對土地使用權(quán)處分的主體都是國家，受讓方都享有土地使用權(quán)；國家在讓渡土地使用權(quán)的同時取得了相應(yīng)的對價；都要辦理過戶登記手續(xù)。但兩者還是具有本質(zhì)區(qū)別的：其一，目的不同。前者，國家通過投資行為享有股東權(quán)利；后者，國家只是收取出讓金從而實現(xiàn)土地有償使用的方式之一。其二，國家代表者不同。前者，國有股股權(quán)按照國有資產(chǎn)投資主體，由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有。盡管國家所有等同于全民所有，由國務(wù)院及各級人民政府土地管理部門代表國家行使權(quán)利，但國有企業(yè)改制中，國家將土地使用權(quán)作價出資或入股時，不由人民政府土地管理部門直接作為國有股份代表行使所有權(quán)，而是由土地管理部門與國有股權(quán)持股單位簽訂委托持股合同，委托國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有國家股。國有股權(quán)持股單位成為使用權(quán)用于出資的國有土地所有者的代表[3]；出讓則由縣級以上人民政府的土地管理部門代表國家實施。其三，風(fēng)險性不同。任何出資行為都存在相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險，股東股利的獲取與公司的經(jīng)營狀況息息相關(guān)，作價出資入股需要承擔(dān)投資風(fēng)險；出讓土地使用權(quán)收取出讓金是既得的、現(xiàn)實存在的利益，不存在任何風(fēng)險性。
村農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組經(jīng)營、管理。國有土地所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)，集體所有的土地受政府更為嚴(yán)格的控管。兩種所有權(quán)具有本質(zhì)的區(qū)別[4]，國有土地所有權(quán)代表對土地保有最終的處分權(quán)，通過對土地用途的管制，決定國有土地甚至是集體土地的命運；而集體土地所有權(quán)在收益、處分方面則受到相當(dāng)大的限制。如何對集體土地所有權(quán)進(jìn)行社會功能定位直接關(guān)系到對土地資源的充分利用。若不能將集體土地國有化作為目前的選擇，賦予集體土地所有權(quán)的代表對集體土地的處置權(quán)，包括以土地使用權(quán)作價出資則為上策。《土地管理法》僅規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地在發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時，可以流轉(zhuǎn)是過于局限的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地作價出資入股，無論是否按國家征用土地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，權(quán)利繼受者都無須繳納征地補償安置費，但需向國家繳納出讓金。
國家可以在土地一級市場上，將被土地所有權(quán)包容了的土地使用權(quán)作價出資入股，形成國家股，國家對企業(yè)享有股東權(quán)，企業(yè)享有出讓土地使用權(quán)。國家以土地使用權(quán)作價出資入股是區(qū)別于土地使用權(quán)出讓的有償使用方式。兩者具有相似之處，如：對土地使用權(quán)處分的主體都是國家，受讓方都享有土地使用權(quán)；國家在讓渡土地使用權(quán)的同時取得了相應(yīng)的對價；都要辦理過戶登記手續(xù)。但兩者還是具有本質(zhì)區(qū)別的：其一，目的不同。前者，國家通過投資行為享有股東權(quán)利；后者，國家只是收取出讓金從而實現(xiàn)土地有償使用的方式之一。其二，國家代表者不同。前者，國有股股權(quán)按照國有資產(chǎn)投資主體，由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有。盡管國家所有等同于全民所有，由國務(wù)院及各級人民政府土地管理部門代表國家行使權(quán)利，但國有企業(yè)改制中，國家將土地使用權(quán)作價出資或入股時，不由人民政府土地管理部門直接作為國有股份代表行使所有權(quán)，而是由土地管理部門與國有股權(quán)持股單位簽訂委托持股合同，委托國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有國家股。國有股權(quán)持股單位成為使用權(quán)用于出資的國有土地所有者的代表[3]；出讓則由縣級以上人民政府的土地管理部門代表國家實施。其三，風(fēng)險性不同。任何出資行為都存在相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險，股東股利的獲取與公司的經(jīng)營狀況息息相關(guān)，作價出資入股需要承擔(dān)投資風(fēng)險；出讓土地使用權(quán)收取出讓金是既得的、現(xiàn)實存在的利益，不存在任何風(fēng)險性。
村農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組經(jīng)營、管理。國有土地所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)，集體所有的土地受政府更為嚴(yán)格的控管。兩種所有權(quán)具有本質(zhì)的區(qū)別[4]，國有土地所有權(quán)代表對土地保有最終的處分權(quán)，通過對土地用途的管制，決定國有土地甚至是集體土地的命運；而集體土地所有權(quán)在收益、處分方面則受到相當(dāng)大的限制。如何對集體土地所有權(quán)進(jìn)行社會功能定位直接關(guān)系到對土地資源的充分利用。若不能將集體土地國有化作為目前的選擇，賦予集體土地所有權(quán)的代表對集體土地的處置權(quán)，包括以土地使用權(quán)作價出資則為上策。《土地管理法》僅規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地在發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時，可以流轉(zhuǎn)是過于局限的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地作價出資入股，無論是否按國家征用土地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，權(quán)利繼受者都無須繳納征地補償安置費，但需向國家繳納出讓金。