八、出讓國有土地使用權(quán)的終止
（一）出讓國有土地使用權(quán)年限屆滿
1、續(xù)期申請的公益性界限
依《城市房地產(chǎn)管理法》第13條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓有年限的限制。因此土地使用權(quán)出讓合同中必須明確規(guī)定土地使用權(quán)出讓年限。當(dāng)土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，依《城市房地產(chǎn)管理法》第21條 、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條 、第41條 的規(guī)定，土地使用者可以申請續(xù)期。國有土地所有者代表與出讓國有土地使用權(quán)人兩相比較，在法律關(guān)系上后者是弱者，因此立法應(yīng)賦予土地使用者是否續(xù)期的自由決定權(quán)，以保護弱者，平衡雙方當(dāng)事人的利益。除了根據(jù)社會公共利益的需要，國家依法定程序收回土地使用權(quán)，將之以劃撥方式提供給其他用地者的情形外，國有土地所有者代表對土地使用者提出的續(xù)期申請均應(yīng)予以批準(zhǔn)。在此特別強調(diào)，收回的出讓國有土地使用權(quán)國家若非以劃撥方式提供給其他用地者使用，不批準(zhǔn)續(xù)期即不具公共利益性，即為不合法。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期后，國有土地所有者代表與土地使用者應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，并依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金，辦理登記手續(xù)。
2、未申請續(xù)期和續(xù)期申請未獲批準(zhǔn)的法律后果
《城市房地產(chǎn)管理法》第21條第2款 未對在土地使用者未申請續(xù)期或雖申請續(xù)期但依規(guī)定未獲批準(zhǔn)的兩種情形下，國家收回土地使用權(quán)所導(dǎo)致的法律后果加以區(qū)分。這在實踐中亦是一個復(fù)雜的問題。在《城市房地產(chǎn)管理法》起草過程中，對于該問題存在兩種意見，一種認(rèn)為地上建筑物同土地使用權(quán)一起由國家無償收回；一種認(rèn)為應(yīng)給予一定補償(或者在合同中約定給予適當(dāng)補償或者按到期的建筑物殘值給予補償)，并由后來的土地使用者承擔(dān)這項費用。法律委員會分析各方意見后，認(rèn)為這個問題比較復(fù)雜，涉及到物權(quán)問題，應(yīng)在物權(quán)法中規(guī)定，本法可以不做規(guī)定。因此實踐中對此出現(xiàn)的情形，多仍依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條 的規(guī)定處理。
（二）提前收回出讓國有土地使用權(quán)
土地使用權(quán)是土地使用權(quán)人與國有土地所有者代表通過簽訂合同設(shè)立的一項相對獨立的他物權(quán)，通常情況下，出讓方不得提前收回。雖然"合同即法律"，但任何合同在履行中都隨時可能出現(xiàn)不可預(yù)見的情形，因此，合同法賦予合同當(dāng)事人在特殊情況下的合同解除權(quán)。土地使用權(quán)出讓合同作為合同的一種，亦應(yīng)允許出讓方在特殊情況下單方解除合同，提前收回出讓國有土地使用權(quán)，這也是符合國際慣例的，即使是在實行土地私有制，主張私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的國家里，也都保留了國家在必要時征收私人土地的權(quán)利。
1、因公共利益的需要
土地使用權(quán)出讓方案是土地管理部門會同有關(guān)部門共同擬訂，并報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)的，其本身就充分考慮到了社會公共利益。土地使用權(quán)出讓合同一經(jīng)生效，其合同的正常履行，不僅符合出讓國有土地使用權(quán)人的利益，也當(dāng)然符合社會公共利益，但在特殊情況下，一切局部利益均應(yīng)服從國家的整體利益，因此，國家通過立法方式，保留了國家提前收回土地使用權(quán)的權(quán)利，從本質(zhì)上講，這也是符合社會公共利益的。《城市房地產(chǎn)管理法》第19條 、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條 均規(guī)定國家對土地使用者依法取得的出讓國有土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可依法律程序提前收回。此處所謂社會公共利益的需要，主要是指依政府土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃的調(diào)整，出讓土地需要收回改為劃撥用地的?；谶@一認(rèn)識，對此類土地使用權(quán)，立法應(yīng)作出"國家應(yīng)以劃撥方式提供給其他需用地者"的硬性規(guī)定。依《土地管理法》第53條規(guī)定，將出讓土地收回主要用于①國家機關(guān)用地和軍事用地；②城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；③國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。
提前收回土地使用權(quán)，必然會給土地使用權(quán)人造成損失，國家給予相應(yīng)的補償，符合公正、衡平的法律精神。但依現(xiàn)行法"根據(jù)開發(fā)土地的實際性況給予相應(yīng)補償"這一彈性規(guī)定，在土地使用權(quán)交易中有較大的人為因素，且模糊的用語影響了實踐中的可操作性，容易在土地使用權(quán)的補償中出現(xiàn)以權(quán)謀私。對此，建議在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)增加"依法定標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)補償"的硬性規(guī)定，以期對提前收回土地使用權(quán)的法律后果予以完善。
關(guān)于補償?shù)臄?shù)額，《土地管理法》第58條第2款運用了"適當(dāng)"一詞，而《城市房地產(chǎn)管理法》第42條采用了"相應(yīng)"一語，比較兩者，"適當(dāng)"僅體現(xiàn)為一種合理性，而"相應(yīng)"則要求一致性，類似于"同質(zhì)救濟"，宜取"相應(yīng)"一語。
2、因用地者違法或違約
依《土地管理法》第80條 和《城市房地產(chǎn)管理法》第25條 規(guī)定，出讓國有土地使用權(quán)人違反關(guān)于禁止土地閑置或擅自改變土地用途的規(guī)定，國家可依法律程序提前并且無償、強制收回出讓國有土地使用權(quán)，以示對用地者違法行為的處罰。
此外，如果土地使用權(quán)出讓合同約定，因土地使用者的其他過錯可導(dǎo)致國家提前收回出讓國有土地使用權(quán)的，產(chǎn)生的法律后果從約定，即國家既可依約無償收回，也可根據(jù)土地使用權(quán)人利用、開發(fā)土地的實際情況予以適當(dāng)?shù)难a償。
（三）土地滅失
不可抗力一般指在簽訂合同以后，不是由于當(dāng)事人的過錯，而是由于發(fā)生了當(dāng)事人不能預(yù)見和人力不能克服、不能避免的強制力量，致使合同不能履行或不能完全履行時，當(dāng)事人可以全部或部分免除自己承擔(dān)的責(zé)任。不可抗力事故，一種為自然現(xiàn)象如自然原因造成的水災(zāi)、火災(zāi)、地震、颶風(fēng)等；一種為社會現(xiàn)象如戰(zhàn)爭、政府禁令。
不可抗力的發(fā)生不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人，由此產(chǎn)生的法律后果的負(fù)擔(dān)必然應(yīng)以平衡雙方的利益為出發(fā)點。由此，因不可抗力造成土地狀況發(fā)生重大變故，導(dǎo)致出讓國有土地使用權(quán)人無法按既有用途利用土地的，國家可收回出讓國有土地使用權(quán)并退還剩余使用年限的出讓金。出讓金在經(jīng)濟學(xué)上的性質(zhì)為年地租折現(xiàn)值的總和，也即土地使用者將數(shù)十年使用土地的代價于訂立出讓合同時一次性支付給國有土地所有者代表。當(dāng)不可抗力發(fā)生時，出讓金多已交付于出讓人，土地使用權(quán)出讓合同已經(jīng)履行，若發(fā)生土地滅失，損失完全由土地使用者承擔(dān)顯失公平。因不可歸責(zé)的事由而導(dǎo)致用地者喪失預(yù)期利益以及出讓金已支付的，國家退還剩余年限的出讓金，已使用年限的出讓金，視為土地使用權(quán)人對該土地已行使的占有、使用、收益權(quán)的抵銷。當(dāng)然，如果僅是耕地因洪水變?yōu)槌靥?，種植業(yè)轉(zhuǎn)為漁業(yè)的，則不構(gòu)成土地滅失。
（一）出讓國有土地使用權(quán)年限屆滿
1、續(xù)期申請的公益性界限
依《城市房地產(chǎn)管理法》第13條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓有年限的限制。因此土地使用權(quán)出讓合同中必須明確規(guī)定土地使用權(quán)出讓年限。當(dāng)土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，依《城市房地產(chǎn)管理法》第21條 、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條 、第41條 的規(guī)定，土地使用者可以申請續(xù)期。國有土地所有者代表與出讓國有土地使用權(quán)人兩相比較，在法律關(guān)系上后者是弱者，因此立法應(yīng)賦予土地使用者是否續(xù)期的自由決定權(quán)，以保護弱者，平衡雙方當(dāng)事人的利益。除了根據(jù)社會公共利益的需要，國家依法定程序收回土地使用權(quán)，將之以劃撥方式提供給其他用地者的情形外，國有土地所有者代表對土地使用者提出的續(xù)期申請均應(yīng)予以批準(zhǔn)。在此特別強調(diào)，收回的出讓國有土地使用權(quán)國家若非以劃撥方式提供給其他用地者使用，不批準(zhǔn)續(xù)期即不具公共利益性，即為不合法。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期后，國有土地所有者代表與土地使用者應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，并依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金，辦理登記手續(xù)。
2、未申請續(xù)期和續(xù)期申請未獲批準(zhǔn)的法律后果
《城市房地產(chǎn)管理法》第21條第2款 未對在土地使用者未申請續(xù)期或雖申請續(xù)期但依規(guī)定未獲批準(zhǔn)的兩種情形下，國家收回土地使用權(quán)所導(dǎo)致的法律后果加以區(qū)分。這在實踐中亦是一個復(fù)雜的問題。在《城市房地產(chǎn)管理法》起草過程中，對于該問題存在兩種意見，一種認(rèn)為地上建筑物同土地使用權(quán)一起由國家無償收回；一種認(rèn)為應(yīng)給予一定補償(或者在合同中約定給予適當(dāng)補償或者按到期的建筑物殘值給予補償)，并由后來的土地使用者承擔(dān)這項費用。法律委員會分析各方意見后，認(rèn)為這個問題比較復(fù)雜，涉及到物權(quán)問題，應(yīng)在物權(quán)法中規(guī)定，本法可以不做規(guī)定。因此實踐中對此出現(xiàn)的情形，多仍依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條 的規(guī)定處理。
（二）提前收回出讓國有土地使用權(quán)
土地使用權(quán)是土地使用權(quán)人與國有土地所有者代表通過簽訂合同設(shè)立的一項相對獨立的他物權(quán)，通常情況下，出讓方不得提前收回。雖然"合同即法律"，但任何合同在履行中都隨時可能出現(xiàn)不可預(yù)見的情形，因此，合同法賦予合同當(dāng)事人在特殊情況下的合同解除權(quán)。土地使用權(quán)出讓合同作為合同的一種，亦應(yīng)允許出讓方在特殊情況下單方解除合同，提前收回出讓國有土地使用權(quán)，這也是符合國際慣例的，即使是在實行土地私有制，主張私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的國家里，也都保留了國家在必要時征收私人土地的權(quán)利。
1、因公共利益的需要
土地使用權(quán)出讓方案是土地管理部門會同有關(guān)部門共同擬訂，并報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)的，其本身就充分考慮到了社會公共利益。土地使用權(quán)出讓合同一經(jīng)生效，其合同的正常履行，不僅符合出讓國有土地使用權(quán)人的利益，也當(dāng)然符合社會公共利益，但在特殊情況下，一切局部利益均應(yīng)服從國家的整體利益，因此，國家通過立法方式，保留了國家提前收回土地使用權(quán)的權(quán)利，從本質(zhì)上講，這也是符合社會公共利益的。《城市房地產(chǎn)管理法》第19條 、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條 均規(guī)定國家對土地使用者依法取得的出讓國有土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可依法律程序提前收回。此處所謂社會公共利益的需要，主要是指依政府土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃的調(diào)整，出讓土地需要收回改為劃撥用地的?；谶@一認(rèn)識，對此類土地使用權(quán)，立法應(yīng)作出"國家應(yīng)以劃撥方式提供給其他需用地者"的硬性規(guī)定。依《土地管理法》第53條規(guī)定，將出讓土地收回主要用于①國家機關(guān)用地和軍事用地；②城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；③國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。
提前收回土地使用權(quán)，必然會給土地使用權(quán)人造成損失，國家給予相應(yīng)的補償，符合公正、衡平的法律精神。但依現(xiàn)行法"根據(jù)開發(fā)土地的實際性況給予相應(yīng)補償"這一彈性規(guī)定，在土地使用權(quán)交易中有較大的人為因素，且模糊的用語影響了實踐中的可操作性，容易在土地使用權(quán)的補償中出現(xiàn)以權(quán)謀私。對此，建議在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)增加"依法定標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)補償"的硬性規(guī)定，以期對提前收回土地使用權(quán)的法律后果予以完善。
關(guān)于補償?shù)臄?shù)額，《土地管理法》第58條第2款運用了"適當(dāng)"一詞，而《城市房地產(chǎn)管理法》第42條采用了"相應(yīng)"一語，比較兩者，"適當(dāng)"僅體現(xiàn)為一種合理性，而"相應(yīng)"則要求一致性，類似于"同質(zhì)救濟"，宜取"相應(yīng)"一語。
2、因用地者違法或違約
依《土地管理法》第80條 和《城市房地產(chǎn)管理法》第25條 規(guī)定，出讓國有土地使用權(quán)人違反關(guān)于禁止土地閑置或擅自改變土地用途的規(guī)定，國家可依法律程序提前并且無償、強制收回出讓國有土地使用權(quán)，以示對用地者違法行為的處罰。
此外，如果土地使用權(quán)出讓合同約定，因土地使用者的其他過錯可導(dǎo)致國家提前收回出讓國有土地使用權(quán)的，產(chǎn)生的法律后果從約定，即國家既可依約無償收回，也可根據(jù)土地使用權(quán)人利用、開發(fā)土地的實際情況予以適當(dāng)?shù)难a償。
（三）土地滅失
不可抗力一般指在簽訂合同以后，不是由于當(dāng)事人的過錯，而是由于發(fā)生了當(dāng)事人不能預(yù)見和人力不能克服、不能避免的強制力量，致使合同不能履行或不能完全履行時，當(dāng)事人可以全部或部分免除自己承擔(dān)的責(zé)任。不可抗力事故，一種為自然現(xiàn)象如自然原因造成的水災(zāi)、火災(zāi)、地震、颶風(fēng)等；一種為社會現(xiàn)象如戰(zhàn)爭、政府禁令。
不可抗力的發(fā)生不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人，由此產(chǎn)生的法律后果的負(fù)擔(dān)必然應(yīng)以平衡雙方的利益為出發(fā)點。由此，因不可抗力造成土地狀況發(fā)生重大變故，導(dǎo)致出讓國有土地使用權(quán)人無法按既有用途利用土地的，國家可收回出讓國有土地使用權(quán)并退還剩余使用年限的出讓金。出讓金在經(jīng)濟學(xué)上的性質(zhì)為年地租折現(xiàn)值的總和，也即土地使用者將數(shù)十年使用土地的代價于訂立出讓合同時一次性支付給國有土地所有者代表。當(dāng)不可抗力發(fā)生時，出讓金多已交付于出讓人，土地使用權(quán)出讓合同已經(jīng)履行，若發(fā)生土地滅失，損失完全由土地使用者承擔(dān)顯失公平。因不可歸責(zé)的事由而導(dǎo)致用地者喪失預(yù)期利益以及出讓金已支付的，國家退還剩余年限的出讓金，已使用年限的出讓金，視為土地使用權(quán)人對該土地已行使的占有、使用、收益權(quán)的抵銷。當(dāng)然，如果僅是耕地因洪水變?yōu)槌靥?，種植業(yè)轉(zhuǎn)為漁業(yè)的，則不構(gòu)成土地滅失。