（二）國(guó)有土地使用制度的歷史沿革
在長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展過程中，中國(guó)逐步形成了一套獨(dú)特的土地法律制度體系。隨著我國(guó)新民主主義革命的勝利以及社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)的不斷推進(jìn)，確立了我國(guó)土地社會(huì)主義公有制的法律地位，并在土地管理和土地利用上，形成了一套與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的模式。土地使用者只要依法取得批準(zhǔn)范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，同時(shí)完成對(duì)原土地所有者或使用者的補(bǔ)償、安置后，即可無償、無期限地使用土地。此外，土地使用的變更，也都是通過政府行政劃撥方式進(jìn)行的，不存在土地市場(chǎng)，更談不上市場(chǎng)調(diào)節(jié)，國(guó)有土地的動(dòng)態(tài)繁榮不具備任何條件。直至二十世紀(jì)七十年代末，外商投資企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)出現(xiàn)，這種格局才發(fā)生了改變。外商投資企業(yè)的私有性及營(yíng)利性，使其與被投資國(guó)家存在著相當(dāng)?shù)睦娌町?，因此，調(diào)整外商投資企業(yè)的用地利益勢(shì)在必行。自1979年開始，我國(guó)對(duì)土地使用制度的改革大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：
1、制度突破階段（國(guó)有土地使用費(fèi)稅制度的確立）
隨著改革開放方針的貫徹實(shí)施，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨活躍，土地作為一種重要的生產(chǎn)要素游離與市場(chǎng)之外的矛盾更加突出，主要表現(xiàn)在：一是國(guó)有土地資產(chǎn)在房產(chǎn)市場(chǎng)、土地隱形市場(chǎng)中大量流失。房產(chǎn)交易開放后，其價(jià)格中源自土地級(jí)差的巨額收益，成了轉(zhuǎn)讓、出租房屋的土地使用者的額外收入，從而使變相出租土地的隱形市場(chǎng)難以抑制。二是對(duì)城市建設(shè)用地使用者而言，客觀上孕育助長(zhǎng)了土地資源利用的浪費(fèi)。建設(shè)用地項(xiàng)目中多征少用、早征遲用、征而不用甚至亂占濫用等現(xiàn)象屢禁不止。1979年7月，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第五條明確規(guī)定："中國(guó)合營(yíng)者的投資可包括為合營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)期間提供的場(chǎng)地使用權(quán)。如果場(chǎng)地使用權(quán)未作為中國(guó)合營(yíng)者投資的一部分，合營(yíng)企業(yè)應(yīng)向中國(guó)政府繳納場(chǎng)地使用費(fèi)"。隨后該法的《實(shí)施細(xì)則》又對(duì)場(chǎng)地使用費(fèi)的收費(fèi)辦法等作了進(jìn)一步的規(guī)定。中外商投資企業(yè)的有償用地，打破了傳統(tǒng)觀念的禁錮，使國(guó)有土地的所有權(quán)與使用權(quán)第一次產(chǎn)生分離，以次為契機(jī)，開始了國(guó)有土地有償使用的時(shí)代。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)土地使用稅的開征也在積極的醞釀中，1988年9月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，是關(guān)于"合理利用城鎮(zhèn)土地，調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入，提高土地使用效益，加強(qiáng)土地管理"的一個(gè)重要法規(guī)。其"城鎮(zhèn)土地使用稅"的征收，標(biāo)志著對(duì)國(guó)有土地?zé)o償、無期限使用，無土地市場(chǎng)的不合理土地使用制度的突破，是我國(guó)土地管理具有劃時(shí)代意義的大事，對(duì)鞏固土地社會(huì)主義公有制，加強(qiáng)土地管理，增加財(cái)政收入具有積極的促進(jìn)作用。至此，土地使用權(quán)真正脫離所有權(quán)，獨(dú)立成為土地上最重要的一項(xiàng)權(quán)利，國(guó)有土地使用權(quán)也隨之成為土地使用權(quán)的一種最重要的行使方式。但是，土地稅費(fèi)的開征僅僅解決了國(guó)有土地的使用性質(zhì)問題，即國(guó)家作為土地所有者所應(yīng)享有的收益權(quán)問題，卻沒能觸及土地使用權(quán)入市流通的實(shí)質(zhì)問題，因而這一階段仍未能形成真正意義上的土地使用權(quán)市場(chǎng)。
2、制度建立階段（國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度的確立）
1987年深圳公布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》，在全國(guó)范圍內(nèi)率先試行了土地使用權(quán)的有償出讓和轉(zhuǎn)讓，建立了全國(guó)第一個(gè)土地使用權(quán)市場(chǎng)，從而在國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度上邁出了立法的第一步。1988年4月12日，我國(guó)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《憲法修正案》明確規(guī)定："土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓"，從而為建立土地使用權(quán)市場(chǎng)和完善土地有償使用制度提供了根本的法律依據(jù)。1988年12月29日修改、公布并實(shí)施的《中國(guó)人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定 "國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定"，是"國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度"的基本法律，標(biāo)志著我國(guó)土地有償使用制度進(jìn)入了新的法制化階段。1989年5月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，是具體貫徹土地有償使用制度的重要規(guī)范性文件，該通知規(guī)定：土地使用權(quán)有償出讓收入的40%上繳中央財(cái)政，60%留歸地方財(cái)政，主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)，專款專用。1990年5月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》，是具體執(zhí)行我國(guó)《土地管理法》的重要法規(guī)，其頒布和實(shí)施有力地促進(jìn)了城鄉(xiāng)建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
3、制度完善階段（與國(guó)有土地使用權(quán)相關(guān)的法律制度的確立）
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮，帶動(dòng)了土地使用制度的改革，在禁止轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，堅(jiān)持土地社會(huì)主義公有制的前提下，土地使用權(quán)當(dāng)然就成為我國(guó)土地法律制度的核心內(nèi)容。為培育和發(fā)展土地使用權(quán)市場(chǎng)，1994年7月頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》，它使國(guó)有土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓制度不但在內(nèi)容上得到了一定的完善，而且在法律形式及其效力上得到較大程度的提升。1998年8月修訂的《土地管理法》再次以法律形式對(duì)國(guó)有土地的有償使用作出了更為廣義的規(guī)定，主要表現(xiàn)為國(guó)有土地有償使用方式的多樣性（見該法第五十四條、第五十五條第一款規(guī)定）。這兩部法律的頒布、實(shí)施，確立了我國(guó)現(xiàn)行土地使用制度的基本法律框架。土地有償使用制度的確立，使土地作為生產(chǎn)資料的基本要素恢復(fù)了長(zhǎng)期被湮沒的經(jīng)濟(jì)地位；土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流動(dòng)的新機(jī)制的建立，使土地資源通過市場(chǎng)配置得到了更為合理的開發(fā)和集約利用，從客觀上滿足了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。
值得一提的是，我國(guó)于1993年在某些股份制試點(diǎn)企業(yè)開始了國(guó)有土地租賃的實(shí)踐 ，并在1998年3月實(shí)行的《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥國(guó)有土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第三條中對(duì)國(guó)有土地租賃作了一些具體規(guī)定。同年12月《土地管理法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定："國(guó)有土地有償使用的方式包括：……；國(guó)有土地租賃；……"，給國(guó)有土地有償使用提供了更廣闊的法律空間。
與此同時(shí)，國(guó)家還頒布了如1993年《公司法》、1995年《擔(dān)保法》、1998年《合同法》、1999年《招標(biāo)投標(biāo)法》、1996年《拍賣法》等一系列涉及國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)的相關(guān)法律。目前，我國(guó)的國(guó)有土地有償使用法律制度正處于不斷完善的階段。
在長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展過程中，中國(guó)逐步形成了一套獨(dú)特的土地法律制度體系。隨著我國(guó)新民主主義革命的勝利以及社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)的不斷推進(jìn)，確立了我國(guó)土地社會(huì)主義公有制的法律地位，并在土地管理和土地利用上，形成了一套與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的模式。土地使用者只要依法取得批準(zhǔn)范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，同時(shí)完成對(duì)原土地所有者或使用者的補(bǔ)償、安置后，即可無償、無期限地使用土地。此外，土地使用的變更，也都是通過政府行政劃撥方式進(jìn)行的，不存在土地市場(chǎng)，更談不上市場(chǎng)調(diào)節(jié)，國(guó)有土地的動(dòng)態(tài)繁榮不具備任何條件。直至二十世紀(jì)七十年代末，外商投資企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)出現(xiàn)，這種格局才發(fā)生了改變。外商投資企業(yè)的私有性及營(yíng)利性，使其與被投資國(guó)家存在著相當(dāng)?shù)睦娌町?，因此，調(diào)整外商投資企業(yè)的用地利益勢(shì)在必行。自1979年開始，我國(guó)對(duì)土地使用制度的改革大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：
1、制度突破階段（國(guó)有土地使用費(fèi)稅制度的確立）
隨著改革開放方針的貫徹實(shí)施，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨活躍，土地作為一種重要的生產(chǎn)要素游離與市場(chǎng)之外的矛盾更加突出，主要表現(xiàn)在：一是國(guó)有土地資產(chǎn)在房產(chǎn)市場(chǎng)、土地隱形市場(chǎng)中大量流失。房產(chǎn)交易開放后，其價(jià)格中源自土地級(jí)差的巨額收益，成了轉(zhuǎn)讓、出租房屋的土地使用者的額外收入，從而使變相出租土地的隱形市場(chǎng)難以抑制。二是對(duì)城市建設(shè)用地使用者而言，客觀上孕育助長(zhǎng)了土地資源利用的浪費(fèi)。建設(shè)用地項(xiàng)目中多征少用、早征遲用、征而不用甚至亂占濫用等現(xiàn)象屢禁不止。1979年7月，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第五條明確規(guī)定："中國(guó)合營(yíng)者的投資可包括為合營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)期間提供的場(chǎng)地使用權(quán)。如果場(chǎng)地使用權(quán)未作為中國(guó)合營(yíng)者投資的一部分，合營(yíng)企業(yè)應(yīng)向中國(guó)政府繳納場(chǎng)地使用費(fèi)"。隨后該法的《實(shí)施細(xì)則》又對(duì)場(chǎng)地使用費(fèi)的收費(fèi)辦法等作了進(jìn)一步的規(guī)定。中外商投資企業(yè)的有償用地，打破了傳統(tǒng)觀念的禁錮，使國(guó)有土地的所有權(quán)與使用權(quán)第一次產(chǎn)生分離，以次為契機(jī)，開始了國(guó)有土地有償使用的時(shí)代。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)土地使用稅的開征也在積極的醞釀中，1988年9月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，是關(guān)于"合理利用城鎮(zhèn)土地，調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入，提高土地使用效益，加強(qiáng)土地管理"的一個(gè)重要法規(guī)。其"城鎮(zhèn)土地使用稅"的征收，標(biāo)志著對(duì)國(guó)有土地?zé)o償、無期限使用，無土地市場(chǎng)的不合理土地使用制度的突破，是我國(guó)土地管理具有劃時(shí)代意義的大事，對(duì)鞏固土地社會(huì)主義公有制，加強(qiáng)土地管理，增加財(cái)政收入具有積極的促進(jìn)作用。至此，土地使用權(quán)真正脫離所有權(quán)，獨(dú)立成為土地上最重要的一項(xiàng)權(quán)利，國(guó)有土地使用權(quán)也隨之成為土地使用權(quán)的一種最重要的行使方式。但是，土地稅費(fèi)的開征僅僅解決了國(guó)有土地的使用性質(zhì)問題，即國(guó)家作為土地所有者所應(yīng)享有的收益權(quán)問題，卻沒能觸及土地使用權(quán)入市流通的實(shí)質(zhì)問題，因而這一階段仍未能形成真正意義上的土地使用權(quán)市場(chǎng)。
2、制度建立階段（國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度的確立）
1987年深圳公布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》，在全國(guó)范圍內(nèi)率先試行了土地使用權(quán)的有償出讓和轉(zhuǎn)讓，建立了全國(guó)第一個(gè)土地使用權(quán)市場(chǎng)，從而在國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度上邁出了立法的第一步。1988年4月12日，我國(guó)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《憲法修正案》明確規(guī)定："土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓"，從而為建立土地使用權(quán)市場(chǎng)和完善土地有償使用制度提供了根本的法律依據(jù)。1988年12月29日修改、公布并實(shí)施的《中國(guó)人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定 "國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定"，是"國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度"的基本法律，標(biāo)志著我國(guó)土地有償使用制度進(jìn)入了新的法制化階段。1989年5月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，是具體貫徹土地有償使用制度的重要規(guī)范性文件，該通知規(guī)定：土地使用權(quán)有償出讓收入的40%上繳中央財(cái)政，60%留歸地方財(cái)政，主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)，專款專用。1990年5月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》，是具體執(zhí)行我國(guó)《土地管理法》的重要法規(guī)，其頒布和實(shí)施有力地促進(jìn)了城鄉(xiāng)建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
3、制度完善階段（與國(guó)有土地使用權(quán)相關(guān)的法律制度的確立）
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮，帶動(dòng)了土地使用制度的改革，在禁止轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，堅(jiān)持土地社會(huì)主義公有制的前提下，土地使用權(quán)當(dāng)然就成為我國(guó)土地法律制度的核心內(nèi)容。為培育和發(fā)展土地使用權(quán)市場(chǎng)，1994年7月頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》，它使國(guó)有土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓制度不但在內(nèi)容上得到了一定的完善，而且在法律形式及其效力上得到較大程度的提升。1998年8月修訂的《土地管理法》再次以法律形式對(duì)國(guó)有土地的有償使用作出了更為廣義的規(guī)定，主要表現(xiàn)為國(guó)有土地有償使用方式的多樣性（見該法第五十四條、第五十五條第一款規(guī)定）。這兩部法律的頒布、實(shí)施，確立了我國(guó)現(xiàn)行土地使用制度的基本法律框架。土地有償使用制度的確立，使土地作為生產(chǎn)資料的基本要素恢復(fù)了長(zhǎng)期被湮沒的經(jīng)濟(jì)地位；土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流動(dòng)的新機(jī)制的建立，使土地資源通過市場(chǎng)配置得到了更為合理的開發(fā)和集約利用，從客觀上滿足了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。
值得一提的是，我國(guó)于1993年在某些股份制試點(diǎn)企業(yè)開始了國(guó)有土地租賃的實(shí)踐 ，并在1998年3月實(shí)行的《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥國(guó)有土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第三條中對(duì)國(guó)有土地租賃作了一些具體規(guī)定。同年12月《土地管理法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定："國(guó)有土地有償使用的方式包括：……；國(guó)有土地租賃；……"，給國(guó)有土地有償使用提供了更廣闊的法律空間。
與此同時(shí)，國(guó)家還頒布了如1993年《公司法》、1995年《擔(dān)保法》、1998年《合同法》、1999年《招標(biāo)投標(biāo)法》、1996年《拍賣法》等一系列涉及國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)的相關(guān)法律。目前，我國(guó)的國(guó)有土地有償使用法律制度正處于不斷完善的階段。